Antecedentes de la denuncia

1. El denunciante es un miembro del personal de la Comisión Europea que tiene un hijo con una enfermedad cardíaca congénita y asma. De 2014 a 2019, el Régimen Común de Seguro de Enfermedad (RCSE) de la UE reconoció la enfermedad del menor como una enfermedad grave.

2. Durante la pandemia de COVID-19, el médico privado del reclamante expidió certificados médicos (también en 2021 y 2023) en los que afirmaba que el niño debía estar protegido de una posible infección por COVID‑19 debido a los mayores riesgos de su enfermedad cardíaca. Debido a esto, el médico recomendó que el niño no asistiera a la escuela en persona. Debido al riesgo de infección, el médico también recomendó la educación en el hogar para el hermano del niño.

3. Los niños recibieron educación a distancia de la Escuela Europea durante 2020 y 2021. Sin embargo, en 2022, la Escuela Europea informó al denunciante de que ya no ofrecería educación a distancia a los niños. En noviembre de 2022, el denunciante solicitó ayuda financiera a la Comisión para cubrir los costes de las necesidades de educación especial de sus hijos, de modo que pudieran continuar el aprendizaje a distancia en otra escuela. El autor alegó que no podía hacer frente a los costes de los honorarios de una escuela de este tipo.

4. De conformidad con el artículo 76 del Estatuto de los funcionarios de la UE [1], las instituciones de la UE pueden proporcionar dicha ayuda. El artículo establece que «podrán concederse obsequios, préstamos o anticipos a funcionarios, antiguos funcionarios o, en caso de fallecimiento de un funcionario, a sus derechohabientes que se encuentren en una situación especialmente difícil debido a una enfermedad grave o prolongada o a una discapacidad o a circunstancias familiares». Las características específicas de esta ayuda se establecen en normas internas acordadas por los jefes de administración [2] (en lo sucesivo, «las Directrices 281/20 [3]»). Esta ayuda está destinada a apoyar los gastos no médicos para los miembros del personal con discapacidades o aquellos con familiares dependientes con discapacidades.

5.  La Comisión, que adopta la decisión formal sobre la solicitud de ayuda, la desestimó porque el médico asesor de la Comisión emitió un dictamen negativo. El oficial médico, que es responsable de redactar la opinión, reconoció que el niño tenía una condición cardiovascular, pero determinó que el niño no tenía una discapacidad del 20% o más. Según las Directrices 281/20 (punto 5.1), una persona debe tener una discapacidad de al menos el 20 %, evaluada por el médico asesor de la institución, para poder optar a la ayuda.

6.  En su decisión de rechazar la solicitud, la Comisión también dijo que el reclamante debería haber proporcionado un certificado de la Escuela Europea que confirmara que la escuela no podía satisfacer las necesidades del niño. El punto 6, letra b), de las Directrices 281/20 establece que, para que se reembolsen los gastos de educación en otras escuelas, la institución debe asegurarse de que las Escuelas Europeas no pueden satisfacer las necesidades del niño de que se trate.

7. El demandante presentó una reclamación administrativa contra la decisión con arreglo al artículo 90, apartado 2, del Estatuto, pero la Comisión la desestimó. La Comisión declaró que la evaluación del médico asesor debe considerarse definitiva, siempre que se haya realizado legalmente [4]. El examen de la Comisión se limitó a comprobar si existía un error manifiesto en la evaluación del médico asesor, que había constatado que el grado de discapacidad del menor era inferior al umbral exigido para este tipo de ayudas. La Comisión observó que el médico asesor examinó minuciosamente la documentación médica y, por lo tanto, no encontró indicios de error manifiesto en el dictamen médico.

La investigación

8. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre la decisión de la Comisión de no conceder ayuda al reclamante para cubrir las necesidades de educación especial de sus hijos. 

9. Durante la investigación, el Defensor del Pueblo se reunió con representantes de la Comisión y recibió observaciones del demandante sobre un informe de dicha reunión. La presente Decisión no recoge toda la información obtenida y evaluada en el curso de la investigación, sino que se refiere únicamente a la información pertinente para la evaluación final del asunto en cuestión. 

Evaluación de la solicitud de ayuda del denunciante

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

El grado de discapacidad

10.  La Comisión explicó que las Directrices 281/20 sirven de base jurídica y que no hay mucha flexibilidad para conceder ayuda financiera a las personas que no cumplen los requisitos, como el umbral de discapacidad del 20 % establecido en el punto 5.1.

11. La Comisión señaló que el punto 5.1 de las Directrices 281/20 establece claramente que, para poder optar a la ayuda, la persona en cuestión debe tener una discapacidad que supere el umbral de discapacidad del 20 %. El oficial médico es responsable de determinar el grado de discapacidad. El médico asesor basa su evaluación en la información médica facilitada por el solicitante (en este caso, el certificado del médico del menor), que evalúan sobre la base de una escala de evaluación específica (la escala europea de calificación de discapacidad física y mental [5]). Esta escala es reconocida por el Consejo Médico Interinstitucional [6]. En este caso, el médico asesor concluyó que la discapacidad del menor no alcanzaba el umbral del 20 %.

12. El reclamante no estuvo de acuerdo con la evaluación del médico asesor, alegando que debería haberse tenido en cuenta el certificado médico que facilitó, junto con la información que facilitó sobre el mayor riesgo de resultado grave de las infecciones por COVID-19 en niños con cardiopatías congénitas. Se mostró en desacuerdo con el marco actual para evaluar las discapacidades.

Necesidad de obtener un certificado de la Escuela Europea

13. La Comisión declaró que, para poder optar a la ayuda, el denunciante también debería haber presentado un certificado de la Escuela Europea que confirmara que no podía satisfacer las necesidades del niño. La Comisión declaró que este requisito tenía por objeto garantizar que la ayuda fuera esencial, dado el limitado presupuesto asignado a dicha ayuda. Declaró que se había enviado al demandante toda la información para cumplir este requisito.

14. El demandante alegó que no contaba con la ayuda suficiente de la Comisión en sus relaciones con la Escuela Europea.

El reconocimiento de una enfermedad grave

15. En cuanto al hecho de que previamente se había reconocido que el niño tenía una enfermedad grave, la Comisión explicó que el reconocimiento legal de la enfermedad grave y la discapacidad son distintos. Un oficial médico evalúa la enfermedad grave sobre la base de cuatro criterios, incluido el riesgo de discapacidad grave. El artículo 72 del Estatuto prevé el reembolso de los gastos médicos específicos relacionados con enfermedades graves, mientras que los gastos relacionados con la discapacidad se gestionan de manera diferente. En algunos casos, se puede reconocer que una persona tiene tanto una enfermedad grave como una discapacidad. La distinción entre enfermedad y discapacidad también se refleja en el artículo 76 del Estatuto, que aborda la ayuda financiera en cualquiera de las dos situaciones.

16. El denunciante alegó que no se había producido ningún cambio en la condición de su hijo y que la familia no había vuelto a solicitar los «beneficios» asociados a una enfermedad grave debido a las presiones provocadas por la situación pandémica.

Utilización del comité ad hoc previsto en las Directrices 281/20

17. La Comisión explicó que, debido a la complejidad del asunto, había seguido un procedimiento más detallado, con la participación de un «comité ad hoc», tal como se prevé en el punto 5.4 de las Directrices 281/20. El comité está compuesto por el oficial médico, un trabajador social y el administrador de archivos, y sirve como un foro de discusión, pero no toma decisiones. Uno de los principales objetivos de las reuniones del comité ad hoc es que el médico asesor reciba información básica sobre el contexto social de la solicitud antes de realizar su evaluación. En este caso, sobre la base de toda la información disponible, el trabajador social aconsejó que la educación en el hogar no era lo mejor para el desarrollo social e intelectual normal del niño. El médico asesor revisó toda la información pertinente, incluidos los informes del médico del menor, y realizó su propia evaluación de las necesidades del menor. La decisión final se tomó tras un análisis de los diferentes elementos del expediente, incluido el contenido de la solicitud, la dimensión social, el dictamen del médico asesor y los debates del comité ad hoc.

18. El denunciante alegó que la Comisión no tuvo en cuenta el riesgo de COVID-19 para la salud del niño a la hora de decidir si la enfermedad cardíaca congénita del niño, combinada con la pandemia, constituía una discapacidad, y alegó que él y sus hijos no habían tenido suficiente contacto con el comité ad hoc.

19. En cuanto a las obligaciones de las instituciones de la UE en virtud de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) y su «definición social» de discapacidad [7], la Comisión declaró que tanto la dimensión social como el asesoramiento del médico del niño en relación con la educación en el hogar se tuvieron en cuenta en la evaluación médica, que era una evaluación separada de las necesidades del niño. Si bien la evaluación médica se centró en el reconocimiento de la discapacidad y su grado, y no entró explícitamente en detalles sobre el contexto social, esto se discutió entre los trabajadores sociales y el oficial médico.

20. El denunciante alegó que existía un consenso en los consejos de salud pública que demostraba el mayor riesgo de resultados graves de una infección por COVID-19 para un niño con esta afección médica. Sostuvo además que los trabajadores sociales involucrados en el caso no estaban calificados para sopesar los riesgos para la salud frente a las necesidades sociales del niño.

Aplicación del artículo 76 del Estatuto

21. En cuanto a la posibilidad de conceder ayudas con arreglo al artículo 76 del Estatuto al margen de las disposiciones de las Directrices 281/20, la Comisión explicó que, en casos complejos como este, examina todas las opciones para ayudar a las familias. Existen otras normas que regulan la aplicación de la ayuda en virtud del artículo 76, como las Normas para el reembolso de los costes de educación excepcionales. Sin embargo, estas normas incluyen un umbral salarial (artículo 4), que supera la familia del denunciante. La Comisión también consideró otras formas de ayuda financiera potencial, pero el denunciante tampoco podía optar a ellas.

22. El denunciante alegó que las únicas escuelas alternativas que ofrecían enseñanza a distancia eran escuelas privadas con tasas muy elevadas. Sostuvo que, incluso con los salarios combinados de la familia, debido a otros gastos, no habría podido pagar las tasas.

Evaluación del Defensor del Pueblo

Función del Defensor del Pueblo

23. El Defensor del Pueblo reconoce la naturaleza difícil de este caso, que afecta a cuestiones muy delicadas, a saber, la salud y la escolarización de los niños.

24. La función del Defensor del Pueblo en un caso como este se limita a determinar si hubo un error material manifiesto o un error grave de procedimiento por parte de la Comisión en la forma en que tramitó la reclamación administrativa del reclamante. No corresponde al Defensor del Pueblo cuestionar la evaluación médica del médico asesor de la Comisión.

25. Si bien la reclamación se refería a la decisión de denegar la ayuda a los dos hijos del reclamante con arreglo a las Directrices 281/20, la investigación del Defensor del Pueblo se centró en la decisión de no conceder ayuda al menor con la enfermedad, que sería una condición previa para considerar la ayuda también al otro menor.

Procedimiento seguido por la Comisión

26. La Comisión siguió el procedimiento establecido en las Directrices 281/20 . La Comisión reconoció la complejidad del asunto al constituir un comité ad hoc para examinar la solicitud. El comité ad hoc desempeñó su función aportando información sobre el contexto social, que es apropiado en el contexto de la definición social de discapacidad en el marco de la CDPD. En cuanto a la preocupación del reclamante por el hecho de que el comité ad hoc no tuviera un conocimiento suficiente de la familia y no tuviera en cuenta las pruebas relativas a los resultados potencialmente graves de una infección por COVID-19, el Defensor del Pueblo señala que el trabajador social en el caso había recabado opiniones directamente de la familia y las había incluido en el informe a la Comisión. Las Directrices 281/20 no incluyen disposiciones sobre cómo debe consultarse a un solicitante durante el proceso, incluso en casos obligatorios que involucren a un comité ad hoc, pero está claro que el trabajador social debe llegar a sus propias conclusiones por escrito en su informe. La Comisión proporcionó explicaciones razonables sobre la distinción entre la evaluación de una enfermedad grave y la evaluación de la discapacidad.

27. En cuanto al argumento de la Comisión de que el reclamante no presentó un certificado de la Escuela Europea, el Defensor del Pueblo señala que las Directrices 281/20 no estipulan que se requiera un certificado.[8] Puede haber otras formas de determinar que la Escuela Europea no puede satisfacer las necesidades de un niño. Sin embargo, dado que este fue solo un aspecto de la evaluación en este caso, el Defensor del Pueblo no seguirá adelante con este asunto.

28. En general, el Defensor del Pueblo no encuentra indicios de un grave error de procedimiento por parte de la Comisión en el caso.

Evaluación sustantiva de la Comisión

29. En su respuesta a la reclamación administrativa, la Comisión llegó a la conclusión de que el médico asesor había llevado a cabo una revisión exhaustiva de la documentación médica presentada y de que no existía ningún error manifiesto de apreciación en la decisión de no conceder la ayuda.

30. De conformidad con las Directrices 281/20, el médico asesor debe realizar su evaluación «sobre la base del informe o informes médicos o del certificado o certificados recibidos». El certificado médico presentado por el denunciante a la Comisión en apoyo de su solicitud es breve. Establece el diagnóstico y describe cómo afecta a la vida cotidiana del niño. No obstante, la autonomía del menor se describe, en todos los ámbitos, como la capacidad de realizar acciones y actividades «sin ayuda, de forma habitual y correcta» (el máximo nivel de autonomía).  En el certificado se indicaba que el niño era «susceptible a infecciones» y se recomendaba la «educación en el hogar». El médico evaluó la discapacidad del niño en un 30 %. Si bien, en su reclamación al Defensor del Pueblo, el reclamante hizo frecuentes referencias a estudios médicos y directrices que indicaban el riesgo de una infección por COVID-19 para una persona con una afección cardíaca, el certificado médico que el reclamante presentó en apoyo de su solicitud no hacía referencia a dichos estudios ni mencionaba la COVID-19.

31. De las Directrices 281/20 se desprende que el médico asesor debe realizar una «evaluación»; es decir, que su función no consiste únicamente en aceptar las conclusiones extraídas en los informes o certificados médicos facilitados por el solicitante. Como se ha mencionado anteriormente, el Defensor del Pueblo no puede cuestionar la propia evaluación médica. En este caso, sobre la base de la limitada información facilitada en el certificado en cuestión, el Defensor del Pueblo no encuentra indicios de error manifiesto de apreciación. Nada indica que la evaluación no tuviera en cuenta los factores sociales del caso, a saber, las necesidades de escolarización de los niños y la situación de pandemia.  La existencia de una discapacidad, teniendo en cuenta la definición social, parece depender de si el niño puede ir a la escuela o no. Se trata de una evaluación médica y no del Defensor del Pueblo. Las Directrices 281/20 se basan en un umbral del 20 % para disuadir de optar a la ayuda y, por lo tanto, estos eran los criterios aplicados por la Comisión. Si bien la Defensora del Pueblo valora positivamente la opinión de la Comisión de que debe aplicar las normas vigentes, formulará una sugerencia de mejora en relación con el uso de este umbral en el futuro (véase más adelante la evaluación).

32. Las Directrices 281/20 se basan, entre otros factores, en el artículo 76 del Estatuto, que establece que pueden concederse ayudas a los funcionarios o a los miembros de sus familias que se encuentren en una situación especialmente difícil como consecuencia de una discapacidad. La Comisión aportó explicaciones razonables de por qué no era posible conceder al denunciante una ayuda excepcional a pesar de que no cumplía las condiciones establecidas en las Directrices 281/20.

33. Sobre la base de lo anterior, el Defensor del Pueblo considera que no hubo error manifiesto en la forma en que la Comisión evaluó la solicitud de ayuda con arreglo al artículo 76, ni en la forma en que evaluó la reclamación administrativa del reclamante.

34. La investigación se centró en la forma en que la Comisión tramitó la solicitud relativa al niño con cardiopatía. Dado que no hubo un error manifiesto en la forma en que la Comisión manejó esto, no hubo necesidad de evaluar por separado cómo evaluó la Comisión la solicitud relacionada con el hermano, ya que el motivo para solicitar ayuda para que este niño fuera educado en el hogar estaba relacionado con la condición médica del niño con la enfermedad cardíaca.

El uso de un umbral de discapacidad en las Directrices 281/20

Evaluación del Defensor del Pueblo

35. Cabe celebrar que las Directrices 281/20 se basen en la definición de discapacidad establecida en la CDPD y transpuesta al artículo 1, apartado 4, del Estatuto de los funcionarios [9].

36. Dicho esto, el umbral del 20 % de discapacidad de las Directrices 281/20 no se deriva de las disposiciones relativas a la satisfacción de las necesidades de las personas con discapacidad establecidas en los artículos 76 y 1, apartado 4, del Estatuto de los funcionarios de la Unión Europea. Como la Defensora del Pueblo constató anteriormente en su investigación sobre la asignación por hijo a cargo doble para los miembros del personal con hijos con discapacidad [10], este enfoque de umbral parece estar en contradicción con las obligaciones de la administración de la UE en virtud de la CDPD de las Naciones Unidas.

37. El enfoque aplicado actualmente por la Comisión significa que los niños cuyo grado de discapacidad se considera inferior a un determinado porcentaje se consideran automáticamente no elegibles para las ayudas previstas en el artículo 76. Excluir automáticamente a estos niños de la consideración es arbitrario e irrazonable, y no se deriva de la legislación aplicable ni de las obligaciones de la UE en virtud de la CDPD de las Naciones Unidas. El artículo 76 del Estatuto se refiere a la «posición especialmente difícil» del demandante y no hace referencia alguna al grado de discapacidad.

38. La Defensora del Pueblo señala, además, que la escala médica utilizada por el médico asesor de la Comisión para evaluar la discapacidad es la Lista Europea de Evaluación de las Discapacidades Físicas y Mentales [11], que se remonta a 2003, antes de que la UE se adhiriera a la CDPD de las Naciones Unidas. El Defensor del Pueblo se pregunta si esta escala sigue siendo adecuada para su finalidad.

39. Además, el punto 5.2 de las Directrices 281/20 se refiere a «un grado de deterioro que, en interacción con diversos obstáculos, obstaculiza la participación plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones con los demás». Este enfoque separa el grado o porcentaje de deterioro de las condiciones o barreras sociales, mientras que la CDPD exige una evaluación exhaustiva que tenga en cuenta tanto el deterioro como las barreras a las que se enfrenta. En cambio, las Directrices 281/20 deben considerar los posibles obstáculos a la participación plena y efectiva en la sociedad como un criterio en sí mismos, y no dependiente de un grado arbitrario de discapacidad.

40. De conformidad con la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, todas las personas tienen derecho a la educación obligatoria gratuita [12]. Con este fin, el sistema de las Escuelas Europeas ofrece a los miembros del personal de la UE la posibilidad de garantizar que sus hijos reciban una educación en su lengua materna, sin tasas escolares iniciales.

41. En algunos casos, es posible que las Escuelas Europeas no puedan satisfacer las necesidades de los niños con discapacidad (o con afecciones o enfermedades reconocidas como discapacidades). Las familias de estos niños pueden necesitar encontrar otras opciones de educación. Dados los costes que pueden implicar estas opciones educativas, las instituciones de la UE pueden hacer uso de la ayuda prevista en el artículo 76 del Estatuto de los funcionarios, con el fin de garantizar el derecho de estos niños a la educación obligatoria gratuita.

42. Sin embargo, dado que el artículo 76 del Estatuto de los funcionarios se aplica actualmente mediante las Directrices 281/20, los niños con una discapacidad que se considere inferior al umbral arbitrario del 20 %, pero cuyas necesidades especiales no puedan satisfacer las Escuelas Europeas, no pueden optar a la ayuda prevista en el artículo 76. A continuación, el Defensor del Pueblo formulará una sugerencia de mejora para abordar esta cuestión.

43. En este contexto, la Defensora del Pueblo llama la atención sobre el hecho de que, a raíz de su propuesta de solución en la investigación mencionada anteriormente, los jefes de administración de las instituciones de la UE han revisado las Directrices para las solicitudes de doble asignación por hijo a cargo en casos de discapacidad y han eliminado el requisito del umbral de discapacidad del 20 %. El Defensor del Pueblo considera que debería aplicarse un enfoque similar a las Directrices 281/20.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

No hubo mala administración en la forma en que la Comisión Europea tramitó la reclamación administrativa.

Sugerencias de mejora

La Comisión debe iniciar un proceso con los jefes de administración de las instituciones de la UE destinado a revisar las Directrices 281/20 para abordar las cuestiones descubiertas en esta investigación. En particular, esto implica garantizar que, al examinar las solicitudes de ayuda con arreglo al artículo 76 para las personas con discapacidad, las instituciones de la UE ya no incluyan un umbral de discapacidad arbitrario como factor de exclusión.

 

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 2.12.2024

 

[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[2] Los jefes de administración son un foro que reúne a los miembros del personal encargados del funcionamiento administrativo cotidiano de las instituciones, órganos y organismos de la UE. Se reúne periódicamente y puede adoptar «conclusiones» que establezcan el enfoque para aplicar o dar efecto en la práctica a aspectos del Estatuto de los funcionarios de la UE.

[3] Directrices n.o 281/20 de los jefes de administración para la aplicación de las ayudas a las personas con discapacidad [documento interno, no público]

[4] Asunto F-23/10 Allen/Comisión, ECLI:EU:F:2011:162, apartado 73: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62010FJ0023&qid=1713776777261

[5] https://www.ecb.europa.eu/careers/pdf/annex_II_staff_rules_ft.pdf

[6] El Consejo Médico Interinstitucional (CMI) asesora a las instituciones, órganos y organismos de la UE sobre cuestiones médicas, sanitarias y afines.

[7] El artículo 1 de la CDPD define a las personas con discapacidad como aquellas que tienen deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, pueden obstaculizar su participación plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones con las demás.

[8] El punto 6, letra b), de las Directrices establece que «los costes de la educación en escuelas distintas de las Escuelas Europeas, que se reembolsarán si la Autoridad se ha cerciorado de que la política de inclusión de las Escuelas Europeas no puede satisfacer las necesidades del niño de que se trate»;

[9] El punto 1.2 de las Directrices establece que «a efectos de las presentes Directrices, y en el sentido del artículo 1 quinquies, apartado 4, del Estatuto de los funcionarios, se entenderá por personas con discapacidad aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, en interacción con diversas barreras, puedan obstaculizar su participación plena y efectiva en la sociedad en igualdad de condiciones con las demás».

[10] 535/2021/VS: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/166450

[11] https://www.ecb.europa.eu/careers/pdf/annex_II_staff_rules_ft.pdf

[12] Artículo 14 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX%3A12012P%2FTXT