Antecedentes de la denuncia

1. El demandante es una organización irlandesa sin ánimo de lucro que aboga por los derechos a la libertad de información. El denunciante presentó una solicitud de acceso público a los documentos ^[1] en poder de la Comisión Europea relativos al Programa Forestal 2023-2027 puesto en marcha por el Gobierno irlandés en 2022.[2] En particular, el denunciante quería tener acceso a cualquier documento en poder de la Comisión que contuviera posibles preocupaciones medioambientales planteadas en relación con el Programa Forestal 2023-2027 y cualquier intercambio de cartas entre la Comisión y el Departamento de Agricultura irlandés sobre esta cuestión en 2023.

2. La Comisión informó al denunciante de que la solicitud se dividiría entre la Dirección General de Medio Ambiente y la Dirección General de Competencia, y se registraría con los números de referencia conjuntos EASE 2023/4018 y EASE 2023/4153.

3. Las Direcciones Generales de Competencia y Medio Ambiente de la Comisión respondieron a la solicitud del denunciante en julio y agosto de 2023, respectivamente. Ambas Direcciones Generales denegaron el acceso a los documentos identificados.

4. Las decisiones iniciales explicaban que los documentos forman parte de los expedientes de las investigaciones pendientes sobre ayudas estatales llevadas a cabo por la Comisión. Con arreglo a las normas vigentes de la UE [3], existe una prohibición general de las ayudas estatales, es decir, las ayudas financieras concedidas por los Estados miembros a empresas u otros agentes. El objetivo es evitar un falseamiento de la competencia y del comercio dentro del mercado interior de la UE. La Comisión inició dos investigaciones sobre ayudas estatales en el Programa Forestal 2023-2027, registradas con los números SA.104922 (2023/N) y SA.107220 (2023/N). La Comisión señaló que las investigaciones seguían en curso y, por lo tanto, se refirió a las excepciones previstas en la legislación de la UE sobre el acceso del público a los documentos [4], alegando que la divulgación podría socavar el objetivo de las investigaciones y su proceso de toma de decisiones.

5. El denunciante pidió a la Comisión que revisara su decisión (mediante una «solicitud confirmatoria») en agosto de 2023.

6. La Comisión respondió a la solicitud confirmatoria del denunciante en febrero de 2024. Señaló que diecisiete documentos entraban en el ámbito de aplicación de la solicitud. Concedió acceso parcial al «documento 1», que es una carta enviada por la Comisión al Gobierno irlandés en relación con el programa forestal [5], y confirmó las decisiones iniciales de denegar el acceso público a los documentos restantes. 

7. La Comisión explicó que, mientras tanto, había cerrado sus investigaciones sobre ayudas estatales en los asuntos SA.107220 (2023/N) y SA.104922 (2023/N) en agosto y septiembre de 2023, respectivamente. Las decisiones finales se publicaron en el sitio web de la Comisión [6]. La Comisión dijo que había aprobado el régimen irlandés con arreglo a las normas sobre ayudas estatales de la UE porque, en opinión de la Comisión, el régimen era necesario y adecuado para apoyar y reforzar la protección del medio ambiente, y tendría un impacto limitado en la competencia y el comercio entre los Estados miembros.

8. La Comisión confirmó que los documentos a los que denegó el acceso están amparados por una presunción general de no divulgación, que le permite denegar el acceso sin tener que evaluar los documentos individualmente y sin tener que considerar si puede concederse acceso parcial a uno o varios documentos. La Comisión señaló que la divulgación de los documentos podría poner en peligro su capacidad para recopilar información y llevar a cabo sus investigaciones sobre ayudas estatales en el futuro.

9. Insatisfecho con la decisión de la Comisión de denegar el acceso a los documentos, el reclamante se dirigió al Defensor del Pueblo en febrero de 2024.

La investigación

10. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la decisión de la Comisión de denegar el acceso a los diecisiete documentos controvertidos.

11. Durante la investigación, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo inspeccionó los documentos y se reunió con representantes de la Comisión para obtener información adicional.[7] El Defensor del Pueblo dio al demandante la oportunidad de formular observaciones sobre el informe de la reunión.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

12. El denunciante alegó en la solicitud confirmatoria que las investigaciones sobre ayudas estatales habían concluido y que la Comisión había aprobado el régimen propuesto por Irlanda para apoyar su programa forestal. Dado que los documentos solicitados contienen información medioambiental, la solicitud debe interpretarse a la luz del Convenio de Aarhus [8]. Según el denunciante, el Convenio de Aarhus, leído en relación con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, impone obligaciones para garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos conferidos por el Derecho de la UE. El acceso al expediente, sostuvo el demandante, es una garantía procesal esencial en relación con el acceso a la justicia.

13. El denunciante también dijo que existe un interés público superior específico en este caso debido al importante impacto ambiental del programa forestal estatal en Irlanda. Según el denunciante, el programa anterior no había protegido a las aves y parecía infringir las normas de la UE sobre protección del medio ambiente. Además, un alto grado de silvicultura en Irlanda se concentra en suelos de turba y existe el riesgo, dijo el denunciante, de que el drenaje de estos suelos o la plantación de bosques aumenten las emisiones de carbono.

14. La Comisión afirmó en su respuesta a la solicitud confirmatoria del denunciante que los dieciséis documentos a los que había denegado el acceso en su totalidad eran documentos comunicados por las autoridades irlandesas a la Comisión en el contexto de un procedimiento de revisión de las ayudas estatales en junio de 2023. Los documentos contienen información que fue fundamental para la evaluación de los hechos, y otra información sobre la dirección, la estrategia y las medidas de procedimiento que tomó la Comisión. La Comisión insistió en que están amparados por una presunción general de no divulgación, como documentos que forman parte de un expediente administrativo resultante del procedimiento de control de las ayudas estatales.

15. Según la Comisión, las investigaciones sobre ayudas estatales generalmente requieren que la Comisión recopile información de terceros para recopilar las pruebas necesarias y emitir una decisión final. La Comisión se basa en las contribuciones de los Estados miembros, que normalmente también contienen información sensible relativa a las empresas, y el acceso a dichos documentos socavaría la voluntad de cooperación de los Estados miembros. Esto, a su vez, pondría en peligro la autoridad de la Comisión y conduciría a una situación en la que esta última no podría llevar a cabo adecuadamente su tarea de hacer cumplir el Derecho de la competencia de la Unión. La Comisión dijo que la jurisprudencia de la UE había confirmado la presunción general de no divulgación para las investigaciones sobre ayudas estatales.[9] La presunción se aplica incluso después de que la investigación haya finalizado.

16. En respuesta al argumento del denunciante sobre el Convenio de Aarhus, la Comisión explicó que la aplicación de las disposiciones del Convenio a las instituciones y organismos de la UE se rige por un acto específico de la UE (el «Reglamento de Aarhus»).[10] La Comisión señaló que los intereses privados, como la representación judicial y el acceso a la justicia, no constituyen elementos pertinentes a la hora de evaluar la existencia de un interés público superior. La Comisión reconoció que el artículo 6 del Reglamento de Aarhus establece que se considera que existe un interés público superior en la divulgación cuando la información solicitada se refiere a las emisiones al medio ambiente. Sin embargo, señaló que el mismo artículo excluye claramente de su aplicación la información obtenida en el marco de las investigaciones llevadas a cabo por las instituciones de la Unión, que también incluyen las investigaciones sobre ayudas estatales. La Comisión también subrayó que los documentos solicitados no contienen información sobre las emisiones al medio ambiente.

17. La Comisión alegó que el denunciante no había demostrado una necesidad apremiante de divulgar los documentos. Además, la Comisión no identificó ningún interés público que pudiera prevalecer sobre los intereses protegidos por la normativa de la Unión en materia de acceso a los documentos, es decir, el objetivo de las investigaciones sobre ayudas de Estado y el proceso de toma de decisiones de la Comisión.

18. Durante la reunión con el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo, la Comisión aclaró que la declaración en la respuesta a la solicitud confirmatoria del reclamante de que «los documentos solicitados no contienen información sobre las emisiones al medio ambiente» debía entenderse en el contexto de las investigaciones sobre ayudas estatales, y no desde una perspectiva medioambiental. Los representantes de la Comisión explicaron que, fuera de contexto, la declaración podría ser malentendida. Confirmaron que la Comisión se había basado en una presunción general y que, por lo tanto, no había llevado a cabo una evaluación individual de los documentos.  

Evaluación del Defensor del Pueblo

19. El Defensor del Pueblo señala que, como ha alegado la Comisión, los tribunales de la UE han dictaminado que existe una presunción general de no divulgación de los documentos relacionados con las investigaciones sobre ayudas estatales. Los órganos jurisdiccionales consideran que este tipo concreto de documentos se beneficia de un mayor nivel de protección, ya que la divulgación de dichos documentos socava en principio la protección de los objetivos de las investigaciones de la Comisión. La presunción general de no divulgación permite a la Comisión denegar el acceso a todos los documentos sin tener que evaluarlos individualmente.

20. La presunción general sigue siendo aplicable a los documentos del expediente de ayuda estatal, independientemente de que el procedimiento ya se haya cerrado o esté pendiente [11].

21. La inspección de los dieciséis documentos a los que se denegó el acceso en su totalidad confirmó que contenían información intercambiada entre las autoridades irlandesas y la Comisión en el contexto del procedimiento de ayudas estatales en relación con el Programa Forestal Irlandés 2023-2027. Algunos documentos son correos electrónicos de transmisión, mientras que otros son cartas detalladas o anexos que contienen información sustantiva utilizada por la Comisión para evaluar los hechos del caso. Era razonable que la Comisión invocara la presunción general de no divulgación de estos documentos.

22. Uno de los argumentos esgrimidos por el denunciante fue que los documentos deben contener información sobre las emisiones al medio ambiente, ya que la plantación de bosques podría drenar los suelos de turba, lo que a su vez podría aumentar las emisiones de carbono. El Defensor del Pueblo entiende que la investigación de la Comisión sobre ayudas estatales al Programa Forestal abarcó, entre otras cuestiones, la forestación de turberas, es decir, la plantación de nuevos bosques en ecosistemas específicos de humedales que contienen mucha materia orgánica.^[12] Las turberas son uno de los mayores depósitos de carbono en la tierra, lo que significa que capturan dióxido de carbono (CO2). Uno de los riesgos de la forestación de las tierras de turba es que el dióxido de carbono podría liberarse en el agua y, en general, en el medio ambiente.

23. En vista de ello, el equipo de investigación de la Defensora del Pueblo solicitó reunirse con los servicios pertinentes de la Comisión para obtener aclaraciones adicionales sobre la declaración realizada en la respuesta a la solicitud confirmatoria del reclamante de que «los documentos solicitados no contienen información sobre las emisiones al medio ambiente».

24. Durante la reunión, los representantes de la Comisión confirmaron que la Comisión no había llevado a cabo una evaluación individual de cada documento, sino que se había basado en la presunción general de no divulgación.

25. La Comisión señaló que el hecho de que los documentos contengan o no información sobre las emisiones al medio ambiente es irrelevante para evaluar si en este caso se considera que existe un interés público superior en la divulgación. Esto es correcto. El artículo 6, apartado 1, del Reglamento de Aarhus [13] excluye de su ámbito de aplicación la información obtenida durante las investigaciones llevadas a cabo por las instituciones de la UE (incluidas las investigaciones sobre ayudas estatales). Como tal, no existe un interés público superior «automático» en el presente asunto. Por lo tanto, la evaluación requiere sopesar los diferentes intereses públicos en juego.

26. La Comisión confirmó que había evaluado cada uno de los argumentos presentados por el denunciante en relación con la existencia de un interés público superior. En particular, la Comisión constató que el denunciante no había especificado suficientemente en qué medida la divulgación de documentos podía servir al interés general. El denunciante había invocado programas anteriores (que eran distintos de los actuales regímenes de ayudas estatales) y alegó que el acceso al expediente es una garantía procesal esencial en relación con el acceso a la justicia. La Comisión llegó a la conclusión de que el equilibrio de intereses era favorable a la protección de sus procedimientos en materia de ayudas estatales. El Defensor del Pueblo no considera que el ejercicio de ponderación de la Comisión fuera irrazonable.

27. La inspección realizada por el equipo de investigación del Defensor del Pueblo confirmó que las expurgaciones aplicadas por la Comisión al «documento 1» se refieren a datos personales y son razonables.

28. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo considera que la decisión de la Comisión de denegar el acceso a los documentos controvertidos era razonable.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

No hubo mala administración por parte de la Comisión.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 11.7.2024

[1] En virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[2] El Programa Forestal Irlandés 2023-2027 ofrece incentivos financieros para que los agricultores y otros propietarios de tierras participen en la forestación, es decir, la conversión de tierras agrícolas abandonadas y degradadas en bosques.

[3] Prevista en el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A12008E107

[4] A tenor del artículo 4, apartado 2, tercer guion, y del artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

[5] El documento está a disposición del público en: https://ec.europa.eu/transparency/documents-request/search/document-details/1013.

[6] Disponible en: https://competition-cases.ec.europa.eu/search?search=SA.107220%20

[7] El informe sobre la reunión puede consultarse en: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/188736

[8] El Convenio de Aarhus es un acuerdo de las Naciones Unidas sobre democracia medioambiental, del que la UE es parte. Véase la Convención de las Naciones Unidas sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecha en Aarhus (Dinamarca) el 25 de junio de 1998, disponible en: https://unece.org/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf

[9] La Comisión se remitió a la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de 29 de junio de 2010, Comisión Europea / Technische Glaswerke Ilmenau GmbH, asunto C-139/07 P, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=c-139/07

[10] Reglamento (CE) no 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367

[11] Véase la sentencia del Tribunal General de 5 de octubre de 2022 en el asunto T-214/21, Múka/Comisión Europea, apartado 55, disponible en: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-214/21

[12] La carta de la Comisión a las autoridades irlandesas por la que se da por concluida la investigación en el asunto SA.107220 (2023/N), que está a disposición del público, menciona la necesidad de garantizar un balance de carbono neutro o positivo para la forestación de suelos órgano-minerales con una profundidad de turba inferior a 30 cm (véase el apartado 63 de la carta, disponible en: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases1/202335/SA_107220_7043418A-0100-C21A-B638-CE0D74FE19EA_88_1.pdf)

[13] Véase la nota 10 a pie de página.