Antecedentes de la denuncia

1. En 2021, la Comisión puso en marcha la licitación Apoyo a la coordinación horizontal en el marco de la inversión en los Balcanes Occidentales [1] para seleccionar un contratista que prestara apoyo administrativo, técnico, de seguimiento y evaluación, visibilidad y comunicación al Marco de Inversión para los Balcanes Occidentales [2]. El importe máximo del contrato era de 15 500 000 euros. El proyecto debía comenzar el 1 de marzo de 2022 y durar 48 meses.

2. Según la licitación, el equipo central del proyecto estaría compuesto por cinco «expertos clave» a tiempo completo [3], con sede en Bruselas, que serían vitales para alcanzar los objetivos del contrato. Cada experto clave debía estar disponible durante toda la duración del proyecto.

3. En la convocatoria se indicaba que cuando la Comisión informaba al adjudicatario de que su oferta había sido ganadora, el adjudicatario disponía de cinco días para confirmar la disponibilidad de los expertos clave. Si no se dispone de uno o varios expertos clave, el licitador podrá proponer sustitutos, que deberán ser al menos de la misma calidad que los expertos propuestos inicialmente: deben cumplir los requisitos mínimos para cada criterio de evaluación y su puntuación total debe ser al menos tan alta como la puntuación del experto clave propuesto en la oferta. Si no se propone una sustitución adecuada, la Comisión podría decidir adjudicar el contrato al licitador clasificado en segundo lugar o anular la convocatoria.

4. El denunciante, una consultora con sede en Bruselas, presentó una oferta. El 30 de noviembre de 2021, la Comisión le informó de que su oferta había ganado y le pidió que confirmara la disponibilidad de sus cinco expertos principales.

5. El 1 de diciembre de 2021, la Comisión informó a todos los licitadores no seleccionados de que el comité de evaluación había recomendado que el contrato se adjudicara al denunciante. Informó a los licitadores no seleccionados de sus propias puntuaciones y de las del denunciante.

6. El 3 de diciembre de 2021, el denunciante informó a la Comisión de que uno de sus principales expertos (experto clave 3, director de proyectos del WBIF, experto en otras inversiones en infraestructuras/sector público [4]) no estaría disponible para trabajar en el proyecto porque la Comisión acababa de ofrecerle un puesto de trabajo, que tenía la intención de aceptar [5]. El 14 de diciembre de 2021, el denunciante facilitó a la Comisión los currículos de tres posibles expertos sustitutos. El 17 de diciembre de 2021, la Comisión respondió que, tras la evaluación de las sustituciones propuestas, el ordenador de la Comisión deseaba entrevistar a una de las tres. La Comisión declaró que el objetivo de la entrevista era «aclarar las cualificaciones y la experiencia profesional, así como la capacidad del experto sustituto propuesto para llevar a cabo la tarea como experto clave 3». En su correspondencia posterior con el denunciante [6], la Comisión declaró que el objetivo de la entrevista era «afinar» y «complementar» la evaluación inicial del comité de evaluación. El 20 de diciembre de 2021, el experto suplente propuesto acordó que la entrevista se celebrara el 22 de diciembre de 2021. Sin embargo, el 21 de diciembre de 2021 envió un correo electrónico a la Comisión en el que afirmaba que no quería ser entrevistado. Entre otras razones, señaló el hecho de que estaba jubilado, «demasiado viejo» para participar en una entrevista y que «su vida se había resuelto». Sostuvo además que los expertos clave propuestos inicialmente se evaluaron únicamente sobre la base de sus currículos y no se les exigió que se sometieran a una entrevista.

7. El 23 de diciembre de 2021, la Comisión informó al denunciante de que adjudicaría el contrato al licitador que ocupaba el segundo puesto porque el denunciante no podía mantener su oferta original. Observó que los expertos sustitutos propuestos por el denunciante no eran «equivalentes» al experto original.

8. El 24 de diciembre de 2021, el denunciante escribió a la Comisión alegando que no había seguido las normas aplicables [7] y que había cometido un error al evaluar a los expertos sustitutos. Además, insistió en que la Comisión no debería haber tratado de entrevistar al experto sustituto; alegó que en la licitación se indicaba que no se habían previsto entrevistas para los expertos propuestos y que, de conformidad con la licitación, no se había entrevistado a los expertos propuestos inicialmente. Más bien, se evaluaron únicamente sobre la base de sus currículos.

9. El 23 de diciembre de 2021, el segundo licitador clasificado confirmó que sus expertos estaban disponibles y, el 28 de diciembre de 2021, la Comisión firmó el contrato con él.

10. Entre finales de diciembre de 2021 y abril de 2022, la denuncia escribió varias cartas a la Comisión. Alegó que la Comisión no había evaluado adecuadamente a los expertos sustitutos. Pidió a la Comisión que le facilitara las puntuaciones del experto propuesto inicialmente y las de los expertos suplentes. También alegó que la Comisión no hizo uso de un «período de statu quo» antes de firmar el contrato con el segundo licitador clasificado. Alegó que esto no era conforme con el Reglamento Financiero, que establece que el poder adjudicador debe abstenerse de firmar el contrato con el adjudicatario durante un período de statu quo de al menos diez días. Declaró que el objetivo del plazo suspensivo es permitir a los licitadores no seleccionados presentar información o reclamaciones pertinentes [8].

11. La Comisión respondió que el experto propuesto inicialmente recibió 9,8/10 puntos (para más detalles sobre los criterios de adjudicación, véase el anexo I de la presente Decisión); el sustituto propuesto que se había negado a ser entrevistado obtuvo la mejor puntuación entre los tres candidatos propuestos (9,47/10 puntos). La Comisión declaró que la razón de esta puntuación era que «demostró una experiencia limitada en los sectores del medio ambiente y el transporte, mientras que su experiencia en las economías en transición fue limitada, al igual que su experiencia en los Balcanes Occidentales (no más de dos años y solo en dos países)». Los dos expertos restantes (propuestos) recibieron 9.17/10 puntos.

12. La Comisión también declaró que el experto sustituto propuesto que se había negado a ser entrevistado no parecía estar plenamente comprometido a aceptar el trabajo y que el autor lo había propuesto a pesar de que, según ella misma admitió, tenía una pauta de comportamiento difícil e impredecible. La Comisión también dijo que las normas aplicables le permitían entrevistar a expertos sustitutos. Añadió que se aplicaba un plazo suspensivo desde el 1 de diciembre de 2021, cuando comunicó los resultados a los licitadores, hasta el 13 de diciembre de 2021, y que no se recibió ninguna reclamación durante ese período.

13. Insatisfecho con las respuestas de la Comisión, el reclamante se dirigió al Defensor del Pueblo el 14 de junio de 2022.

La investigación

14. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre:

a) la evaluación de los tres expertos suplentes y

b) la no aplicación de un plazo suspensivo tras la adjudicación del contrato al licitador clasificado en segundo lugar.

15. Durante la investigación, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo inspeccionó el expediente de la Comisión sobre este asunto y se reunió con representantes de la Comisión. El denunciante presentó observaciones sobre el informe de la reunión de inspección.

Evaluación de los expertos sustitutos

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

Argumentos del denunciante

16. El denunciante alegó que la evaluación de los tres expertos sustitutos no se llevó a cabo correctamente, ya que los tres merecían al menos la misma puntuación que el experto original.

17. El denunciante también alegó que la Comisión no respetó las normas aplicables al evaluar el currículum vítae del experto sustituto que obtuvo la puntuación más alta. En relación con el criterio de experiencia profesional general (los criterios pertinentes se enumeran en el anexo I de la presente Decisión), mientras que la licitación requería un «mínimo de cinco años en los ámbitos de la energía, la tecnología digital o el medio ambiente» para el experto clave 3, la Comisión también evaluó la experiencia del experto en el ámbito del transporte. Sin embargo, este aspecto no se mencionó en la convocatoria en relación con el experto clave 3 (se mencionó en relación con el experto clave 2). El denunciante alegó que la Comisión había añadido así un criterio que no figuraba en la licitación. El denunciante alegó que la Comisión había comparado su currículum vitae con el currículum vitae del experto original, en lugar de comparar su currículum vitae con los criterios contenidos en la convocatoria.

18. El denunciante también alegó que la Comisión no evaluó adecuadamente su experiencia y antigüedad en relación con el criterio «Experiencia profesional específica». Con diez años de experiencia en economías en transición, su experiencia no puede considerarse «limitada». Además, el denunciante alegó que la Comisión evaluó incorrectamente su experiencia en los Balcanes Occidentales. Dado que en la licitación se afirmaba que la experiencia en los Balcanes Occidentales era una «ventaja» y no se establecía ningún número mínimo de años de experiencia, se le debería haber concedido una puntuación completa para este criterio (dado que tiene 680 días de experiencia).

19. Por lo tanto, el denunciante sostuvo que, a la luz de lo anterior, la Comisión debería reabrir el procedimiento de contratación pública y reevaluar los currículos de los tres expertos sustitutos.

20. El denunciante también alegó que era contrario a las normas aplicables entrevistar a expertos sustitutos. Sin embargo, si se permitieran entrevistas para los expertos sustitutos, la Comisión debería haber entrevistado a los tres expertos sustitutos.

21. El denunciante también alegó que su oferta tenía más puntos que el segundo licitador, incluso después de tener en cuenta las puntuaciones más bajas concedidas a cualquiera de los tres expertos sustitutos propuestos.

 Alegaciones de la Comisión

22. La Comisión comunicó al demandante que el comité de evaluación había evaluado al experto propuesto inicialmente y a los expertos suplentes propuestos con arreglo a los criterios establecidos en la licitación. La Comisión dijo que todos los expertos sustitutos cumplían los requisitos mínimos de la convocatoria y todos obtuvieron puntuaciones altas. Sin embargo, los puntajes otorgados a los expertos sustitutos no fueron tan altos como los otorgados al experto propuesto originalmente, porque ninguno de ellos tenía la misma experiencia en proyectos de infraestructura financiados con fondos públicos en la región de los Balcanes Occidentales. La Comisión también señaló que todos los expertos sustitutos propuestos adquirieron su experiencia pertinente hace mucho tiempo, mientras que el experto propuesto originalmente trabajaba en los Balcanes Occidentales en ese momento.

23. La Comisión presentó al denunciante observaciones específicas sobre cada criterio de adjudicación para el experto sustituto propuesto que recibió la puntuación más alta (los criterios de adjudicación se enumeran en el anexo I):

1) Criterio de experiencia profesional general: El experto propuesto originalmente obtuvo una puntuación de 2/2. La Comisión alegó que el hecho de que tuviera experiencia en todos los sectores pertinentes cubiertos por la licitación (Transporte, Infraestructuras Sociales, Energía, Medio Ambiente y Digital) le permitiría interactuar con los demás expertos clave del equipo. El experto de reemplazo obtuvo una puntuación de 1.73/2. Tenía una amplia experiencia en energía y digital, pero tenía una experiencia limitada en medio ambiente y transporte. Sin embargo, no fue marcado por no tener experiencia en el campo del transporte, ya que este no estaba entre los requisitos para Key Expert 3.

2) Criterio Experiencia profesional específica: El experto propuesto originalmente obtuvo una puntuación de 6/6. Tenía casi 14 años de experiencia en los Balcanes Occidentales. Trabajó exclusivamente en economías en transición y frágiles, con una gestión muy extensa y reciente de proyectos basados en los Balcanes Occidentales e interacción directa con instituciones financieras internacionales (IFI) y donantes bilaterales. El experto sustituto obtuvo una puntuación de 5,73/6. Principalmente tenía experiencia en proyectos financiados por la UE, con cierta interacción también con las instituciones financieras internacionales y los donantes bilaterales. Su experiencia en las economías en transición y los Balcanes Occidentales fue hace mucho tiempo y fue más limitada que la del experto original.

24. La Comisión también alegó que las normas aplicables [9] le permiten entrevistar a expertos sustitutos, con el fin de verificar, en los casos en que esto no pudiera determinarse examinando únicamente sus currículos, si eran equivalentes a los expertos originales. Afirmó que las entrevistas permiten a la Comisión ajustar las puntuaciones de los expertos (hacia arriba o hacia abajo). Sin embargo, el experto sustituto propuesto en cuestión se negó a ser entrevistado.

25. La Comisión también señaló que una oferta no puede modificarse después de su presentación.[10] Por esta razón [11], la Comisión no podía sustituir al experto propuesto anteriormente por el denunciante por un experto que no fuera equivalente, ya que esto implicaría que la oferta habría cambiado después de su presentación.

Evaluación del Defensor del Pueblo

26. Los licitadores no pueden modificar el carácter sustantivo de una oferta después de la fecha límite de presentación. Así pues, si la Comisión permitiera a un licitador sustituir a un experto por un sustituto de menor calidad, después de la fecha límite para la presentación de ofertas, cualquier licitador competidor podría solicitar y obtener la anulación de la decisión. Así pues, si un licitador no puede garantizar la disponibilidad de un experto que ha propuesto en su oferta, deberá proporcionar a la Comisión una sustitución de al menos la misma calidad que el experto original. Si no puede hacerlo, la Comisión está legalmente obligada a adjudicar el contrato al licitador clasificado en segundo lugar o, si ello no es adecuado, a cancelar la convocatoria.

27. Todo ello se refleja claramente en el punto 9 de las Instrucciones a los licitadores, que establece que los licitadores pueden modificar o retirar sus ofertas mediante notificación por escrito antes de la fecha límite de presentación de ofertas. Las ofertas no podrán modificarse después de este plazo. Por lo tanto, cuando se supo que el experto principal original no estaría disponible para trabajar en el proyecto, la Comisión solo podía adjudicar el contrato al reclamante si proponía un experto sustituto que fuera al menos de la misma calidad.

28. Por lo tanto, es irrelevante que la puntuación global de la oferta del denunciante, teniendo en cuenta las puntuaciones más bajas concedidas a los expertos sustitutos propuestos, siguiera siendo superior a la puntuación global del segundo mejor licitador.

29. Por lo que se refiere a si hubo algún error en la evaluación de los expertos suplentes propuestos, el Defensor del Pueblo señala que el poder adjudicador dispone de un amplio margen de apreciación a la hora de evaluar las ofertas.[12] El papel del Defensor del Pueblo se limita a verificar si hubo algún error manifiesto de apreciación o un error de procedimiento en la evaluación de los expertos sustitutos propuestos.

30. El denunciante hizo hincapié en que el experto sustituto tenía una experiencia profesional más amplia que la del experto original. El Defensor del Pueblo señala que las licitaciones establecen periódicamente criterios para la experiencia laboral basados, en parte, en la duración de tipos específicos de experiencia. En este caso, la convocatoria (véase el anexo I para más detalles) establecía que el Experto Clave 3 debería tener, entre otros requisitos, quince años de experiencia en proyectos de infraestructura. Sin embargo, el hecho de que el reemplazo haya funcionado durante más tiempo que el experto original no significa que su experiencia haya sido mejor. Ambos candidatos cumplieron el requisito en términos de duración de la experiencia. También es razonable tener en cuenta precisamente cuando se obtuvo esta experiencia; esto no puede considerarse un «nuevo» criterio de adjudicación. La experiencia más reciente puede ser más valiosa, ya que implica que los conocimientos y las capacidades del experto estarán más actualizados. La ubicación de la experiencia también es pertinente, como se indica explícitamente en la licitación. Por ejemplo, expertos clave trabajarían con los Balcanes Occidentales. Por lo tanto, la experiencia obtenida en ese ámbito específico podría valorarse más que la experiencia obtenida en otros lugares. La experiencia más reciente del experto sustituto en los Balcanes Occidentales se remonta aproximadamente a quince años antes, lo que supone un período de tiempo considerable, en particular habida cuenta de la evolución de la situación en la región. A la luz de lo anterior, no puede aceptarse el argumento del denunciante de que el experto sustituto debería haber obtenido la puntuación completa para el criterio Experiencia profesional específica debido a la duración de su experiencia en los Balcanes Occidentales.

31. Por lo que se refiere a la evaluación por parte de la Comisión de la experiencia profesional general del experto sustituto, el Defensor del Pueblo considera que no habría sido conforme con la convocatoria de conceder menos puntos al experto sustituto basándose en el hecho de que no tenía experiencia en el transporte. El transporte no era un área donde se suponía que Key Expert 3 tenía experiencia. Si, de hecho, fuera importante que el experto clave 3 tuviera conocimiento del transporte para poder ponerse en contacto con los demás expertos, lo que la Comisión adujo como motivo para puntuar más alto al experto original, la licitación debería haberlo mencionado explícitamente.

32. La Defensora del Pueblo señala que, en su carta de 20 de enero de 2022, la Comisión indicó que las razones para conceder puntos más bajos al experto sustituto incluían el hecho de que no tenía experiencia en transporte. En particular, declaró que «el comité de evaluación señaló, en particular, que había demostrado una experiencia limitada en los sectores del medio ambiente y el transporte». Este punto de vista se reiteró en la carta de 4 de abril de 2022, en la que la Comisión afirmaba que:

«al evaluar la calidad general de la experiencia profesional general con proyectos de infraestructuras, los evaluadores observaron que su experiencia con proyectos de infraestructuras medioambientales y de transporte era limitada».

33. Los documentos inspeccionados por el equipo de investigación del Defensor del Pueblo, en particular la correspondencia entre el comité de evaluación y el miembro pertinente del personal de la Comisión, también parecen confirmar que el comité de evaluación tuvo en cuenta la falta de experiencia en transporte al otorgar al experto sustituto una puntuación más baja.

34. A la luz de lo anterior, al Defensor del Pueblo le resulta difícil aceptar la alegación posterior de la Comisión de que la falta de experiencia en transporte del candidato sustituto no fue un factor que le llevó a obtener puntos más bajos.

35. El Defensor del Pueblo señala que el comité de evaluación detectó numerosas deficiencias en el currículum vitae del experto sustituto que eran directamente pertinentes para los criterios establecidos en la convocatoria, en particular su falta de experiencia en el sector del medio ambiente, el hecho de que su experiencia no era reciente y el hecho de que tenía una experiencia más limitada en los Balcanes Occidentales. Además, la Comisión no tuvo en cuenta su actitud hacia la entrevista (para más detalles, véase el apartado 6).

36. Como tal, es posible que, incluso si el comité de evaluación no hubiera tenido en cuenta incorrectamente la experiencia de transporte, el experto sustituto hubiera obtenido menos puntos que el experto original. No corresponde al Defensor del Pueblo determinar cuál habría sido la puntuación en tal situación. Esto solo puede ser evaluado por el comité de evaluación.

37. No obstante, el Defensor del Pueblo considera que el hecho de que la Comisión se haya referido a la falta de experiencia del experto sustituto en el ámbito del transporte constituye una mala administración, ya que no figuraba como criterio en la convocatoria.  

38. La Comisión ha proporcionado suficientes razones por las que el experto sustituto no obtuvo una puntuación tan alta como la original. Sin embargo, el Defensor del Pueblo hará una sugerencia para tratar de evitar deficiencias similares en el futuro.

39. Por lo que se refiere a si las comisiones tenían derecho a entrevistar al experto sustituto, el Defensor del Pueblo señala que la PRAG establece claramente que «el órgano de contratación verificará que la puntuación total del experto sustituto en relación con los criterios de evaluación sea, como mínimo, la misma que las puntuaciones otorgadas en la evaluación al experto al que se propone sustituir. El órgano de contratación podrá consultar al comité de evaluación original y podrá entrevistar a uno o varios expertos sustitutos por videoconferencia o por teléfono.» El reclamante alega que esta norma es secuencial, es decir, que el órgano de contratación debe verificar en primer lugar que la puntuación total del experto sustituto en relación con los criterios de evaluación es, como mínimo, la misma que las puntuaciones otorgadas en la evaluación al experto al que se propone sustituir. Solo entonces podrá el órgano de contratación entrevistar al experto sustituto. Sin embargo, el Defensor del Pueblo considera que no hay nada en la redacción de la PRAG que indique que estas normas sean secuenciales. Por el contrario, el poder adjudicador tiene plena libertad para decidir si celebra o no entrevistas con expertos sustitutos.

40. La PRAG afirma que la Comisión puede entrevistar a uno o varios expertos sustitutos por videoconferencia o por teléfono. Así pues, queda a discreción de la Comisión elegir a qué expertos sustitutos entrevistar. Por lo que se refiere a la forma en que ejerció dicha facultad de apreciación, la Comisión ha explicado que se consideró que los otros dos expertos sustitutos propuestos tenían puntuaciones más bajas que el experto sustituto propuesto que fue invitado a una entrevista. Esta explicación parece razonable.  

Necesidad de un segundo período de statu quo

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

Argumentos del denunciante

41. El denunciante alegó que la Comisión debería haber mantenido un segundo período de statu quo de diez días antes de firmar el contrato con el segundo licitador clasificado. El denunciante alegó que la Comisión no ejecutó un segundo período de statu quo porque quería firmar el contrato antes de finales de 2021, ya que estaba previsto que el convenio de financiación expirara el 31 de diciembre de 2021.

42. Observó que la Comisión estaba obligada a aplicar un plazo suspensivo antes de firmar el contrato con el «licitador seleccionado». Alegó que la Comisión debería haber establecido un nuevo período de statu quo cuando el licitador clasificado en segundo lugar se convirtió en el adjudicatario.

43. El denunciante también alegó que la Comisión no respondió a sus cartas de manera oportuna, y lo hizo solo después de firmar el contrato con el segundo licitador clasificado.

Alegaciones de la Comisión

44. La Comisión señaló que tenía un plazo suspensivo cuando propuso adjudicar el contrato al denunciante. Dicho período de statu quo comenzó a correr el 1 de diciembre de 2021 y finalizó el 13 de diciembre de 2021. No se suspendió ni se prorrogó, ya que los licitadores no seleccionados no presentaron observaciones ni reclamaciones. La decisión de adjudicar el contrato al segundo mejor licitador no supuso un nuevo proceso de evaluación, una nueva decisión de adjudicación o una revisión de la decisión de adjudicación inicial. Dado que no se cuestionó la evaluación inicial, el período de statu quo inicial se mantuvo: la única cuestión pendiente era la sustitución de un experto, que era un proceso distinto de la evaluación de las ofertas. La Comisión declaró que, si se exigiera un plazo suspensivo tras la evaluación de los expertos sustitutos, las normas aplicables lo exigirían explícitamente. Sin embargo, la Comisión señaló que las normas en cuestión no prevén un nuevo plazo suspensivo en tales circunstancias.

45. La Comisión indicó que se informó a los demás licitadores no seleccionados de que el contrato se había firmado con el licitador clasificado en segundo lugar cuando la Comisión publicó el anuncio de adjudicación del contrato, el 3 de febrero de 2022. Ninguno de los demás licitadores excluidos impugnó la decisión de adjudicación. Esto indica que no hubo ninguna consecuencia material en no ejecutar el período de statu quo antes de firmar el contrato con el segundo licitador clasificado.

46. La Comisión señaló que la mayoría de los licitadores no seleccionados que se ponen en contacto con el órgano de contratación después de que se rechaza su oferta lo hacen para saber cómo puede mejorarse su oferta para futuros procedimientos de contratación pública. Por lo general, los licitadores no seleccionados no tienen observaciones sobre la oferta ganadora como tal. Más bien, buscan información sobre las ventajas y desventajas de su oferta específica.

Evaluación del Defensor del Pueblo

47. La posición de la Comisión parece contradecir las normas aplicables.

48. El artículo 170 del Reglamento financiero establece:

«Decisión de adjudicación e información a los candidatos o licitadores

1. El ordenador competente decidirá a quién se adjudicará el contrato, de conformidad con los criterios de selección y adjudicación especificados en los pliegos de la contratación.

2. El órgano de contratación notificará a todos los candidatos o licitadores cuyas solicitudes de participación o ofertas sean rechazadas los motivos por los que se haya adoptado la decisión, así como la duración de los períodos de statu quo a que se refieren el artículo 175, apartado 2, y el artículo 178, apartado 1.[...].

3. El órgano de contratación informará a cada licitador que no se encuentre en una de las situaciones de exclusión a que se refiere el artículo 136, apartado 1, que no haya sido rechazado en virtud del artículo 141, cuya oferta se ajuste a los pliegos de la contratación y que presente una solicitud por escrito, de cualquiera de los elementos siguientes:

a) el nombre del licitador, o de los licitadores en el caso de un contrato marco, a los que se adjudique el contrato y [...], las características y ventajas relativas de la oferta seleccionada, el precio pagado o el valor del contrato, según proceda; [...]"

49. El 1 de diciembre de 2021, la Comisión informó a todos los licitadores de que el comité de evaluación había recomendado que el contrato se adjudicara al denunciante. En la carta al reclamante, especificaba que el contrato se adjudicaría a condición de que pudiera confirmar la disponibilidad de los expertos clave. Esta información fue seguida de un período de statu quo de conformidad con el artículo 175 del Reglamento Financiero. A continuación, algunos de los licitadores no seleccionados hicieron uso de la posibilidad prevista en el artículo 170, apartado 3, del Reglamento Financiero de solicitar información sobre las características y ventajas relativas de la oferta seleccionada. Se les facilitó dicha información los días 10 y 16 de diciembre de 2021, respectivamente.

50. Dado que el denunciante no pudo confirmar a sus expertos originales, la Comisión adjudicó el contrato al segundo licitador clasificado el 23 de diciembre de 2021. El segundo licitador clasificado firmó el contrato con la Comisión el 29 de diciembre de 2021. La Comisión no notificó a todos los licitadores la nueva decisión de adjudicación y sus motivos en aquel momento. Las únicas empresas informadas de la decisión de adjudicación y de los motivos de la misma fueron el licitador clasificado en segundo lugar y el denunciante. Este incumplimiento significaba que todos los licitadores competidores, excepto el denunciante, no tenían conocimiento hasta febrero de 2022 de que el contrato se había adjudicado al licitador clasificado en segundo lugar. Quienes habían solicitado información sobre las características y ventajas comparativas de la oferta ganadora no sabían que la información que habían recibido había quedado obsoleta, ya que se refería a la oferta del denunciante, que ya no era la oferta ganadora.

51. El artículo 170 del Reglamento financiero establece que «el órgano de contratación notificará a todos los candidatos o licitadores cuyas solicitudes de participación o ofertas sean rechazadas los motivos por los que se haya adoptado la decisión [...]». La Comisión indicó que los licitadores competidores fueron informados del nombre del licitador ganador cuando se publicó el anuncio de adjudicación en febrero de 2022, de conformidad con el artículo 163 del Reglamento Financiero. Un aviso de adjudicación sirve para informar al público de un laudo. No equivale a una comunicación de una decisión de adjudicación con arreglo al artículo 170 del Reglamento Financiero. En cualquier caso, el Defensor del Pueblo señala que el artículo 31, apartado 1, del anexo I del Reglamento Financiero establece que el órgano de contratación informará a todos los licitadores, simultánea e individualmente, por medios electrónicos, de las decisiones adoptadas en relación con el resultado del procedimiento lo antes posible tras la decisión de adjudicación. Así pues, los demás licitadores deberían haber sido informados de la decisión de adjudicación el 23 de diciembre de 2021. Además, aunque se informó al reclamante de la identidad del segundo licitador clasificado, no se le informó de las puntuaciones de sus expertos sustitutos propuestos hasta después de la firma del contrato. Esta observación se aplica independientemente de la necesidad de un nuevo período de statu quo (véase más adelante).

52. El Defensor del Pueblo señala que el objetivo de un plazo suspensivo no es solo proteger mejor los derechos de los licitadores competidores. También ayuda al poder adjudicador asegurándose de que tenga conocimiento de posibles problemas con una decisión de adjudicación antes de firmar un contrato con el adjudicatario. La no aplicación de un plazo suspensivo, o la expiración de un plazo suspensivo, no impide a los licitadores excluidos defender sus derechos y impugnar la decisión de adjudicación.

53. El artículo 175, apartado 2, del Reglamento Financiero establece lo siguiente:

"Sin perjuicio de las excepciones y condiciones especificadas en el anexo I del presente Reglamento, en el caso de los contratos cuyo valor supere los umbrales mencionados en el apartado 1, el órgano de contratación no firmará el contrato o el contrato marco con el adjudicatario hasta que haya transcurrido un plazo suspensivo." (el subrayado es nuestro)

54. La redacción del artículo 175, apartado 2, del Reglamento Financiero implica claramente que el «licitador seleccionado» es el licitador con el que finalmente se firma el contrato. Una vez que la Comisión tomó la decisión de seleccionar al segundo licitador clasificado y tenía previsto firmar el contrato con dicho licitador, este se convirtió en el «licitador seleccionado» (el 23 de diciembre de 2021). En este contexto, parece que la Comisión estaba obligada a establecer otro período de statu quo a partir del 23 de diciembre de 2021.

55. En apoyo de esta opinión, el Defensor del Pueblo señala que el artículo 35, apartado 1, del anexo I del Reglamento Financiero establece:

«El plazo suspensivo empezará a correr a partir de una de las fechas siguientes:

a) el día siguiente al envío simultáneo de las notificaciones a los licitadores seleccionados y no seleccionados por medios electrónicos;

[...].

En caso necesario, el órgano de contratación podrá suspender la firma del contrato para un examen adicional si así lo justifican las solicitudes u observaciones formuladas por candidatos o licitadores no seleccionados o perjudicados o cualquier otra información pertinente recibida durante el período establecido en el artículo 175, apartado 3. En caso de suspensión, se informará a todos los candidatos o licitadores en el plazo de tres días hábiles a partir de la decisión de suspensión.

Cuando el contrato o el contrato marco no pueda firmarse con el adjudicatario previsto, el órgano de contratación podrá adjudicarlo al mejor licitador siguiente.».

56. La Comisión hace hincapié en la última frase del artículo 35, apartado 1, del anexo I del Reglamento Financiero. Observa que la frase se refiere a un "adjudicatario previsto" y, a continuación, llama al siguiente licitador "el siguiente mejor licitador". Sostiene que sólo el reclamante puede ser llamado el "adjudicatario" y que el consorcio que finalmente firmó el contrato no se conoce como el" adjudicatario ". Sostiene, sobre esta base, que, dado que un plazo suspensivo solo se extiende al día siguiente del envío simultáneo de las notificaciones a los licitadores seleccionados y no seleccionados, no es necesario un plazo suspensivo cuando el contrato se adjudica al licitador clasificado en segundo lugar.

57. Esta interpretación del artículo 35, apartado 1, del anexo I del Reglamento financiero es contraria al artículo 175, apartado 2, que, como se ha señalado anteriormente, implica que el «licitador seleccionado» es el licitador con el que se firma el contrato.

58. El Defensor del Pueblo también señala que el hecho de que el artículo 35, apartado 1, del anexo I del Reglamento Financiero se refiera a un adjudicatario «previsto» no implica que no vaya a haber otro «licitador seleccionado». De hecho, el uso del término «licitador previsto exitoso» implica que puede haber un posible adjudicatario diferente.

59. El Defensor del Pueblo considera que esta situación es muy problemática. El 23 de diciembre de 2021, la Comisión no habría podido concluir que los licitadores excluidos no plantearían cuestiones pertinentes ni presentarían reclamaciones si hubieran sabido que el contrato se adjudicó al licitador clasificado en segundo lugar. En particular, los licitadores no seleccionados cuya puntuación era más cercana a la del adjudicatario final pueden haber tenido más razones para comprobar si puede haber errores en la evaluación de sus ofertas (este fue el caso del tercer licitador clasificado, que tenía una puntuación más cercana a la del segundo licitador clasificado [13]). También tendrían un incentivo para identificar posibles problemas con la oferta del posible licitador ganador.

60. Al no informar a los licitadores excluidos de la decisión de adjudicar el contrato al licitador clasificado en segundo lugar tan pronto como tomó la decisión de adjudicarle el contrato, y al no ejecutar un período de statu quo a partir de entonces, la Comisión perdió la oportunidad de obtener información que podría haber identificado problemas relacionados con la adjudicación del contrato.

61. Como se ha señalado anteriormente, la ausencia de un plazo suspensivo no priva a los licitadores de la posibilidad de impugnar la adjudicación, una vez firmado el contrato. Sin embargo, priva a la Comisión de la posibilidad de detectar errores antes de la firma de un contrato.

62. Así pues, el Defensor del Pueblo considera que la Comisión debería haber llevado a cabo un período de statu quo antes de firmar el contrato con el segundo licitador clasificado. No hacerlo fue mala administración.

Conclusiones

Hubo mala administración por parte de la Comisión Europea.

Habida cuenta de las explicaciones razonables dadas por la Comisión para no considerar al experto sustituto propuesto como equivalente al experto original, el Defensor del Pueblo considera que no es necesario formular una recomendación sobre este aspecto del asunto. Del mismo modo, por lo que se refiere al período de statu quo, una recomendación no sería útil en esta fase. No obstante, el Defensor del Pueblo formulará sugerencias de mejora destinadas a subsanar las deficiencias detectadas en esta investigación.

Sugerencias de mejora

La Comisión debe recordar a los comités de evaluación que su evaluación de los candidatos debe basarse únicamente en los criterios establecidos en la convocatoria.

En futuras situaciones similares, cuando la Comisión decida adjudicar un contrato a un licitador de menor rango debido a problemas con la oferta de mayor rango, la Comisión debe ejecutar un segundo período de statu quo antes de firmar el contrato con el adjudicatario real. La Comisión debe modificar la Guía Práctica aplicable para garantizar que su personal y los licitadores conozcan este requisito.

Se informará de esta decisión a la Comisión Europea y al denunciante.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 3.10.2023

 

[1] El anuncio de licitación está disponible en https://etendering.ted.europa.eu/cft/cft-document.html?docId=91998.

[2] El Marco de Inversión para los Balcanes Occidentales es una iniciativa conjunta de la UE, las organizaciones financieras, los donantes bilaterales y los beneficiarios, destinada a mejorar la armonización y la cooperación en materia de inversiones para el desarrollo socioeconómico de la región y a contribuir a la perspectiva europea de los Balcanes Occidentales. Puede obtenerse más información en el sitio web:  www.wbif.eu.

[3] (1) Jefe de equipo/jefe de oficina;

(2) Gerente de Proyectos del WBIF, experto en infraestructura de transporte sostenible e inversiones;

(3) Gerente de Proyectos del WBIF, experto en otras inversiones en infraestructura/sector público;

(4) Gerente de Proyectos del WBIF, experto en desarrollo del sector privado;

(5) Coordinador de Visibilidad y Comunicación.

[4] La licitación describe el papel de la siguiente manera: «Gestor de proyectos del WBIF, experto en otras infraestructuras/inversiones del sector público (no mínimo de días requeridos: 880 días). El Gestor de proyectos del WBIF, experto en otras infraestructuras/inversiones del sector público, será responsable de garantizar que los beneficiarios dispongan de la asistencia necesaria para la identificación y aplicación de los proyectos, así como para el desarrollo del mandato necesario para que la Secretaría del WBIF permita la movilización y el seguimiento de los proyectos aprobados por el Comité Directivo del WBIF».

[5] La oferta de trabajo no tenía relación con la convocatoria.

[6] Carta de 4 de abril de 2021.

[7] Reglamento (UE) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión (Reglamento Financiero) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046 y los procedimientos contractuales para la acción exterior de la Unión Europea, una guía práctica (PRAG) https://intpa-econtent-public.s3.eu-west-1.amazonaws.com/ePrag/2020.0/ePrag-en-2020.0-full.pdf#page=107

[8] Artículo 175 del Reglamento Financiero, artículo 35.1 del anexo I del Reglamento Financiero y sección 2.10.1 de los PRAG

[9] Sección 3.4.12.1 de los PRAG

[10] Sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de marzo de 2012, asunto C-599/10, SAG ELV Slovensko a.s., punto 36, disponible en https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=121164&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=350663

[11] El punto 14.1 de la Instrucción a los licitadores establece: «si los expertos sustitutos no están suficientemente cualificados, o si la propuesta del experto clave sustituto modifica el laudo

condiciones aplicables a la presente licitación, el órgano de contratación podrá decidir adjudicar

[12] Véase la sentencia del Tribunal General de 8 de julio de 2010, asunto T-331/06, Evropaïki Dynamiki / AEE, apartado 61, disponible en https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=F24098A7C6D03207E9BDECD50822E810?text=&docid=81107&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&amppart=1&cid=35605

 

[13] La puntuación de los 3 primeros solicitantes fue: 98,9; 97.3; 96.43.