Antecedentes de la denuncia

1. El denunciante es una organización no gubernamental activa en el ámbito del Derecho medioambiental. En enero de 2017, solicitó a la Comisión Europea el acceso del público, en virtud de las normas de la UE sobre el acceso del público a los documentos (Reglamento 1049/2001)^[1], a todos los informes presentados por los Estados miembros de la UE sobre la aplicación del Reglamento de control de la pesca ^[2]. El presente Reglamento tiene por objeto garantizar el cumplimiento de la política pesquera común ^[3]. El denunciante también solicitó información sobre si había diálogos EU Pilot ^[4] en curso con algún Estado miembro sobre posibles infracciones del Reglamento de control de la pesca.

2. La Comisión dio pleno acceso público a los informes. Por lo que se refiere a los diálogos EU Pilot en curso, la Comisión declaró que había «algunos casos de esta naturaleza», pero insistió en que no podía dar acceso a ningún documento relacionado con estos casos, ya que estaban cubiertos por una excepción al derecho de acceso del público ^[5].

3. El denunciante volvió a ponerse en contacto con la Comisión, alegando que los informes presentados por los Estados miembros son «información medioambiental»^[6] y que, por lo tanto, la Comisión tiene la obligación de difundirlos activamente con arreglo a las normas de la UE sobre el acceso a la información en materia de medio ambiente (Reglamento de Aarhus)^[7]. El denunciante también aclaró que no solicitaba el pleno acceso a los documentos relativos a los diálogos EU Pilot, sino únicamente información sobre la existencia de diálogos específicos de EU Pilot relacionados con el Reglamento de control de la pesca, como qué Estados miembros estaban implicados y qué disposiciones legales supuestamente se habían infringido.

4. La Comisión respondió al denunciante en marzo de 2017, afirmando que había transferido la solicitud de información y la solicitud de publicación proactiva de los informes de los Estados miembros a los servicios pertinentes.

5. Dado que no recibió más información de la Comisión, el demandante se dirigió al Defensor del Pueblo en febrero de 2018.

La investigación

6. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre los siguientes aspectos de la reclamación:

1) La Comisión no ha divulgado información relativa a la existencia de diálogos EU Pilot sobre posibles infracciones del Reglamento de control de la pesca.

2) La Comisión no publicó proactivamente los informes ´ de los Estados miembros sobre la aplicación del Reglamento de control de la pesca.

7. Como primer paso de la investigación, la Defensora del Pueblo pidió a la Comisión que respondiera a las solicitudes del demandante ´. La Comisión respondió en mayo de 2018. El Defensor del Pueblo también recibió las observaciones del demandante en respuesta a la respuesta de la Comisión. Entretanto, el Defensor del Pueblo también recibió las respuestas de la Comisión en otras dos investigaciones (OI/5/2016/AB y 367/2017/CEC ^[8]) relativas a cuestiones directamente pertinentes para este asunto.

Recomendación del Defensor del Pueblo sobre la negativa a divulgar información sobre la existencia de EU Pilots

8. La Defensora del Pueblo consideró que la negativa de la Comisión a hacer pública información relativa a la existencia de diálogos EU Pilot sobre posibles infracciones del Reglamento de control de la pesca —información que ya facilita a los denunciantes en los casos EU Pilot— constituía mala administración. Por lo tanto, formuló una recomendación ^[9] de que la Comisión Europea divulgara información sobre la existencia de diálogos EU Pilot relacionados con el Reglamento de control de la pesca, es decir, la identidad de los Estados miembros implicados y las disposiciones legales que supuestamente se han infringido.

9. En su respuesta a la recomendación del Defensor del Pueblo ´, la Comisión declaró que los tribunales de la UE han reconocido que existe una presunción general de confidencialidad de los documentos intercambiados entre la Comisión y los Estados miembros en el contexto de los diálogos EU Pilot. Esta confidencialidad es necesaria para garantizar el correcto funcionamiento de los procedimientos en curso y para garantizar que sus objetivos no se vean comprometidos ^[10]. Según la Comisión, tal presunción general permite preservar la integridad del procedimiento limitando la injerencia de terceros ^[11].

10. La Comisión considera que la identidad de los Estados miembros implicados y las disposiciones legales que supuestamente se han infringido en un diálogo EU Pilot forman parte de los expedientes cubiertos por la presunción general de confidencialidad. Por lo tanto, existe un riesgo presente y concreto de comprometer la naturaleza y los objetivos de un diálogo EU Pilot en caso de que se divulgue dicha información.

11. La Comisión «no está a favor de la publicación sistemática de la lista de diálogos en curso, ya que dicha publicación podría alterar el carácter informal de los diálogos [EU Pilot], haciéndolos menos fructíferos». La Comisión considera que esto reviste especial importancia en el ámbito de la política pesquera común, dado que los diálogos EU Pilot en este ámbito se refieren a un «gran número de intercambios de carácter muy técnico». La información facilitada por los Estados miembros en este contexto es una herramienta esencial para que la Comisión evalúe la posible infracción del Derecho de la UE y sirve de base para los debates con los Estados miembros afectados sobre las formas de abordar los problemas. Si se pone en peligro la buena cooperación con los Estados miembros, los procedimientos se ralentizarían y las soluciones se retrasarían.

12. Dado que algunos diálogos EU Pilot son solo solicitudes de aclaraciones, la Comisión considera que sería injusto que los Estados miembros publicaran información sobre la existencia de tales procedimientos, ya que el público pensaría que existe una infracción del Derecho de la UE. Según la Comisión, esta percepción pública negativa sería probable incluso con una cláusula de exención de responsabilidad que aclarara que la apertura de un asunto EU Pilot no crea ninguna presunción de infracción del Derecho de la Unión.

13. La Comisión reconoce que la información sobre la existencia de los diálogos EU Pilot y la identidad del Estado miembro implicado es información que ya se facilita a los denunciantes que se quejan de que un Estado miembro infringe el Derecho de la UE ^[12]. Sin embargo, la Comisión considera que el hecho de que un denunciante pueda hacer pública esta información no justifica una publicación sistemática. Ser denunciante en un caso determinado confiere derechos adicionales a esa persona y un derecho adicional de acceso a la información. El público en general no tendrá necesariamente el mismo derecho de acceso a la información que el denunciante en un caso determinado.

14. El denunciante alega que toda presunción general de confidencialidad debe interpretarse estrictamente ^[13]. Por lo tanto, en el presente asunto, la presunción general de confidencialidad que se aplica a los documentos intercambiados entre la Comisión y los Estados miembros no debe extenderse a la información sobre la mera existencia de los diálogos EU Pilot. El denunciante añade que, si se aplica la presunción general de confidencialidad para proteger la integridad del procedimiento, como alega la Comisión, esto sería incompatible con la práctica actual de la Comisión ´ de publicar información sobre los procedimientos de infracción en curso.

15. A la denunciante no le convence el argumento de la Comisión´ sobre el riesgo de interferir en el carácter informal de los diálogos EU Pilot. A juicio del denunciante ´, el público en general es «perfectamente capaz de comprender la necesidad de un diálogo entre la Comisión y los Estados miembros sobre la aplicación del Derecho de la UE». Al publicar información sobre la existencia de los diálogos EU Pilot, la Comisión prefiere tranquilizar al público de que está cumpliendo su deber de garantizar la correcta aplicación del Derecho de la UE.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la recomendación

16. El Defensor del Pueblo lamenta que la Comisión no haya aceptado su recomendación.

17. Los tribunales de la UE han reconocido la existencia de una presunción general de confidencialidad de los documentos intercambiados entre la Comisión y los Estados miembros en el contexto de los diálogos EU Pilot. Sin embargo, la Defensora del Pueblo no está convencida por el argumento de la Comisión´ de que esta presunción general de confidencialidad se extiende a la información sobre la existencia de diálogos EU Pilot. La información solicitada por el denunciante se limitaba a la lista de diálogos EU Pilot en curso relacionados con el Reglamento de control de la pesca, en los que participaron los Estados miembros y las disposiciones legales que supuestamente se han infringido.

18. La Comisión se refiere a un «gran número de intercambios de carácter altamente técnico», y añade que la información facilitada por los Estados miembros en este contexto es una herramienta esencial para que la Comisión evalúe la posible infracción del Derecho de la UE y sirve de base para los debates con los Estados miembros afectados sobre las formas de abordar los problemas. El Defensor del Pueblo reitera que el reclamante no ha buscado acceso a «intercambios de carácter muy técnico», sino más bien a información muy limitada sobre los Estados miembros y las disposiciones en cuestión en los diálogos EU Pilot en curso.

19. Como ya ha declarado el Defensor del Pueblo en el contexto de otra investigación ^[14], los diálogos EU Pilot se refieren a ámbitos como los derechos humanos, el medio ambiente o el mercado único, ámbitos que son de gran interés para los ciudadanos y las empresas. Por lo tanto, es necesario equilibrar el riesgo de dañar el clima de confianza mutua que hace que las herramientas previas a la infracción sean efectivas, y los beneficios de aumentar el escrutinio público sobre cuestiones de gran importancia potencial. Además de permitir que los ciudadanos hagan un uso más eficaz de su derecho de acceso a los documentos, la información sobre la existencia de los diálogos EU Pilot daría lugar a un mayor control público, lo que podría tener un impacto positivo en la tramitación oportuna de los casos. Por lo tanto, la Defensora del Pueblo mantiene su opinión de que la publicación de información limitada sobre la existencia de diálogos EU Pilot, como los Estados miembros implicados y las disposiciones legales que supuestamente se han infringido, sin publicar ningún documento relacionado, ayudaría a mejorar la transparencia de la acción de la Comisión sin socavar ningún interés público. El clima de confianza mutua entre la Comisión y los Estados miembros no parece haberse visto perjudicado por el hecho de que esta información ya se facilita a aquellos cuyas reclamaciones conducen a un diálogo EU Pilot. Incluso si los denunciantes tienen un derecho específico a obtener cierta información, el hecho es que la información se está divulgando.

20. Por consiguiente, el Defensor del Pueblo confirma la constatación de mala administración y archiva el asunto.

Sugerencia del Defensor del Pueblo para mejorar la negativa a divulgar información sobre la existencia de EU Pilots

21. Para dar efecto a la difusión activa de la información medioambiental prevista en el Reglamento de Aarhus y teniendo en cuenta los principios de buena administración, el Defensor del Pueblo sugirió que la Comisión publicara proactivamente los informes de los Estados miembros sobre la aplicación del Reglamento de control de la pesca.

Evaluación del Defensor del Pueblo tras la sugerencia de mejora

22. La Comisión aceptó la sugerencia del Defensor del Pueblo ´ y declaró que publicará todos los futuros informes de los Estados miembros sobre la aplicación del Reglamento de control de la pesca ^[15]. Antes de su publicación, la Comisión solicitará el consentimiento de los Estados miembros para publicar determinados datos contenidos en los informes ^[16] .

23. El Defensor del Pueblo acoge con satisfacción el hecho de que la Comisión haya aceptado su sugerencia de mejora.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

El Defensor del Pueblo acoge con satisfacción el hecho de que la Comisión haya aceptado su sugerencia de mejora.

La Defensora del Pueblo mantiene la constatación de mala administración en relación con la negativa de la Comisión a hacer pública información limitada relativa a la existencia de diálogos EU Pilot sobre posibles infracciones del Reglamento de control de la pesca.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

Emily O'Reilly

Defensor del Pueblo Europeo, 


Estrasburgo, 16.12.2019 

[1] Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Disponible aquí: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[2] Reglamento (CE) n.o 1224/2009 por el que se establece un régimen comunitario de control para garantizar el cumplimiento de las normas de la política pesquera común, disponible en: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:343:0001:0050:EN:PDF

«Artículo 118. Obligaciones de información.

1. Cada cinco años, los Estados miembros transmitirán a la Comisión un informe sobre la aplicación del presente Reglamento.».

[3] Véase https://ec.europa.eu/fisheries/cfp_en. La Política Pesquera Común es un conjunto de normas para la gestión de las flotas pesqueras europeas y para la conservación de las poblaciones de peces. Ofrece a todas las flotas pesqueras europeas igualdad de acceso a las aguas y caladeros de la UE y permite a los pescadores competir de manera justa.  

[4] EU Pilot es un diálogo informal entre la Comisión y un Estado miembro sobre cuestiones relacionadas con el posible incumplimiento del Derecho de la UE. El objetivo de «EU Pilot» es subsanar las infracciones del Derecho de la UE en una fase temprana, evitando así la necesidad de incoar un procedimiento formal de infracción.

[5] Véase el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001: «Las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección [...] del objetivo de las inspecciones, investigaciones y auditorías, a menos que su divulgación revista un interés público superior.»

[6] En el sentido del artículo 2, apartado 1, letra d), del Reglamento (CE) no 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (Reglamento de Aarhus). Disponible aquí:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[7] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Reglamento de Aarhus y el artículo 11, apartados 1 y 2, y el artículo 12 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001.

[8] Véase la Decisión de la Defensora del Pueblo Europeo por la que se formulan sugerencias a raíz de su investigación estratégica OI/5/2016/AB sobre la puntualidad y la transparencia en la tramitación de las reclamaciones de infracción por parte de la Comisión Europea, disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/83646

Decisión del Defensor del Pueblo Europeo en el asunto 367/2017/CEC sobre la Comisión Europea´s supuesta denegación ilícita de acceso público a los estudios de comprobación de la conformidad en el ámbito de la legislación medioambiental de la UE https://www.ombudsman.europa.eu/es/decision/es/103197

[9] La recomendación, con la evaluación completa del caso por parte del Defensor del Pueblo, puede consultarse aquí: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/115440

[10] Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 11 de mayo de 2017, Reino de Suecia/Comisión Europea, asunto C-562/14 P, apartados 39 y 45, disponible en: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=FB2029476BDB9FC491E548C9E04989A2?num=C-562/14&language=en 

[11] Sentencia del Tribunal General de 4 de octubre de 2019, Daimler AG/Comisión Europea, asunto T-128/14, apartado 139. Disponible en: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-128/14

[12] «Tras el registro, una denuncia puede seguir examinándose en cooperación con el Estado miembro de que se trate. La Comisión informará de ello por escrito al denunciante». Véase el punto 7 del anexo de la Comunicación de la Comisión. Derecho de la UE: Mejores resultados gracias a una mejor aplicación. Disponible aquí: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[13] Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 16 de julio de 2015, asunto Client Earth/Comisión C-612/13 P. Disponible en: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=DEA98F6EDA593BB356468C6D809F119E?text=&docid=165903&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6791601

[14] Véase el punto 36 de la Decisión de la Defensora del Pueblo Europeo por la que se formulan sugerencias a raíz de su investigación estratégica OI/5/2016/AB sobre la oportunidad y la transparencia en la tramitación de las reclamaciones de infracción por parte de la Comisión Europea (nota a pie de página 8).

[15] Los próximos informes relativos al período 2015-2019 deben presentarse en el primer semestre de 2020 y, por lo tanto, se publicarán poco después en el sitio web de la Comisión: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/control_en

[16] De conformidad con la sentencia del Tribunal General de 3 de mayo de 2018, República de Malta/Comisión Europea, asunto T-653/16, apartado 154. Disponible en: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-653/16