Antecedentes de la denuncia

El litigio entre el denunciante y la Comisión

1. El denunciante, una organización mundial que hace campaña por la protección y conservación del medio ambiente, solicitó a la Comisión Europea que le concediera acceso a determinados documentos relativos a los dos reactores adicionales que se prevé construir en el emplazamiento de la central nuclear de Cernavoda en Rumanía (en lo sucesivo, «la central nuclear de Cernavoda»)[1].

2. La Comisión rechazó la solicitud de acceso y el denunciante impugnó las decisiones de la Comisión a tal efecto.

Marco fáctico del asunto

3. El 30 de junio de 2009, la Comisión recibió de las autoridades rumanas y de la empresa inversora una notificación relativa al proyecto de inversión relativo a la construcción de nuevos reactores en la central nuclear de Chernavoda. Esta notificación se presentó a la Comisión de conformidad con el artículo 41 del Tratado Euratom.

4. El 18 de septiembre de 2009, el denunciante se reunió con la Comisión y otras partes interesadas para debatir el proyecto. El mismo día, presentó una solicitud de acceso a la "copia de la notificación del proyecto de energía nuclear Cernavoda 3, 4 en Rumania a la Comisión Europea con arreglo al artículo 41 de Euratom, así como toda la documentación y correspondencia conexas".

5. El 6 de octubre de 2009, la Comisión denegó el acceso a los documentos solicitados alegando que "el procedimiento de notificación previsto en el artículo 41/43 del Tratado Euratom en relación con el proyecto de inversión antes mencionado [estaba] pendiente de finalización ". La Comisión añadió que sus servicios «realizarían todos los esfuerzos necesarios para recibir la autorización necesaria en virtud del artículo 44 del Tratado Euratom, en lo que respecta a la publicación del proyecto, tanto del Gobierno rumano como de la empresa en cuestión [...]».

6. También el 6 de octubre de 2009, el denunciante presentó una solicitud confirmatoria de acceso. Alegó que el artículo 44 del Tratado Euratom no impedía a la Comisión publicar la notificación antes de que concluyeran los procedimientos pertinentes.

7. El 3 de noviembre de 2009, la Comisión respondió a la solicitud confirmatoria del denunciante, reiterando su decisión inicial de que no podía concederse el acceso.

8. El 13 de enero de 2010, el demandante presentó la presente reclamación al Defensor del Pueblo. El 29 de enero de 2010, envió información complementaria sobre el presente asunto.

Marco jurídico

9. El Tratado de Lisboa entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Como se ha señalado anteriormente, la presente denuncia se presentó en enero de 2010. Sin embargo, las solicitudes de acceso iniciales y confirmatorias del denunciante y las decisiones de la Comisión sobre estas solicitudes se remontan al período anterior a la entrada en vigor, el 1 de diciembre de 2009, del Tratado de Lisboa y, por tanto, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). En su reclamación al Defensor del Pueblo, el demandante impugnó las decisiones adoptadas por la Comisión sobre estas solicitudes. Por consiguiente, el marco jurídico aplicable al presente litigio es el que estaba en vigor antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Es este marco jurídico el que se expondrá en los apartados siguientes.

El Tratado Euratom

10. En virtud del Tratado Euratom, toda nueva inversión relacionada con actividades nucleares debe comunicarse a la Comisión, que debe enviar su dictamen (en lo sucesivo, «el punto de vista») al Estado miembro de que se trate. Este procedimiento se establece en los artículos 41 a 44, cuyo tenor es el siguiente:

Artículo 41

Las personas y empresas que ejerzan las actividades industriales enumeradas en el anexo II del presente Tratado comunicarán a la Comisión los proyectos de inversión relativos a nuevas instalaciones y también a sustituciones o transformaciones que cumplan los criterios de tipo y tamaño establecidos por el Consejo a propuesta de la Comisión. (...)

Artículo 42

Los proyectos a que se refiere el artículo 41 se comunicarán a la Comisión (...) a más tardar tres meses antes de la celebración de los primeros contratos con los proveedores o, si la empresa va a realizar los trabajos con sus propios recursos, tres meses antes del inicio de los trabajos. (...)

Artículo 43

La Comisión debatirá con las personas o empresas todos los aspectos de los proyectos de inversión relacionados con los objetivos del presente Tratado. Comunicará sus puntos de vista a los Estados miembros interesados.

Artículo 44

La Comisión, con el consentimiento de los Estados miembros, las personas y las empresas afectadas, podrá publicar cualquier proyecto de inversión que se le comunique.

Tratado de la Unión Europea (TUE)

11. El principio general de que las decisiones se adoptan " lo más abiertamente posible y lo más cerca posible del ciudadano" se establece en el artículo 1 del TUE.

Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE)

12. El artículo 255 del Tratado CE establecía que todo ciudadano de la Unión y toda persona física y jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tendrá derecho a acceder a los documentos que obren en poder de la Comisión o de otras instituciones.

13. El artículo 305, apartado 2, del Tratado CE establecía que las disposiciones del Tratado CE no establecerían excepciones a las del Tratado Euratom.

Declaración 41

14. La Declaración 41 adjunta al Acta Final del Tratado de Amsterdam establece que "... el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, cuando actúen de conformidad con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, deberán inspirarse en las disposiciones relativas a la transparencia, el acceso a los documentos y la lucha contra el fraude en vigor en el marco del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea".

Reglamento (CE) n.o 1049/2001

15. Los principios, condiciones y límites relativos al derecho de acceso del público a los documentos se rigen por el Reglamento (CE) no 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión [2]. El considerando 5 del Reglamento 1049/2001 tiene el siguiente tenor:

«Dado que la cuestión del acceso a los documentos no está cubierta por las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión deben, de conformidad con la Declaración 41 adjunta al Acta Final del Tratado de Ámsterdam, extraer orientaciones del presente Reglamento en lo que respecta a los documentos relativos a las actividades cubiertas por esos dos Tratados».

El Convenio de Aarhus y el Reglamento (CE) no 1367/2006

16. La (antigua) Comunidad Europea se adhirió al Convenio de Aarhus en febrero de 2005 [3]. El Convenio se ha transpuesto al Derecho de la Unión mediante el Reglamento (CE) no 1367/2006 [4], que incorpora los tres pilares del Convenio de Aarhus en un único acto jurídico. El artículo 3 del Reglamento (CE) n.o 1367/2006 establece que el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 se aplica a cualquier solicitud de acceso a información medioambiental que obre en poder de las instituciones y organismos de la Unión presentada por un solicitante.

17. El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 1367/2006, que se refiere a los límites del derecho de acceso, tiene el siguiente tenor:

«Por lo que se refiere al artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento 1049/2001, con excepción de las investigaciones, en particular las relativas a posibles infracciones del Derecho [de la Unión], se considerará que existe un interés público superior en la divulgación cuando la información solicitada se refiera a emisiones al medio ambiente. Por lo que se refiere a las demás excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, los motivos de denegación se interpretarán de manera restrictiva, teniendo en cuenta el interés público atendido por la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente.»

Objeto de la investigación

18. El Defensor del Pueblo inició una investigación sobre las siguientes alegaciones y reclamaciones:

(1) Por lo que se refiere al acceso solicitado a los documentos:

• El denunciante alega que la Comisión denegó indebidamente el acceso a los documentos que solicitó.
• El denunciante alega que, de conformidad con el Reglamento (CE) n.o 1049/2001, la Comisión debe facilitar el acceso más amplio posible a estos documentos.

(2) Por lo que se refiere al procedimiento de autorización:

• El denunciante alega que la Comisión retrasó indebidamente la solicitud de consentimiento del Estado miembro, las personas y las empresas afectadas para poder publicar la documentación de notificación y toda la demás documentación relacionada con el proyecto elaborada de conformidad con los artículos 41 a 43 del Tratado Euratom en relación con el proyecto de la central nuclear de Cernavoda.
• El denunciante alega que la Comisión debe iniciar negociaciones con el Estado miembro, las personas y las empresas afectadas con el fin de obtener el consentimiento para la publicación de estos documentos.

La investigación

19. El 8 de febrero de 2010, el Defensor del Pueblo inició la presente investigación y solicitó a la Comisión que presentara un dictamen.

20. El 4 de junio de 2010, la Comisión presentó su dictamen, que se remitió al denunciante. El 29 de junio de 2010, el denunciante presentó observaciones.

21. El 15 de diciembre de 2010, el Defensor del Pueblo informó al demandante de que el presente caso planteaba cuestiones similares a las presentadas por el demandante en el marco de la reclamación 2335/2008/VIK relativa a un proyecto de inversión nuclear propuesto en Belene (Bulgaria). Por lo tanto, el Defensor del Pueblo consideró que el análisis jurídico pertinente en estos dos casos debía llevarse a cabo en paralelo [5].

Análisis y conclusiones del Defensor del Pueblo

Observaciones preliminares

22. Habida cuenta de la pertinencia del procedimiento de aprobación para la cuestión del posible acceso a los documentos solicitados por el reclamante, el Defensor del Pueblo considera útil examinar conjuntamente los aspectos sustantivos y procedimentales de la presente reclamación [6].

A. En lo que respecta al acceso solicitado y al procedimiento de consentimiento

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

Posición de la Comisión

23. En respuesta a la solicitud confirmatoria del denunciante, la Comisión especificó que la solicitud de acceso abarcaba los siguientes documentos:

1. la notificación del proyecto (recibida por la Comisión el 29 de junio de 2009);
2. la respuesta de la Comisión de 3 de julio de 2009;
3. Nota para el expediente de 9 de julio de 2009 relativa a la notificación del proyecto de inversión y a la creación de un grupo de trabajo interno dentro de la Comisión;
4. Nota para el expediente de 9 de julio de 2009 relativa a la notificación del proyecto de inversión;
5. Carta de la Comisión al inversor de 5 de julio de 2009, en la que solicitaba información complementaria;
6. Carta del inversor de 19 de agosto de 2009;
7. Carta del inversor de 15 de septiembre de 2009.

24. La Comisión opinó que los documentos mencionados no podían divulgarse porque, en el momento en que el reclamante solicitó el acceso, su proceso de adopción de decisiones en relación con la adopción de su punto de vista estaba "plenamente en curso".

25. La Comisión señaló que las centrales nucleares eran instalaciones muy sofisticadas y técnicamente complejas y que, en consecuencia, la evaluación de un proyecto de inversión nuclear requería un tiempo considerable y, además, debía ser realizada por expertos altamente cualificados. Por lo tanto, la Comisión consideró que "sin perjuicio de la posición de las autoridades rumanas y del inversor sobre la posible divulgación, la publicación de los documentos solicitados en una fase tan temprana obstaculizaría gravemente la evaluación del proyecto y, por lo tanto, socavaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la Comisión".

26. La Comisión adujo además el argumento de que las notificaciones relativas a las inversiones nucleares que se le habían enviado de conformidad con el artículo 41 del Tratado Euratom contenían" información muy sensible", tanto en lo que respecta a las cuestiones de seguridad y protección como a los intereses comerciales de las empresas implicadas. Por estas razones, el artículo 44 del Tratado Euratom estipula que la Comisión "podrá publicar" el proyecto de inversión que le haya sido comunicado "con el consentimiento de los Estados miembros, las personas y las empresas interesadas".

27. En el presente caso, todos los documentos a los que se refiere la solicitud de acceso del denunciante contenían información transmitida a la Comisión mediante la notificación de la central nuclear de Cernavoda. Por consiguiente, la Comisión consideró que todos estos documentos entraban en el ámbito de aplicación de los artículos 41 a 44 del Tratado Euratom y que la publicación de dicha información estaba supeditada al consentimiento de los Estados miembros, las personas y las empresas afectadas.

28. Según la institución, poner en el dominio público datos altamente técnicos, a los que se aplican generalmente normas específicas sobre el secreto en virtud del Tratado Euratom y que aún no se han evaluado y aclarado plenamente, podría crear una visión distorsionada del proyecto de inversión previsto. También generaría un debate público antes de que la Comisión estuviera en condiciones de formarse una opinión sobre este proyecto.

29. En este contexto, la Comisión facilitó las siguientes explicaciones adicionales:

«[...] la divulgación de los documentos solicitados, además de la divulgación de información muy sensible cubierta por las disposiciones antes mencionadas del Tratado Euratom, interferiría con los debates y deliberaciones internos en curso de la Comisión, en los que los servicios de la Comisión deben ser libres de expresar sus puntos de vista sin influencias ni presiones externas. Este interés, reconocido expresamente en virtud del artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, también debe protegerse en este caso en virtud del Tratado Euratom, ya que es necesario que la Comisión salvaguarde su capacidad para llevar a cabo sus tareas en este delicado ámbito de actividad. Además, es evidente que la publicación de los documentos solicitados, en esta fase del proceso, afectaría negativamente a las conversaciones en curso con el inversor sobre el proyecto de inversión, lo que, en última instancia, podría perjudicar la capacidad de la Comisión para recibir toda la información necesaria para adoptar un punto de vista fundado».

30. Por lo que se refiere a la nota relativa a la creación de su grupo de trabajo interno [7], la Comisión señaló que contenía los nombres de los funcionarios que participaban en dicho grupo. Habida cuenta de la sensibilidad del asunto, la institución consideró que debía adoptar todas las medidas necesarias para evitar exponer a sus funcionarios a presiones externas indebidas, lo que podría socavar gravemente su proceso de toma de decisiones. A juicio de la Comisión, revelar los nombres de los funcionarios facilitaría y alentaría las críticas contra ellos y, en última instancia, limitaría la capacidad de la Comisión para adoptar su posición final sin influencias externas.

31. Por estas razones, la Comisión consideró que la divulgación de los documentos solicitados en ese momento socavaría gravemente su proceso de toma de decisiones. Por lo tanto, no se concedió ningún acceso.

32. En vista de lo anterior, la Comisión también se abstuvo de solicitar el consentimiento del Estado miembro y del inversor para la publicación del proyecto de inversión. En opinión de la Comisión, solicitar el consentimiento en este momento habría sido prematuro. La institución consideró que la mejor manera de proceder era solicitar el consentimiento en un momento en que la publicación ya no perjudicaría ningún interés legítimo. La Comisión se mostró dispuesta, una vez adoptado su punto de vista, a solicitar el consentimiento de las autoridades rumanas y del inversor para publicar el proyecto de inversión.

Observaciones del demandante

33. El denunciante recordó que la Comisión había organizado una reunión con las partes interesadas [8], a la que también asistieron sus representantes. Esto indicaba que la Comisión estaba dispuesta a debatir la central nuclear de Cernavoda con las partes interesadas y que la institución valora la participación pública en el proceso. Sin embargo, el denunciante se encontraba en una situación en la que evidentemente no podía proporcionar la información necesaria, ya que la Comisión simplemente había denegado el acceso a la documentación pertinente. En estas circunstancias, el proceso de participación pública obviamente no podría tener lugar en condiciones óptimas. Si los participantes no pueden expresar sus opiniones sobre cuestiones de posible importancia cubiertas por dicha notificación, los debates solo podrían tener un enfoque limitado.

34. Teniendo en cuenta el papel que desempeña la sociedad civil en este tipo de procedimientos, la posición de la Comisión de que la divulgación de los documentos en cuestión al denunciante interferiría con sus deliberaciones internas y, además, crearía influencias y presiones externas era contraria al Convenio de Aarhus, del que la UE es signataria. El autor recordó que el preámbulo del Convenio de Aarhus establece que la mejora del acceso a la información y la participación del público en la toma de decisiones mejora la calidad de las decisiones, contribuye a la sensibilización del público sobre las cuestiones medioambientales y brinda al público la oportunidad de expresar sus preocupaciones. Asimismo, permite a las autoridades públicas tener debidamente en cuenta estas preocupaciones.

35. El denunciante añadió que si la información solicitada se pusiera a disposición del público, la Comisión no estaría plagada de comentarios y preguntas irrelevantes del público. Sin embargo, la situación actual obligó al público a abordar, en sus observaciones y aportaciones, todas las cuestiones en las que podía pensar, en lugar de formular observaciones específicas que subrayaran los aspectos de especial relevancia para la notificación en cuestión. Si la notificación se hiciera pública, cabría esperar que esta última proporcionara información constructiva para el proceso de elaboración de opiniones de la Comisión. A juicio del autor, cualquier otra interpretación constituía una visión distorsionada del buen funcionamiento de la gobernanza democrática y del papel del público en ella. Añadió a este respecto que una administración abierta goza de mayor legitimidad y es más eficaz y más responsable ante los ciudadanos en una sociedad democrática.

36. El denunciante alegó que no tenía conocimiento de nadie que ejerciera una presión indebida sobre los servicios de la Comisión en relación con el proyecto en cuestión. Hizo hincapié en que, desde luego, nunca intentó influir en la Comisión ni limitar su libertad para formarse su propia opinión. El denunciante solicitó los documentos pertinentes con vistas a presentar su dictamen a la Comisión. Siempre se comunicó con la Comisión de manera totalmente transparente, abierta y honesta. Además, el denunciante se registró en el registro de grupos de presión de la Comisión, revelando todos sus antecedentes organizativos y financieros.

37. El Tratado Euratom no prevé que el proyecto de inversión comunicado a la Comisión solo pueda publicarse una vez que la Comisión haya finalizado su punto de vista. El demandante entendió que el Tratado Euratom no prohibía en modo alguno la publicación de la notificación y la documentación conexa tan pronto como se hubiera dado el consentimiento del Estado miembro, las personas y las empresas implicadas.

38. Por consiguiente, el denunciante mantuvo su opinión de que la Comisión debería solicitar el consentimiento para la publicación de la notificación con arreglo al artículo 41 del Tratado Euratom al Estado miembro y al inversor directamente después de recibirla, o publicar la documentación cuando dicho consentimiento no se haya denegado activamente. Además, si un Estado miembro, persona o empresa implicada decide no dar su consentimiento a la publicación de la documentación, los motivos de esta denegación deben hacerse públicos.

39. El denunciante alegó que, el 7 de junio de 2010, la Comisión le informó de que había pedido a las autoridades rumanas y al inversor afectado que dieran su consentimiento a la publicación, pero que la empresa en cuestión había denegado la divulgación de la documentación pertinente. La Comisión no especificó si la denegación se refería a la documentación completa o solo a partes de la misma. La institución tampoco informó al denunciante de los motivos invocados por la empresa.

40. El denunciante expresó la opinión de que la observación de la Comisión de que los documentos eran, por su naturaleza, muy sensibles era irrelevante. La sensibilidad no estaba prevista ni en el artículo 44 del Tratado Euratom ni en las excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento 1049/2001. En cualquier caso, cuanto más sensible sea el material, más importancia debe atribuirse a la correcta ponderación del interés público.

41. Sin embargo, el denunciante reconoció que los documentos a los que se refiere su solicitud de acceso pueden contener información de carácter sensible desde una perspectiva comercial o de seguridad que podría estar comprendida en las excepciones establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Por lo tanto, no negó a la Comisión el derecho a mantener la confidencialidad de determinados datos, de conformidad con las excepciones establecidas en el Reglamento 1049/2001. Además, consideró que debería permitirse a la Comisión oscurecer las partes confidenciales, pero que las partes restantes no deberían ocultarse al público. Por ejemplo, la Comisión podría haber ocultado los nombres de sus funcionarios y haber facilitado el acceso al resto del documento.

42. En cuanto a la excepción invocada por la Comisión, que se refiere a situaciones en las que una institución aún no ha adoptado una decisión [9], el denunciante se refirió al interés público superior en la publicación de estos documentos. El denunciante recordó que la Comisión había reconocido en el pasado que la participación pública desempeñaba un papel positivo en la formación de una opinión equilibrada y bien informada. Las preocupaciones legítimas planteadas por organizaciones como el denunciante podrían contribuir claramente a una formulación más equilibrada del punto de vista de la Comisión. El denunciante no comprendió cómo el conocimiento público del contenido de la notificación podía menoscabar en modo alguno la capacidad de los servicios de la Comisión para expresar libremente sus puntos de vista.

43. El denunciante recordó que el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001 establece que las exenciones pertinentes deben sopesarse con el interés público. El Convenio de Aarhus también establece que " los motivos de denegación se interpretarán de manera restrictiva, teniendo en cuenta el interés público atendido por la divulgación". El denunciante reiteró su opinión de que el interés público se veía favorecido por una amplia contribución del público y de las ONG al proceso que conduce a la cristalización del punto de vista de la Comisión, publicado en virtud del artículo 43 del Tratado Euratom.

44. El denunciante consideró que la afirmación de la Comisión de que la evaluación de los proyectos de inversión nuclear requería un tiempo considerable y debía ser realizada por expertos altamente cualificados era cierta en lo que respecta a la Comisión, pero era aún más precisa en relación con una organización no gubernamental como ella. Si se considera desde esta perspectiva, con el fin de obtener información significativa del público, la Comisión tuvo que publicar la documentación pertinente lo antes posible, de modo que el público también pudiera disponer de cierto tiempo para recabar conocimientos especializados suficientes para su aportación. En realidad, la negativa de la Comisión a dar acceso a la documentación solicitada obstaculizó la evaluación del proyecto.

45. Según el denunciante, los expertos de la Comisión dependían completamente de las aportaciones del promotor del proyecto y de un pequeño círculo de expertos del que disponía la institución. Por lo tanto, solo un acceso más amplio a la documentación podría permitir a la sociedad civil desempeñar su papel de organismo público de control y ayudar a la Comisión a ampliar su base de conocimientos. Al no proporcionar la información solicitada, la Comisión parece haber demostrado que era cautelosa o no estaba interesada en celebrar ese debate público.

46. El autor no estaba de acuerdo con la posición de la Comisión de que solicitar el consentimiento para el acceso antes de adoptar su punto de vista era "prematuro" y que la mejor manera de proceder era solicitar ese consentimiento cuando la publicación "ya no perjudicaría ningún interés legítimo". La Comisión no adujo ninguna razón legítima para su actitud, aparte de sugerir que sus servicios no deberían tener que escuchar demasiadas opiniones sobre el proyecto en cuestión. El denunciante consideró que el enfoque de la Comisión era fundamentalmente perjudicial para el interés público.

47. El denunciante señaló que determinados documentos a los que se refería su solicitud de acceso eran documentos propios de la Comisión [10]. En su opinión, sobre la base del artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, que se refiere al derecho de acceso a los documentos públicos [11], estos documentos deben facilitarse «sin más debate».

48. Por último, el demandante invocó el derecho a ser oído, establecido en el artículo 41 de la Carta. Sostuvo que el punto de vista de la Comisión constituía una evaluación de la UE de la instalación de energía nuclear propuesta, que en esencia servía de "luz verde" de la UE para el proyecto. En su opinión, era necesario oponerse a la construcción de nuevas centrales nucleares, ya que esos proyectos influían negativamente en el bienestar general y la calidad de vida de las personas. Por lo tanto, el denunciante consideró que el punto de vista de la Comisión sobre las instalaciones de energía nuclear estaba afectando personalmente al denunciante y a sus miembros. En consecuencia, debería haber tenido la oportunidad de ser oída de manera significativa antes de que la Comisión emitiera su punto de vista.

49. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el denunciante concluyó que los motivos de denegación de acceso, invocados por la Comisión, eran ilegítimos y que la institución retrasó indebidamente la solicitud de consentimiento para la publicación. Por último, el demandante señaló que la interpretación del Tratado Euratom por parte de la Comisión estaba atascada en el "paradigma de la expertocracia limitada del siglo XX "y que la institución no se había dado cuenta de que el papel del público había evolucionado sustancialmente desde 1957, cuando se firmó el Tratado Euratom.

Evaluación del Defensor del Pueblo

Sobre el aspecto sustantivo

50. El Defensor del Pueblo señala, en primer lugar, que la solicitud de acceso del demandante abarca: i) documentos de terceros, a saber, la notificación con arreglo al artículo 41 del Tratado Euratom y las cartas correspondientes del inversor en un proyecto [12]; y ii) la correspondencia pertinente de la Comisión y las notas internas [13].

51. Sobre la base de sus observaciones, el Defensor del Pueblo entiende que la posición de la Comisión incluye la opinión de que el acceso a los documentos solicitados solo puede concederse si: i) ninguna de las excepciones establecidas en el Reglamento 1049/2001 es aplicable; y ii) el Estado miembro, la persona o la empresa de que se trate haya dado su consentimiento a la divulgación. En los apartados siguientes, el Defensor del Pueblo abordará sucesivamente cada aspecto.

Por lo que se refiere a las excepciones establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001:

52. El Defensor del Pueblo recuerda que, en el marco de la reclamación 2335/2008/VIK, examinó el marco jurídico aplicable a dichas solicitudes de acceso antes y después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. En su evaluación, señaló que, sobre la base de la Declaración 41 (anexa al Acta Final del Tratado de Amsterdam), incluso antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el legislador alentó encarecidamente a la Comisión a que, al tramitar las solicitudes de acceso a los documentos en virtud del Tratado Euratom, también tuviera en cuenta la legislación que regula la transparencia y el acceso a los documentos elaborada en virtud (entonces) del Tratado CE.

53. En el presente asunto, la Comisión justificó su postura sobre la base del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001, que dispone lo siguiente: " se denegará el acceso a un documento, elaborado por una institución para uso interno o recibido por una institución, que se refiera a un asunto en el que la institución aún no haya adoptado la decisión, si la divulgación de un documento pudiera perjudicar gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, a menos que la divulgación revista un interés público superior". La Comisión consideró que el interés protegido por el artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 debe protegerse igualmente en virtud del Tratado Euratom, ya que es necesario que la institución salvaguarde su capacidad para desempeñar sus funciones en un ámbito de actividad tan sensible.

54. Dado que la Comisión invocó la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001, el Defensor del Pueblo examinará si se cumplían efectivamente las condiciones establecidas en el artículo 4, apartado 3. Estas condiciones son las siguientes: i) si los motivos invocados por la Comisión para denegar el acceso a los documentos en cuestión demuestran que dicho acceso habría perjudicado gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución; y ii) si no existe un interés público superior en la divulgación de los documentos solicitados.

55. Por lo que se refiere al primero de los requisitos anteriores, el Defensor del Pueblo recuerda que, según reiterada jurisprudencia, la institución debe demostrar que el acceso en cuestión puede, concreta y efectivamente, perjudicar el interés protegido por una excepción particular, y que el riesgo de que se perjudique dicho interés era razonablemente previsible y no meramente hipotético [14].

56. La Comisión declaró que la divulgación de los documentos en el dominio público "afectaría negativamente a las conversaciones en curso con el inversor en el proyecto de inversión, lo que, en última instancia, podría perjudicar la capacidad de la Comisión para recibir toda la información necesaria para adoptar un punto de vista fundado. La Comisión también alegó que estaría sujeta a «influencias y presiones externas» y que la divulgación «crearía una imagen distorsionada del proyecto de inversión previsto y generaría un debate público incluso antes de que la Comisión estuviera en condiciones de formarse una opinión». El denunciante discrepó de la posición de la Comisión.

57. El Defensor del Pueblo considera que los argumentos anteriores de la Comisión no son del todo convincentes por las siguientes razones:

i) El argumento de que, debido a la posible divulgación, el inversor podría no estar inclinado a facilitar toda la información a la Comisión parece dudoso, ya que el artículo 41 del Tratado Euratom hace obligatoria la comunicación de proyectos como el controvertido en el presente asunto y redunda en interés del inversor obtener la opinión positiva de la Comisión sobre el proyecto. Por lo tanto, parece lógico suponer que el inversor estaría dispuesto a facilitar a la Comisión toda la información que esta última pudiera necesitar a este respecto.

ii) El Defensor del Pueblo considera que cabe esperar que hacer públicos los documentos pertinentes genere un debate público sobre la inversión propuesta o haga que dicho debate sea más centrado. Sin embargo, en su opinión, la alegación de la Comisión de que la divulgación de los documentos sometería a la institución a influencias y presiones externas indebidas no está respaldada por ningún argumento debidamente motivado. Parece más bien que la argumentación de la Comisión en este sentido se basa en una hipótesis puramente hipotética.

iii) En opinión del Defensor del Pueblo, no puede excluirse la posibilidad de que la divulgación de información relativa a una inversión propuesta pueda dar lugar a una visión distorsionada del proyecto, si la información divulgada es, de hecho, gravemente incompleta. Sin embargo, debe señalarse que la Comisión no alegó que la información presentada por las autoridades rumanas y el inversor afectado fuera incompleta. Solo señaló a este respecto que las conversaciones con el inversor estaban en curso y que su proceso de toma de decisiones aún no había finalizado.

iv) Por último, la Comisión se refirió en términos generales al carácter sensible de la información solicitada, pero la institución no alegó, por no hablar de demostrar, que la presente denuncia se refería a una solicitud de acceso a documentos «sensibles», de conformidad con la definición establecida en el artículo 9, apartado 1, del Reglamento 1049/2001.

58. En cualquier caso, incluso si se considerara que los argumentos anteriores de la Comisión eran suficientes para demostrar que la concesión del acceso perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, el interés protegido en virtud del artículo 4, apartado 3, solo podría invocarse con éxito si no existe un interés público superior en la divulgación (el segundo de los requisitos anteriores). Es evidente que existe un gran interés público en los nuevos proyectos e instalaciones de energía nuclear, no solo en la UE, sino en todo el mundo [15]. Sin embargo, de la decisión de la Comisión por la que se deniega el acceso no se desprende que haya llevado a cabo efectivamente la prueba de sopesamiento exigida por el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001 para apreciar si, en el caso de autos, la concesión del acceso a los documentos pertinentes podría estar justificada por un interés público superior en la divulgación.

59. Por último, la Comisión no consideró la posibilidad de divulgar parcialmente los documentos en cuestión [16]. Cabe recordar en este contexto que el denunciante alegó que la Comisión debía facilitar "el acceso más amplio posible a esos documentos". Además, el denunciante reconoció claramente que la concesión de acceso a determinadas partes de los documentos solicitados podría no ser posible y que estaría dispuesto a recibir solo aquellas partes que no estuvieran cubiertas por las excepciones pertinentes establecidas en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Más concretamente, el denunciante señaló, por ejemplo, que debería permitirse a la Comisión ocultar las partes confidenciales, como los nombres de sus funcionarios implicados en el proceso, que figuran en uno de los documentos solicitados. No obstante, deben facilitarse las partes restantes del documento o documentos. El Defensor del Pueblo considera que, para cumplir su obligación de extraer orientaciones del Reglamento 1049/2001, la Comisión debería haber examinado también si era posible un acceso parcial a cada uno de los documentos solicitados.

60. Habida cuenta de lo anterior, el Defensor del Pueblo concluye que la Comisión no adujo razones convincentes en apoyo de su posición de que el interés protegido en virtud del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001 le impedía conceder acceso.

61. Por último, el Defensor del Pueblo señala que el demandante también invocó el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE y alegó que, al no consultarlo adecuadamente en el proceso conducente al punto de vista de la Comisión, que, en opinión del demandante, habría requerido conceder acceso a los documentos pertinentes, la Comisión violó en esencia su derecho a ser oída. El denunciante alegó en este contexto que las centrales nucleares influyen negativamente en el bienestar general y la calidad de vida de las personas y que, por lo tanto, el punto de vista de la Comisión afectaría tanto a sí misma como a cada uno de sus miembros individualmente. Aparte del hecho de que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea aún no era jurídicamente vinculante cuando el reclamante presentó su solicitud de acceso, cabe destacar que el presente asunto se refiere a una solicitud de acceso a documentos formulada sobre la base del Reglamento (CE) n.o 1049/2001. Sin embargo, el Reglamento (CE) n.o 1049/2001 se refiere a las solicitudes de acceso público, por lo que los solicitantes no tienen que indicar ningún motivo para sus solicitudes (véase el artículo 6, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001). Por lo tanto, la cuestión de si un solicitante tiene o no un derecho de acceso a determinados documentos sobre otra base jurídica carece de pertinencia en lo que respecta a la evaluación de la tramitación por parte de una institución de una solicitud basada en el Reglamento 1049/2001. Por lo tanto, no es necesario que el Defensor del Pueblo evalúe si la Comisión debería haber concedido acceso al reclamante para que este pueda ejercer su derecho a ser oído. Sin embargo, el denunciante es libre de dirigirse a la Comisión si considera que el acceso debe concederse sobre dicha base.

Por lo que se refiere al consentimiento del Estado miembro, persona o empresa de que se trate:

62. Al alegar que el acceso solo puede concederse si el Estado miembro, la persona o la empresa de que se trate ha dado su consentimiento a la divulgación, la Comisión se basó en el requisito de consentimiento establecido en el artículo 44 del Tratado Euratom. La institución alegó que todos los documentos a los que se refería la solicitud de acceso del demandante contenían información incluida en la notificación del proyecto. Por lo tanto, alegó que, con arreglo al artículo 44 del Tratado Euratom, la divulgación de los documentos solicitados estaba supeditada a la concesión de dicha autorización.

63. El Defensor del Pueblo recuerda que las decisiones de la Comisión sobre la solicitud de acceso del demandante se adoptaron antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009. En ese momento, la aplicabilidad del (entonces) artículo 255 del Tratado CE, que es la base jurídica del Reglamento 1049/2001, a los documentos elaborados en virtud del Tratado Euratom no estaba fuera de toda duda [17]. En particular, no estaba claro si tales documentos podían divulgarse sin el consentimiento del Estado miembro, persona o empresa de que se trata, tal como se establece en el artículo 44 del Tratado Euratom. El Defensor del Pueblo considera que, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Comisión tiene ahora la obligación de tener en cuenta el artículo 15 del TFUE [18] al examinar las solicitudes de acceso a documentos como los mencionados en el artículo 44 del Tratado Euratom [19]. En opinión del Defensor del Pueblo, esto significa que, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Comisión ya no estaría facultada para interpretar el artículo 44 del Tratado Euratom de forma aislada. En su lugar, el artículo 44 debe leerse en relación con el artículo 15 del TFUE y el Reglamento 1049/2001, pero también con las obligaciones de la Unión derivadas del Convenio de Aarhus.

64. No obstante, cabe recordar que, en el momento en que la Comisión adoptó una decisión sobre la solicitud de acceso del demandante, el Tratado de Lisboa aún no había entrado en vigor. Además, en el curso de la presente investigación, quedó claro que el inversor del proyecto no dio su consentimiento para la divulgación.

65. Teniendo en cuenta el marco jurídico aplicable en el momento en que la Comisión se pronunció sobre la solicitud en cuestión, el Defensor del Pueblo concluye que no están justificadas nuevas investigaciones sobre el aspecto sustantivo del asunto. Si el denunciante desea continuar con este asunto y basarse en las normas aplicables tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, debe presentar una nueva solicitud de acceso a la Comisión.

Sobre el aspecto procedimental

66. Además de impugnar la evaluación sustantiva de la Comisión, el denunciante alegó que la institución retrasó indebidamente la solicitud de consentimiento del autor de la notificación. El Defensor del Pueblo recuerda que ha abordado esta cuestión en el marco de la reclamación 2335/2008/VIK presentada por el mismo demandante. Por lo tanto, considera que no es necesario proseguir con esta alegación en el presente asunto.

67. En cuanto a la alegación conexa del reclamante de que la Comisión debería iniciar negociaciones con el Estado miembro, las personas y las empresas afectadas para obtener su consentimiento para la publicación de los documentos solicitados, el Defensor del Pueblo señala que el reclamante le informó en sus observaciones de que la Comisión había intentado posteriormente obtener dicho consentimiento, pero sin éxito [20]. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo concluye que la Comisión parece haber hecho lo que el demandante alegó que debía hacer.

B. Conclusión

Sobre la base de su investigación sobre esta reclamación, el Defensor del Pueblo la cierra con la siguiente conclusión:

No hay motivos para seguir investigando la presente denuncia.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la Comisión.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Hecho en Estrasburgo, el 4 de julio de 2012.

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[1] Unidades Cernavoda 3 y 4.

[2] Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43).

[3] Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005, relativa a la celebración, en nombre de la Comunidad Europea, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO L 124, p. 1).

[4] Reglamento (CE) n.o 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO 2006, L 264, p. 13).

[5] La investigación del Defensor del Pueblo en la reclamación 2335/2008/VIK sigue en curso. Una vez finalizadas, las conclusiones del Defensor del Pueblo se publicarán en su sitio web.

[6] Véase el apartado 18 supra.

[7] Véase el apartado 23, punto 3.

[8] La reunión tuvo lugar el 18 de septiembre de 2009.

[9] Véase el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001.

[10] El denunciante se refirió a los documentos 2, 3, 4 y 5, enumerados en el apartado 23.

[11] El artículo 42 (Derecho de acceso a los documentos) establece que "todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión".

[12] Véanse los documentos 1, 6 y 7 enumerados en el apartado 23.

[13] Véanse los documentos 2, 3, 4 y 5 enumerados en el apartado 23.

[14] Véase, por ejemplo, el asunto T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Comisión, Rec. 2005, p. II-1121, apartado 69.

[15] Tras el incidente en la central nuclear de Fukushima en 2011, este interés ha recibido un impulso adicional.

[16] El artículo 4, apartado 6, del Reglamento 1049/2001 establece que «si solo algunas partes del documento solicitado están cubiertas por alguna de las excepciones, se liberarán las partes restantes del documento».

[17] Véase el párrafo 52.

[18] El artículo 15 del TFUE sustituyó al artículo 255 del Tratado CE.

[19] Véase el artículo 106 bis, apartado 1, del Tratado Euratom.

[20] Véase también el párrafo 39.