Készült az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban ^[1]

A panasz előzményei

1. A panasz az Európai Unió Tanácsán (a továbbiakban: Tanács) belüli döntéshozatali folyamat átláthatóságára vonatkozik, amely bizonyos halállományok tekintetében a fogási korlátokat meghatározó éves rendeletek (a továbbiakban: teljes kifogható mennyiségek) elfogadásához vezet. A teljes kifogható mennyiségek célja többek között a halállományok fenntartható szinten tartása, ami az EU közös halászati politikáról szóló rendeletének [2] (KHP-rendelet)[3] alapvető célkitűzése.

2. A jelen ügy az Atlanti-óceán északkeleti részére vonatkozó 2017., 2018. és 2019. évi TAC-rendeletek elfogadási folyamatának átláthatóságára vonatkozik.

3. A teljes kifogható mennyiségekről szóló rendeletet a Tanács fogadja el az Európai Unió működéséről szóló szerződésben (EUMSZ)[4] meghatározott eljárás szerint. Ezzel az eljárással összhangban az Európai Bizottság a tanácsadó szervek tudományos szakvéleménye alapján minden évben elkészíti az éves TAC-rendeletekre vonatkozó javaslatot. Általában október végén vagy november elején fogadja el az Atlanti-óceán északkeleti részére vonatkozó teljes kifogható mennyiségre vonatkozó javaslatát. Ezt követően a nemzeti köztisztviselők hetente találkoznak a Tanács egyik „előkészítő szervében”[5], a belső halászati politikával foglalkozó munkacsoportban, hogy megvitassák a Bizottság javaslatát. Ezen előkészítő megbeszélések alapján az Állandó Képviselők Bizottsága (a COREPER nagykövetei) körülbelül egy héttel a Mezőgazdasági és Halászati Tanács ülése előtt tárgyalásokat folytat a javaslatról, amelyen a részt vevő miniszterek elfogadják a teljes kifogható mennyiségekről szóló végleges rendeletet. Erre általában december közepén kerül sor.

4. A panaszos, a ClientEarth környezetvédelmi jogi szervezet minden évben elemzi, hogy a TAC-javaslatok és a végleges TAC-rendelet hogyan felelnek meg a KHP-rendelet követelményeinek. A Bizottság vagy a Tanács csak akkor javasolhat vagy fogadhat el az alkalmazandó tudományos szakvéleményekkel ellentétes teljes kifogható mennyiségeket, ha bizonyítani tudja, hogy a tudományos szakvélemények tiszteletben tartása súlyos társadalmi és gazdasági kockázatot jelentene az érintett halászflottákra és közösségekre nézve.

5. Éves elemzéséhez a panaszosnak számos információra van szüksége. E célból 2017 és 2019 között számos kérelmet nyújtott be a TAC-rendelet elfogadásához vezető döntéshozatali folyamattal kapcsolatos, a Tanács birtokában lévő dokumentumokhoz [6] való nyilvános hozzáférés iránt.

6. A Tanács – a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós jog (1049/2001/EK rendelet)[7] szerinti kivétel alkalmazásával – bizonyos dokumentumokat közölt a panaszossal, más dokumentumokat azonban visszatartott a kapcsolódó döntéshozatali eljárás védelme érdekében. A Tanács többek között nem tette közzé az előkészítő szervek üléseinek jegyzőkönyveit, valamint a Mezőgazdasági és Halászati Tanács, a COREPER és az előkészítő szervek ülésein a tagállamok által képviselt álláspontokra vonatkozó információkat. A panaszos szerint ez azt jelentette, hogy nem tudta hatékonyan elvégezni elemzését.

7. Kérelmének eredményével elégedetlenül a panaszos 2019. április 8-án az ombudsmanhoz fordult.

A vizsgálat  

8. Az ombudsman vizsgálatot indított a panaszos azon aggályaival kapcsolatban, hogy a Tanács:

1) nem rögzítette a tagállamok által a belső halászati politikával foglalkozó munkacsoport, az Állandó Képviselők Bizottsága (COREPER) és a Mezőgazdasági és Halászati Tanács vonatkozó ülésein kifejtett álláspontokat;

2) proaktív módon és kérésre nem biztosított kellő időben nyilvános hozzáférést a jogalkotási dokumentumokhoz; és

3) nem vezetett be teljes és felhasználóbarát dokumentum-nyilvántartást.

9. A vizsgálat során az ombudsman vizsgálócsoportja megvizsgálta a Tanács birtokában lévő, a 2018. és 2019. évi teljes kifogható mennyiségekről szóló éves rendeletek elfogadására vonatkozó döntéshozatali eljárással kapcsolatos dokumentumokat. Az ombudsman írásbeli választ is kapott a Tanácstól a panaszra, majd ezt követően a panaszosnak a Tanács válaszára adott észrevételeire.

1. A tagállamok álláspontjainak rögzítése

Az ombudsman elé terjesztett érvek

A panaszos részéről

10. A panaszos azzal érvelt, hogy a Tanács nem tette közzé a munkacsoport, a COREPER és a Mezőgazdasági és Halászati Tanács vonatkozó ülésein a 2017. és 2018. évi TAC-rendeletek elfogadásához vezető döntéshozatali folyamat során folytatott megbeszélések kellően részletes jegyzőkönyveit. A panaszos azt állította, hogy az 1049/2001/EK rendelet céljának tiszteletben tartása és hatékony alkalmazásának biztosítása érdekében az uniós intézményeknek jegyzőkönyvet kell készíteniük a vonatkozó ülésekről. A Tanács azonban kijelentette, hogy nem rendelkezik ilyen nyilvántartással a munkacsoport 2017. és 2018. évi üléseiről. 2019-re vonatkozóan a panaszos számára hozzáférést biztosítottak a munkacsoporti ülések „eljárásainak eredményét” tartalmazó dokumentumokhoz, amelyek nem jelzik a tagállamok álláspontját, és ezért a panaszos véleménye szerint nem feleltek meg az 1049/2001/EK rendelet céljának.

11. A panaszos megjegyezte, hogy az érintett mezőgazdasági és halászati tanácsok [8] ülései nyilvánosak voltak. A panaszos megjegyezte továbbá, hogy a Tanács 2016. és 2017. évi üléseinek jegyzőkönyvei csupán azt állapítják meg, hogy politikai megállapodás született, de nem részletezik a tagállamok különböző álláspontjait, a felhozott érveket vagy a bemutatott bizonyítékokat.

12. Ugyanakkor a panaszos elismerte, hogy léteznek olyan dokumentumok, amelyek a döntéshozatali folyamat különböző pontjain kifejtett tagállami álláspontokat tartalmaznak. A panaszos különösen az egyes tagállamok képviselői által a bizottsági javaslattal kapcsolatban a munkacsoportok üléseit követően (vagy azokat megelőzően) tett írásbeli észrevételekre hivatkozott. A panaszos a Tanács Főtitkársága által készített dokumentumokra is hivatkozott, amelyek a tagállamoknak a Bizottság javaslatára vonatkozó véleményét tartalmazzák. Ezeket a dokumentumokat általában „bibliának” nevezik.

A Tanács részéről

13. Az ombudsman vizsgálócsoportjával tartott ellenőrző találkozó során a Tanács képviselői megerősítették, hogy a munkacsoportok üléseit az „eljárás eredményének” minősített dokumentumban rögzítik. Kijelentették, hogy ez egy adminisztratív dokumentum, amely tömör, és nem tartalmazza az egyes tagállamok álláspontját. A Tanács képviselői kifejtették, hogy a Mezőgazdasági és Halászati Tanács ülésein plenáris viták folynak, de az ülések alkalmával informális megbeszélésekre kerül sor. E tanácsi ülések jegyzőkönyvei a plenáris vitákat tükrözik, az informális megbeszéléseket azonban nem. A Tanács képviselői megerősítették, hogy a munkacsoporti ülések eljárási dokumentumaihoz hasonlóan ezek a jegyzőkönyvek is rövidek, és nem tartalmazzák a tagállamok eltérő álláspontjait.

14. A Tanács képviselői azonban azt is megerősítették, hogy léteznek olyan dokumentumok, amelyek tartalmazzák a tagállamok álláspontját, mint például az általuk benyújtott írásbeli észrevételek és a „biblia” különböző változatai (lásd fent). A Tanács képviselői kifejtették, hogy Főtitkársága általában az első három munkacsoporti ülést követően (november vége felé) készíti el a „biblia” eredeti változatát. Ezt az eredeti változatot ezt követően – rendszerint kétszer – frissítik annak érdekében, hogy tükrözze az előkészítő szervekben zajló megbeszélések alakulását, mielőtt a Mezőgazdasági és Halászati Tanács rendes körülmények között decemberben elfogadja a TAC-rendeletet.

Az ombudsman értékelése

15. Annak érdekében, hogy az uniós polgárok gyakorolhassák az EU demokratikus folyamatában való részvételhez való jogukat [9], és hogy az uniós döntéseket „a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten” hozzák meg [10], alapvető fontosságú, hogy a nyilvánosság hozzáférjen a megvitatott különböző lehetőségekhez és álláspontokhoz. Ez nemcsak azt teszi lehetővé a megfelelő szakértelemmel rendelkező érdekelt felek számára, hogy hozzájáruljanak a döntéshozókhoz, hanem azt is biztosítja, hogy a tagállamok képviselői felelősségre vonhatók legyenek, eltántorítva őket attól, hogy „Brüsszelt hibáztassák” a saját maguk által hozott döntésekért, vagy kizárólag a népszerű uniós kezdeményezéseknek adjanak hitelt.

16. E megfontolások alapján az ombudsman 2018 februárjában azt ajánlotta [11], hogy a Tanács Főtitkársága szisztematikusan rögzítse a tagállamok kormányainak kilétét, amikor azok a Tanács előkészítő szerveiben állást foglalnak. Különösen problematikusnak tartja, hogy egyes esetekben a tagállamokat nem azonosítják, amikor állást foglalnak.

17. Ugyanakkor az ombudsman elismeri, hogy bizonyos fokú rugalmasságra van szükség a tekintetben, hogy milyen típusú dokumentumokra van szükség ahhoz, hogy figyelembe lehessen venni a különböző típusú előkészítő szervekben megvitatott témák sokféleségét.

18. Az Atlanti-óceán északkeleti részére vonatkozó éves TAC-rendelet elfogadására nagyon rövid időn belül kerül sor: körülbelül 30 munkanap. Ebben az időszakban a munkacsoportok üléseire minden héten sor kerül. Az ombudsman elismeri, hogy a tagállamok álláspontját rögzítő részletes jegyzőkönyvek heti megszövegezése aránytalan lehet egy olyan helyzetben, amikor a Tanács Főtitkársága már nagyon szoros határidők mellett dolgozik.

19. Mindezek alapján az ombudsman ésszerűnek tartja, hogy a Főtitkárság dokumentumokat készítsen, különösen a „biblia” formájában, amelyek rögzítik a munkacsoportok több ülésén folytatott megbeszéléseket (beleértve az egyes tagállamok álláspontjait is). Az olyan dokumentumok, mint a „Biblia”, átfogó képet adnak a tagállamok által a tárgyalások során kifejtett különböző álláspontokról. Pontosan ez az a fajta információ, amelyre a nyilvánosságnak és az érdekelt feleknek – a panaszoshoz hasonlóan – szükségük van ahhoz, hogy befolyásolják a folyamatban lévő döntéshozatali folyamatot. Ebben a konkrét összefüggésben tehát ez a megközelítés arányosnak és indokoltnak tűnik.

20. Amennyiben a dokumentumok olyan információkat tartalmaznak, amelyek tükrözik a tagállamok álláspontját, a dokumentumnak azonosítania kell az abban foglalt álláspontot képviselő tagállamo(ka)t. A dokumentum nyilvánosságra hozatalakor a nevet nem szabad kitakarni. Amint azt az alábbiakban részletesebben megvizsgáljuk, különösen fontos, hogy ezeket a dokumentumokat milyen mértékben bocsátják időben rendelkezésre.

21. A fentiek fényében az ombudsman nem állapít meg hivatali visszásságot a panasz e vonatkozását illetően.

2. A jogalkotási dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés

Az ombudsman elé terjesztett érvek

A panaszos részéről

22. A panaszos azzal érvelt, hogy a Tanács nem tette nyilvánosan hozzáférhetővé az éves TAC-rendelet elfogadásával kapcsolatos dokumentumokat, amíg a döntéshozatali folyamat folyamatban volt – sem proaktív módon, sem kérésre.

23. A panaszos azt állította, hogy az elmúlt három évben a Tanács számos, a TAC-rendelet elfogadásával kapcsolatos dokumentumot felvett a nyilvános dokumentum-nyilvántartásába. Ezek a dokumentumok azonban (a bizottsági javaslat kivételével) csak a döntéshozatali folyamat lezárultát követően válnak a nyilvánosság számára letölthetővé.

24. A panaszost az is aggasztja, hogy a Tanács szándékosan késleltette a 2019. évi TAC-rendelet elfogadásával kapcsolatos dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés iránti négy kérelmére adott választ. A panaszos ezeket a kérelmeket 2018 novemberében és decemberében nyújtotta be, miközben a döntéshozatali eljárás folyamatban volt. Mivel azonban a Tanács késedelmesen válaszolt, a dokumentumokat csak a 2019. évi végleges TAC-rendelet elfogadását követően tették közzé.

25. A panaszos azt állította, hogy a TAC-rendelet elfogadásával kapcsolatos dokumentumokat az 1049/2001/EK rendeletben meghatározott értelemben vett „jogalkotási dokumentumoknak” kell tekinteni. A panaszos szerint ezeket a dokumentumokat – a rendeletben meghatározott bizonyos kivételektől eltekintve – a lehető legnagyobb mértékben közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni.[12] Továbbá a panaszos azt állította, hogy a szóban forgó dokumentumok a biológiai sokféleség védelmét célzó intézkedésekre vonatkoznak, és ezért az „Aarhus-rendeletben”^[13] meghatározott „környezeti információnak” minősülnek. Mint ilyen, a nyilvános hozzáférés alóli, az 1049/2001/EK rendeletben előírt bármely kivételt megszorítóan kell értelmezni.

A Tanács részéről

26. A Tanács azzal érvelt, hogy a TAC-rendelet elfogadásával kapcsolatos dokumentumok nem tekinthetők az 1049/2001/EK rendelet értelmében vett „jogalkotási dokumentumoknak”. A Tanács úgy vélte, hogy a Lisszaboni Szerződés egyértelmű különbséget tesz a jogalkotási és a nem jogalkotási aktusok között. Az EUMSZ szerint [14] a „jogalkotási eljárást” követően elfogadott jogi aktusok csak jogalkotási aktusoknak tekinthetők. A TAC-rendelet azonban a Szerződésekben a „jogalkotási aktusok” elfogadására vonatkozóan meghatározott eljárástól [15] eltérő eljárást követ. Ily módon a TAC-rendelet elfogadása során készített dokumentumok nem tekinthetők „jogalkotási” jellegűnek.

27. A Tanács fenntartotta, hogy a TAC-rendeletről szóló határozatot övező rendkívül technikai jellegű és összetett megbeszélések miatt a jogalkotási kérdésekhez képest eltérő megközelítésre van szükség az átláthatóság tekintetében.

28. Az ellenőrző ülés során a Tanács képviselői továbbá azzal érveltek, hogy a végleges TAC-rendelet elfogadása előtt olyan dokumentumok kiadása, mint a „biblia”, aláásná a folyamatban lévő döntéshozatali folyamatot [16].

29. Ami a dokumentumok kérésre történő késedelmes közzétételét illeti, a Tanács képviselői kijelentették, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmekkel foglalkozó csoport az érintett időszakban nagy munkaterhet tapasztalt. Kifejtették, hogy a Tanács Főtitkárságának illetékes osztályának eseti alapon kell értékelnie minden kért dokumentumot, és konzultálnia kell az illetékes főigazgatóságokkal is annak eldöntése érdekében, hogy a dokumentumok közzétehetők-e. Ezért a Tanács gyakran nincs abban a helyzetben, hogy az eredeti 15 munkanapos határidőn belül válaszoljon a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmekre, különösen akkor, ha a kérelmek nagyszámú dokumentumot érintenek.

30. E dokumentumok proaktív közzétételét illetően a Tanács fenntartotta, hogy eljárási szabályzata, amely meghatározza a tanácsi dokumentumok proaktív közzétételére vonatkozó szabályokat, nem tartalmaz kötelezettséget e dokumentumok proaktív közzétételére vonatkozóan.

Az ombudsman értékelése

A dokumentumok jellege

31. Amint fentebb megjegyeztük, az uniós szerződések előírják, hogy minden uniós határozatot „a polgárokhoz a lehető legnyilvánosabban és a lehető legközelebb eső szinten” kell meghozni.^[17] Ezt a követelményt tükrözi az 1049/2001/EK rendelet, amely azon a feltételezésen alapul, hogy „a nyitottság lehetővé teszi a polgárok számára, hogy szorosabban részt vegyenek a döntéshozatali folyamatban, és garantálja, hogy a közigazgatás nagyobb legitimitással rendelkezzen, valamint hatékonyabb és elszámoltathatóbb legyen a polgárok felé egy demokratikus rendszerben”.[18] Ezzel a feltételezéssel összhangban „az intézmények a dokumentumokat a lehető legnagyobb mértékben közvetlenül hozzáférhetővé teszik a nyilvánosság számára elektronikus formában vagy egy nyilvántartáson keresztül, az érintett intézmény szabályainak megfelelően”.[19] Más szóval minden olyan dokumentumot, amely az 1049/2001/EK rendeletben a „dokumentum” fogalommeghatározása alá tartozik, jellegüktől függetlenül közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni „lehetőség szerint”. A dokumentumokhoz való hozzáférés csak akkor korlátozható, ha az 1049/2001/EK rendeletben meghatározott kivételek közül egy (vagy több) alkalmazandó [20].

32. Az uniós szerződésekben elismert részvételi demokrácia fogalma [21] magában foglalja, hogy az információkat a nyilvánosság számára hozzáférhetővé kell tenni annak érdekében, hogy az érdekelt felek megvitathassák, észrevételezhessék és esetleg bírálhassák vagy üdvözölhessék a mérlegelt jogalkotási és szakpolitikai lehetőségeket.

33. Az 1049/2001/EK rendelet előírja, hogy nemcsak az uniós jogalkotó által elfogadott jogi aktusokat, hanem általánosabban a tagállamokra nézve jogilag kötelező erejű jogi aktusok elfogadására irányuló eljárások során készített vagy kapott dokumentumokat is „jogalkotási dokumentumoknak” kell tekinteni, és azokat – az alkalmazandó kivételekre is figyelemmel – a lehető legnagyobb mértékben közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni.^[22] A jogalkotási dokumentumok e tágabb meghatározását az Európai Unió Bírósága egy 2018. évi ítéletében megerősítette:

„az 1049/2001 [...] rendelet 12. cikkének (2) bekezdéséből kitűnik, hogy nemcsak az uniós jogalkotó által elfogadott jogi aktusokat, hanem általánosabban a tagállamokban vagy a tagállamok számára jogilag kötelező erejű jogi aktusok elfogadására irányuló eljárások során készített vagy kapott dokumentumokat is „jogalkotási dokumentumoknak” kell minősíteni, következésképpen e rendelet 4. és 9. cikkére is figyelemmel azokat közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni”.[23]

34. Az éves TAC-rendeletek jogilag kötelező erejűek a tagállamokra nézve. Az ombudsman ezért úgy véli, hogy az éves TAC-rendelet elfogadásával kapcsolatos dokumentumok az 1049/2001/EK rendelet szerinti „jogalkotási dokumentumok” tág fogalommeghatározása alá tartoznak, és ennek megfelelően – az alkalmazandó kivételekre is figyelemmel – közvetlenül hozzáférhetővé kell tenni őket.

35. Ezenkívül az ombudsman osztja a panaszos azon véleményét, hogy a szóban forgó dokumentumok az aarhusi rendelet értelmében vett környezeti információkat tartalmaznak.

36. Az aarhusi rendelet meghatározása szerint a környezeti információ magában foglal minden írásbeli, vizuális, hangzásbeli, elektronikus vagy bármely más anyagi formában lévő információt az olyan intézkedésekről (beleértve a közigazgatási intézkedéseket is), mint például a szakpolitikák, jogszabályok, tervek, programok, környezetvédelmi megállapodások, valamint a környezetet érintő vagy valószínűleg érintő vagy védő tevékenységek, mint például a biológiai sokféleség ^[24].

37. Mivel a TAC-rendelet egyik fő célja a halállományok fenntartható szinten tartása, azt a biológiai sokféleség védelmét célzó intézkedésnek kell tekinteni. Az éves TAC-rendelet elfogadásához vezető döntéshozatali folyamattal kapcsolatos dokumentumok ezért információkat tartalmaznak a biológiai sokféleséget valószínűleg befolyásoló intézkedésről. Ezek egyértelműen az aarhusi rendelet fogalommeghatározása szerinti „környezeti információnak” minősülnek.

38. Az ombudsman megjegyzi, hogy az aarhusi rendelet célja annak biztosítása, hogy a környezeti információkat fokozatosan hozzáférhetővé tegyék és a lehető legszélesebb körben terjesszék a nyilvánosság számára. Ennek célja, hogy előmozdítsa a nyilvánosság hatékonyabb részvételét a döntéshozatali folyamatban, ezáltal növelve a döntéshozatal elszámoltathatóságát, és hozzájárulva a nyilvánosság tudatosságához és a meghozott döntések támogatásához ^[25].

39. E célból az aarhusi rendelet előírja, hogy az 1049/2001/EK rendeletben foglalt kivételt, amely szerint a dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadható, ha a közzététel súlyosan veszélyeztetné az intézmény döntéshozatali eljárását ^[26], a környezeti információk tekintetében megszorítóan kell értelmezni.^[27] A kért információk közzétételével szolgált közérdeket figyelembe kell venni ^[28], a környezeti információk nagyobb átláthatóságának előmozdítása céljából.

40. Az a tény tehát, hogy a dokumentumok fontos környezeti információkat tartalmaznak, elegendő indok annak megállapításához, hogy azokat időben közzé kell tenni.

Időben történő hozzáférés a dokumentumokhoz

41. A nyilvánosság csak akkor vehet részt hatékonyan a döntéshozatali folyamatban, ha a vonatkozó dokumentumokat időben és közvetlenül hozzáférhetővé teszik.

42. Az ellenőrzési ülésen az ombudsman vizsgálócsoportja megerősítette, hogy legalább november végétől léteznek olyan dokumentumok, amelyek a 2018. és 2019. évi TAC-rendelet elfogadásával kapcsolatosak. Ezek a dokumentumok (nevezetesen a „biblia”) átfogó képet adnak a tagállamok által a tárgyalások során kifejtett különböző álláspontokról. Pontosan ez az a fajta információ, amelyre a nyilvánosságnak és az érdekelt feleknek – a panaszoshoz hasonlóan – szükségük van ahhoz, hogy befolyásolják a folyamatban lévő döntéshozatali folyamatot.

43. Ugyanakkor az ombudsman vizsgálócsoportja megerősítette, hogy míg a döntéshozatali folyamat folyamatban volt, a Tanács nem tett hozzáférhetővé a 2018. és 2019. évi TAC-rendeletek elfogadásával kapcsolatos különböző dokumentumokat [29] Ehelyett a dokumentumokat szisztematikusan „LIMITE”-ként jelölték meg, ami azt jelenti, hogy a dokumentumok belső dokumentumok, és nem tehetők közvetlenül hozzáférhetővé a nyilvánosság számára. A „LIMITE” jelöléssel ellátott dokumentumok címzettjeinek biztosítaniuk kell, hogy ezeket a dokumentumokat ne hozzák nyilvánosságra a Tanácson kívül.

44. Amint azt az ombudsman korábban hangsúlyozta,[30] a jogalkotási dokumentumokhoz való hozzáférés korlátozásának egyszerre kell kivételesnek lennie, és időtartamát a feltétlenül szükséges mértékre kell korlátozni. A LIMITE minősítést csak azokra a dokumentumokra kell alkalmazni, amelyek az értékelésük időpontjában az 1049/2001/EK rendeletben meghatározott kivételek valamelyikének hatálya alá tartoznak.

45. Az ombudsman azt is megjegyzi, hogy tekintettel az éves TAC-rendelet elfogadásának nagyon rövid időtartamára, az 1049/2001/EK rendelet szerinti, a nyilvános hozzáférés kérelmezésére irányuló eljárás nem alkalmas a szükséges szintű átláthatóság biztosítására. Még ha a Tanács az eredeti 15 munkanapos határidőn belül hozzáférést is biztosítana a dokumentumokhoz, ez nagyon megnehezítené a dokumentumokat kérők számára, hogy hatékonyan részt vegyenek a döntéshozatali folyamatban, mivel az álláspontok a közbeeső időszakban megváltozhattak. Amennyiben a Tanács további 15 munkanappal meghosszabbítja a határidőt, vagy kezdetben megtagadja a hozzáférés megadását (és a kérelmező kéri, hogy a Tanács vizsgálja felül határozatát), a döntéshozatali folyamat a hozzáférés végső megadása előtt befejeződött volna.

46. Az ombudsman ezért úgy véli, hogy a TAC-rendelet elfogadásához vezető döntéshozatali folyamat csak akkor lehet kellően átlátható, ha a Tanács az 1049/2001/EK rendelet 12. cikkével összhangban proaktívan rendelkezésre bocsátja a vonatkozó dokumentumokat. Ez azt jelentené, hogy az ilyen dokumentumokat terjesztésükkor vagy röviddel azt követően közvetlenül hozzáférhetővé kellene tenni a nyilvánosság számára.

47. A Tanács azzal érvelt, hogy az olyan dokumentumoknak, mint a „biblia”, a végleges TAC-rendelet elfogadása előtti közzététele aláásná a folyamatban lévő döntéshozatali folyamatot. Ezért az 1049/2001/EK rendeletben ^[31] szereplő, a dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadására vonatkozó megfelelő kivételre hivatkozott.

48. Az ombudsmant ez az érv nem győzte meg. Az uniós polgárok demokratikus jogainak szerves részét képezi, hogy a nyilvánosság érdekelt tagjai vagy más érdekelt felek lehetőséget kapjanak arra, hogy kifejtsék véleményüket az uniós döntéshozatal keretében megvitatott különböző lehetőségekről, különösen a környezetvédelmi kérdésekről. ^[32] A Tanács nem bizonyította, hogy a szóban forgó dokumentumok közzététele negatívan befolyásolná, meghosszabbítaná vagy bonyolítaná a döntéshozatali folyamatot ^[33].

49. A Tanács azon érve, amely szerint a Bizottság és a tagállamok a döntéshozatali folyamat során már konzultáltak a halászat területén tevékenykedő főbb érdekelt felekkel, nem garantálja a kellő átláthatóságot. Nem biztosítja, hogy a nyilvánosság minden érdekelt tagja vagy más érdekelt fél hatékonyan részt vehessen a vitában.

50.  A fentiek fényében az ombudsman megállapítja, hogy a 2018-ra és 2019-re vonatkozó éves TAC-rendeletek elfogadási folyamatához kapcsolódó dokumentumoknak a Tanács általi szisztematikus LIMITE minősítése hivatali visszásságnak minősül. Ezért az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban megfelelő ajánlást tesz.

3. A nyilvántartás teljessége és hozzáférhetősége

Az ombudsman elé terjesztett érvek

51. A panaszos azzal érvelt, hogy a Tanács dokumentum-nyilvántartása hiányos és nem felhasználóbarát. A panaszos különösen a TAC-rendelet elfogadásával kapcsolatos számos olyan dokumentumot azonosított, amelyek nem szerepelnek a nyilvántartásban, és/vagy nehezen megtalálhatók, mivel nem rendelkeznek „intézményközi kódexszel”.[34] A panaszos különösen a Bizottság által benyújtott eljárási dokumentumok eredményére, a munkacsoportok üléseinek jegyzőkönyveire és a vonatkozó informális dokumentumokra [35] hivatkozott.

52. A panaszos azt is kijelentette, hogy a nyilvántartás nem feltétlenül teszi lehetővé a nyilvánosság tagjai számára, hogy azonosítsák azokat a dokumentumokat, amelyekhez hozzáférést kérnek. Míg a dokumentumok belső dokumentumszámuk és címük szerint szerepelnek a nyilvántartásban, sok dokumentum címe megegyezik (főként a bizottsági javaslatéval).

53. Az ellenőrző ülésen a Tanács képviselői kifejtették, hogy általában valamennyi „standard dokumentum” (ST-dokumentum) szerepel a Tanács dokumentum-nyilvántartásában, és azoknak intézményközi kódexszel kell rendelkezniük. A munkacsoportok üléseit rögzítő eljárási dokumentumok nem rendelkeznek intézményközi kódexszel, mivel egy ülésen különböző jogalkotási és/vagy nem jogalkotási (különböző intézményközi kódexekkel rendelkező) ügyiratokat lehet megvitatni.

Az ombudsman értékelése

54. A vizsgálat során az ombudsman vizsgálócsoportja megerősítette, hogy:

• A 2018. és 2019. évi TAC-rendeletek elfogadásához kapcsolódó számos dokumentum nem tartalmaz intézményközi kódexet, ami nagyon megnehezíti azok megtalálását a nyilvántartásban. Ide tartoznak az olyan dokumentumok, mint a Bizottság egyes informális dokumentumai [36], a munkacsoporttól származó valamennyi eljárási dokumentum és a „biblia” egyes változatai [37].
• A Tanács „munkadokumentumokat” használ (szemben az ST dokumentumokkal), amelyek nem szerepelnek külön a dokumentum-nyilvántartásban. Ehelyett a Tanács Főtitkársága negyedévente és minden egyes munkacsoportra vonatkozóan közzétesz egy ST dokumentumot a nyilvános nyilvántartásban, amely tartalmazza azon munkadokumentumok listáját, amelyeket a Főtitkárság az adott időszakban eljuttatott a munkacsoporthoz. Ezenkívül a munkadokumentumokon nincs olyan intézményközi kódex, amely egy adott aktához kapcsolná őket.
• A nyilvántartásban szereplő dokumentumok címe gyakran csak a bizottsági javaslat nevét tartalmazza, ami azt jelenti, hogy nehéz tudni, miről szól a dokumentum.

55. Az ombudsman már korábban is úgy vélte, hogy a teljes és hozzáférhető nyilvános nyilvántartás kulcsfontosságú az átláthatóság szempontjából. [38] Annak érdekében, hogy a nyilvánosság teljes mértékben gyakorolhassa a dokumentumokhoz való hozzáférés jogát, az előkészítő szervek által készített és/vagy terjesztett valamennyi dokumentumot nyilvános nyilvántartásba kell venni, függetlenül azok formátumától, valamint attól, hogy teljes mértékben vagy részben hozzáférhetők-e, vagy egyáltalán nem hozzáférhetők. Ezenkívül annak érdekében, hogy a nyilvánosság hozzáférhessen ezekhez a dokumentumokhoz, azoknak könnyen megtalálhatónak kell lenniük a Tanács honlapján. A nyilvánosság csak a dokumentumok teljes és hozzáférhető nyilvántartása révén kaphat megfelelő áttekintést az előkészítő szervekben folytatott tanácskozásokról.

56. Az ombudsman ezért azt javasolta, hogy „a Tanács sorolja fel a nyilvános dokumentum-nyilvántartásában szereplő valamennyi dokumentumtípust, függetlenül azok formátumától, valamint attól, hogy azok teljes mértékben vagy részben hozzáférhetők-e, vagy egyáltalán nem hozzáférhetők”. Az ombudsman megerősíti megállapítását és a kapcsolódó, már megtett javaslatot.

Ajánlás

E panasz vizsgálata alapján az ombudsman a következő ajánlást teszi a Tanácsnak:

A Tanácsnak proaktívan nyilvánosságra kell hoznia a TAC-rendelet elfogadásával kapcsolatos dokumentumokat a tagállamoknak történő továbbításukkor vagy azt követően a lehető leghamarabb.

A Tanács és a panaszos tájékoztatást kap erről az ajánlásról. Az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban a Tanács 2020. január 27-ig részletes véleményt küld.

 

Emily O'Reilly
európai ombudsman

Strasbourg, 2019. 10. 25.

 

[1] Az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokról és általános feltételekről szóló, 1994. március 9-i 94/262/ESZAK, EK, Euratom európai parlamenti határozat (HL 1994. L 113., 15. o.).

[2] 1380/2013/EU rendelet a közös halászati politikáról: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1380&from=EN

[3] További információk a teljes kifogható mennyiségekről: https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules/tacs_en.

[4] Az EUMSZ 43. cikkének (3) bekezdése.

[5] A Tanácsot az Európai Unió tagállamai kormányai állandó képviselőinek bizottsága (COREPER), valamint több mint 150 magasan szakosodott munkacsoport és bizottság, az úgynevezett „tanácsi előkészítő szervek” támogatják. Ezek a szervek konkrét szakpolitikai területeket vagy témákat fednek le, és többek között előkészítik a Tanács álláspontjait. https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/.

[6] A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó uniós szabályokkal összhangban. 1049/2001/EK rendelet az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (3) bekezdése.

[8] A Mezőgazdasági és Halászati Tanács üléseire 2016. december 12–13-án, 2017. december 11–12-én és 2018. december 17–18-án került sor.

[9] Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 1. cikke és 10. cikkének (3) bekezdése.

[10] Az EUMSZ 15. cikkének (2) bekezdése.

[11] Az európai ombudsman ajánlása a Tanács jogalkotási folyamatának átláthatóságáról szóló OI/2/2017/TE sz. ügyben: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/89518.

[12] Az 1049/2001/EK rendelet 12. cikkének (2) bekezdése.

[13] A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról szóló 1367/2006/EK rendelet: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006R1367

[14] Az EUMSZ 289. cikke.

[15] Az EUMSZ 43. cikkének (3) bekezdése alapján.

[16] Ennek során az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (3) bekezdésében foglalt kivételre hivatkozott.

[17] Az EUSZ 1. cikke és 10. cikkének (3) bekezdése.

[18] Az 1049/2001/EK rendelet (2) preambulumbekezdése.

[19] Az 1049/2001/EK rendelet 12. cikkének (1) bekezdése.

[20] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke.

[21] Az EUSZ 1. cikkének (2) bekezdése és 10. cikkének (3) bekezdése.

[22] Az 1049/2001/EK rendelet 12. cikkének (2) bekezdése és (6) preambulumbekezdése.

[23] A Bíróság (nagytanács) 2018. szeptember 4-i ítélete, ClientEarth kontra Bizottság, C-57/16, 85. pont: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=hu.

[24] Az 1367/2006/EK rendelet 2. cikke (1) bekezdése d) pontjának i. és iii. alpontja.

[25] A Bíróság (nagytanács) C-57/16. sz., ClientEarth kontra Bizottság ügyben 2018. szeptember 4-én hozott ítéletének 98. pontja: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=hu.

[26] Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (3) bekezdése.

[27] Az 1367/2006/EK rendelet 6. cikke (1) bekezdésének második mondata; lásd még a Bíróság (nagytanács) C-57/16. sz., ClientEarth kontra Bizottság ügyben 2018. szeptember 4-én hozott ítéletének 100. pontját: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=hu.

[28] Lásd a 27. lábjegyzetet.

[29] A Tanács által rendelkezésre bocsátott dokumentumok olyan dokumentumok voltak, mint a Bizottság javaslata, amelyeket a Tanács eljárási szabályzatának megfelelően kell rendelkezésre bocsátani, lásd a 11. cikk (3) és (5) bekezdését és a II. mellékletet.

[30] Az európai ombudsman OI/2/2017/TE számú, a Tanács jogalkotási folyamatának átláthatóságáról szóló stratégiai vizsgálatról szóló különjelentésének 36. pontja, elérhető a következő internetcímen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921.

[31] A 4. cikk (3) bekezdése.

[32] A Bíróság (nagytanács) 2018. szeptember 4-i ítélete, ClientEarth kontra Bizottság, C-57/16, 101. pont: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=hu.

[33] A Bíróság (nagytanács) 2018. szeptember 4-i ítélete, ClientEarth kontra Bizottság, C-57/16, 108. pont: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=hu.

[34] Az intézményközi kódex egy adott fájlhoz kapcsolja a dokumentumokat, megkönnyítve ezáltal azok keresését vagy megtalálását.

[35] Az informális dokumentum olyan informális dokumentumra utal, amelyet a tárgyalások során terjesztettek elő azzal a céllal, hogy megegyezésre jussanak a vitás kérdésekben – anélkül, hogy szükségszerűen képviselné a kibocsátó szerv (a Bizottság, a Tanács elnöksége vagy az egyes tagállamok) álláspontját.

[36] Dokumentumszámok: ST 14316 2017 INIT, ST 14317 2017 INIT és ST 14649 2018 INIT.

[37] Dokumentumszámok: ST 14385 2018 INIT és ST 14385 2018 REV 1.

[38] Az európai ombudsman OI/2/2017/TE számú, a Tanács jogalkotási folyamatának átláthatóságáról szóló stratégiai vizsgálatról szóló különjelentésének 28. pontja, elérhető a következő internetcímen: https://www.ombudsman.europa.eu/en/special-report/en/94921