Hintergrund der Initiativuntersuchung

1. Gemäß Artikel 228 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union ist der Europäische Bürgerbeauftragte befugt, von sich aus Untersuchungen der Tätigkeiten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union durchzuführen.

2. Am 1. Dezember 2009 wurde mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon die Charta der Grundrechte der EU für Frontex, eine Agentur der EU, rechtsverbindlich.

3. Anschließend erließen das Europäische Parlament und der Rat am 25. Oktober 2011 nach eingehenden Beratungen und als Reaktion auf die von der Zivilgesellschaft geäußerten Bedenken und Erwartungen die Verordnung 1168/2011/EU (im Folgenden „Verordnung“)[1], mit der die Rolle von Frontex weiter gestärkt und ausdrücklich festgelegt wurde, dass Frontex seine Aufgaben in vollem Einklang mit der Charta der Grundrechte erfüllen muss. Gemäß der Verordnung muss Frontex bestimmte Verwaltungsmechanismen und -instrumente einrichten, um die Einhaltung seiner Verpflichtungen in Bezug auf die Achtung der Grundrechte zu fördern und zu überwachen.

4. Angesichts des neuen Rechtsrahmens, in dem Frontex tätig ist, und des erheblichen Interesses der Zivilgesellschaft am EU-Außengrenzenmanagement, einschließlich seiner grundrechtlichen Dimension, hielt es die Bürgerbeauftragte für sinnvoll, im Wege einer Initiativuntersuchung zu klären, wie Frontex die oben genannten Bestimmungen umsetzt.

Gegenstand der Untersuchung

5. In seinem Schreiben zur Einleitung dieser Untersuchung verwies der Bürgerbeauftragte auf Artikel 26a der Verordnung [2] und bat Frontex, ihn über seinen Standpunkt zu den folgenden fünf Punkten zu unterrichten.

1 Die Grundrechtestrategie

i) Wie ist der aktuelle Stand in Bezug auf die Annahme der Grundrechtestrategie von Frontex?

ii) Welche Maßnahmen hat Frontex ergriffen oder beabsichtigt, um einen wirksamen Mechanismus zur Überwachung der Achtung der Grundrechte bei den Tätigkeiten von Frontex einzurichten?

iii) Könnte Frontex unter Berücksichtigung der Tatsache, dass Frontex an Koordinierungs- und Unterstützungsmaßnahmen im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten beteiligt ist, bitte erläutern, wie sie – möglicherweise auch anhand von Beispielen – den in Artikel 26a Absatz 1 der Verordnung genannten Verweis auf „alle Tätigkeiten der Agentur“ versteht?

iv) Ist Frontex der Ansicht, dass die Entwicklung eines wirksamen Mechanismus zur Überwachung der Grundrechte einen Beschwerdemechanismus für Personen umfassen sollte, die von den Tätigkeiten von Frontex betroffen sind? (Siehe auch nachstehende Ziffern 3 ii und 5 ii).

2 Verhaltenskodizes

Die Verordnung sieht die Annahme von Verhaltenskodizes vor, die für alle Operationen gelten, wie z. B. einen Kodex für a) Verfahren zur Gewährleistung des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Grundrechte und b) die Rückführung von Drittstaatsangehörigen, die sich ohne gültige Dokumente physisch in EU-Mitgliedstaaten aufhalten.

i) Könnte Frontex bitte erläutern, wie sie das Verhältnis (a) zwischen ihrer Grundrechtestrategie (siehe Punkt 1) und diesen Verhaltenskodizes sieht? und (b) zwischen den verschiedenen Codes selbst?

ii) Wie ist der aktuelle Stand in Bezug auf die Annahme dieser Verhaltenskodizes?

3 Der Grundrechtsbeauftragte (im Folgenden: Grundrechtsbeauftragter)

i) Was sollte nach Ansicht von Frontex die genauen Zuständigkeiten und Pflichten des FRO sein?

ii) Sieht Frontex vor, dass der Grundrechtsbeauftragte befugt sein könnte, Beschwerden von Einzelpersonen über die Achtung der Grundrechte durch die Mitgliedstaaten und/oder Frontex entgegenzunehmen?

iii) Hat der Verwaltungsrat den FRO bereits ernannt, und wenn nicht, wie sieht das Verfahren und der Zeitrahmen dafür aus?

4 Europäische Grenzschutzteams/der Koordinierungsbeauftragte

Die Verordnung bezieht sich auf europäische Grenzschutzteams und schreibt vor, dass sie bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Befugnisse die Grundrechte uneingeschränkt achten.

i) Da sich diese Teams offenbar aus Vertretern von Frontex und der Mitgliedstaaten zusammensetzen, die für mögliche Misserfolge dieser Teams bei der uneingeschränkten Achtung der Grundrechte verantwortlich sein werden, und

ii) Welche Rolle spielt der Koordinierungsbeauftragte in dieser Hinsicht?

5 Beendigung gemeinsamer Aktionen und Pilotprojekte

Gemäß Artikel 3 Absatz 1a der Verordnung kann Frontex nach Unterrichtung des betreffenden Mitgliedstaats gemeinsame Aktionen und Pilotprojekte beenden, wenn die Bedingungen für die Durchführung dieser gemeinsamen Aktionen oder Pilotprojekte nicht mehr erfüllt sind. Der Exekutivdirektor setzt gemeinsame Aktionen und Pilotprojekte ganz oder teilweise aus oder beendet sie, wenn er der Auffassung ist, dass Verletzungen der Grundrechte oder der Verpflichtungen zum internationalen Schutz schwerwiegender Art sind oder wahrscheinlich fortbestehen.

Im Lichte dieser Bestimmungen

i) Könnte Frontex bitte erläutern, welche Verfahren und Kriterien es anwenden wird, um mögliche Verletzungen der Grundrechte oder der Verpflichtungen zum internationalen Schutz zu ermitteln, die schwerwiegender Art sind oder wahrscheinlich andauern werden?

ii) Plant Frontex die Einrichtung eines Mechanismus, mit dem a) Personen, die behaupten, betroffen zu sein, und/oder b) andere Personen sich bei Frontex über Verletzungen der Grundrechte oder der Bestimmungen über internationalen Schutz beschweren können?

iii) Falls der Exekutivdirektor beschließt, eine Operation oder ein Pilotprojekt auszusetzen oder zu beenden, welche anderen Schritte könnte Frontex im Einklang mit seinem Mandat in Betracht ziehen, um zur Behebung der festgestellten Verletzungen der Grundrechte und der Verpflichtungen zum internationalen Schutz beizutragen?

Die Untersuchung

6. Am 6. März 2012 leitete der Bürgerbeauftragte die vorliegende Initiativuntersuchung ein und ersuchte Frontex bis zum 31. Mai 2012 um eine Stellungnahme. Soweit Frontex die unter den Nummern 1 und 2 genannten Strategien, Verfahren und Kodizes bereits angenommen hat, bittet er Frontex, ihm Kopien davon zur Verfügung zu stellen. In seinem Eröffnungsschreiben teilte der Bürgerbeauftragte Frontex auch mit, dass er während seiner Untersuchung erwägen könne, die Stellungnahme von Frontex auf seiner Website zu veröffentlichen, um interessierten Dritten Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Er weist ferner darauf hin, dass er beschlossen habe, die nationalen Bürgerbeauftragten, die Mitglieder des Europäischen Verbindungsnetzes der Bürgerbeauftragten seien, über seine Untersuchung zu informieren.

7. Frontex hat seine Stellungnahme am 17. Mai 2012 vorgelegt.

8. Am 18. Juni 2012 leitete der Bürgerbeauftragte angesichts des Gegenstands seiner Untersuchung und des besonderen Mandats der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (im Folgenden „FRA“) die Stellungnahme von Frontex an diese Agentur weiter und forderte sie auf, bis zum 30. September 2012 Stellung zu nehmen.

9. Am 19. Juli 2012 veröffentlichte der Bürgerbeauftragte auf seiner Website eine Erklärung, in der er darauf hinwies, dass er es angesichts des Interesses der Zivilgesellschaft an seiner Untersuchung für angemessen und nützlich halte, die Stellungnahme von Frontex auf seiner Website zugänglich zu machen. Er erklärt ferner, dass ihm bewusst sei, dass seine Untersuchung eine Reihe technischer Fragen aufwerfe, auf die sich die Stellungnahme von Frontex ausführlich beziehe. Er weist ferner darauf hin, dass er sich des besonderen Interesses bewusst sei, das Organisationen, die im Bereich des Grundrechtsschutzes tätig seien, an seiner Untersuchung hätten. Unter diesen Umständen forderte der Bürgerbeauftragte interessierte Kreise, insbesondere NRO und andere Organisationen, die auf den von seiner Untersuchung abgedeckten Bereich spezialisiert sind, auf, bis zum 30. September 2012 zu der Stellungnahme von Frontex Stellung zu nehmen.

10. Zwischen dem 20. Juli und dem 2. Oktober 2012 gingen beim Bürgerbeauftragten insgesamt 18 Beiträge ein, die von internationalen Organisationen, NRO, einem nationalen Bürgerbeauftragten und Privatpersonen eingereicht wurden [3]. Am 26. September 2012 nahm die FRA zu der Stellungnahme von Frontex Stellung.

11. Der Bürgerbeauftragte veröffentlichte auf seiner Website den vollständigen Text der oben genannten Beiträge [4] sowie die Bemerkungen der FRA.

Analyse und Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten

Vorbemerkungen

12. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass während seiner Untersuchung häufig auf Verhaltenskodizes für die Tätigkeiten von Frontex Bezug genommen wurde. Aus Gründen der Klarheit hält es der Bürgerbeauftragte für sinnvoll, darauf hinzuweisen, dass zwischen zwei verschiedenen Verhaltenskodizes unterschieden werden muss, nämlich i) einem allgemeinen Verhaltenskodex für alle Personen, die an Frontex-Aktivitäten teilnehmen, der bereits angenommen wurde (im Folgenden „Verhaltenskodex“) und ii) einem Verhaltenskodex, der speziell für gemeinsame Rückführungsaktionen angenommen werden soll (im Folgenden „Gemeinsamer Rückkehrkodex“).

13. Zu Beginn möchte der Bürgerbeauftragte allen Mitwirkenden für ihre sehr nützlichen Kommentare und Ideen danken.

14. Der Bürgerbeauftragte begrüßt, dass ihm einige Mitwirkende Informationen über mutmaßliche Grundrechtsverletzungen bei bestimmten Frontex-Operationen übermittelt haben. Einige Mitwirkende betonten insbesondere, wie wichtig es sei, den Verhaltenskodex bei diesen Vorhaben umzusetzen.

15. Der Bürgerbeauftragte teilt voll und ganz die Auffassung, dass es wichtig ist, den Verhaltenskodex umzusetzen. In Bezug auf bestimmte Fälle von Verstößen gegen die Grundrechte, einschließlich der Bestimmungen des Verhaltenskodex, erinnert der Bürgerbeauftragte jedoch daran, dass der Schwerpunkt seiner Initiativuntersuchung auf dem systemischen Tätigkeitsrahmen von Frontex liegt. Daher erstreckt sich seine vorliegende Untersuchung nicht auf bestimmte Fälle mutmaßlicher Nichteinhaltung. Diese können jedoch Gegenstand von Beschwerden sein, die ihm zur Untersuchung vorgelegt werden.

A. Stellungnahme von Frontex zu den Maßnahmen im Zusammenhang mit der Förderung und Achtung der Grundrechte gemäß der Verordnung

16. In seiner Stellungnahme übermittelte Frontex ausführliche Antworten zu folgenden Fragen: Grundrechtsstrategie; Verhaltenskodizes; Grundrechtsbeauftragter; Beratendes Forum; Europäische Grenzschutzteams und Beendigung gemeinsamer Aktionen und Pilotprojekte.

17. Frontex betonte, dass ein Redaktionsausschuss [5] die Grundrechtestrategie (die „Strategie“) ausgearbeitet habe, die am 31. März 2011 vom Verwaltungsrat gebilligt worden sei. Die Strategie dient der durchgängigen Berücksichtigung der Grundrechte bei allen Frontex-Tätigkeiten und damit der Förderung der Grundrechte in einer von Frontex als „europäische Grenzschutzkultur“ bezeichneten Kultur.

18. Im Hinblick auf die Umsetzung der Strategie hat der Frontex-Verwaltungsrat am 29. September 2011 einen Aktionsplan für Grundrechte (im Folgenden „Aktionsplan“) angenommen. Der Aktionsplan umreißt die operativen Tätigkeiten (in die die Ziele der Strategie integriert wurden) und listet spezifische Maßnahmen in den wichtigsten Tätigkeitsbereichen von Frontex auf. Frontex legte eine Tabelle bei, in der alle genannten Aktionen aufgeführt sind. Sie gliedern sich in die folgenden Hauptbereiche der Tätigkeiten von Frontex: operative Tätigkeiten (Risikoanalyse, gemeinsame Aktionen, gemeinsame Rückführungsaktionen), Kapazitätsaufbau (Ausbildung, Forschung und Entwicklung) und horizontale Tätigkeiten (z. B. Außenbeziehungen, Kommunikation und Verbreitung).

19. Die Agentur erklärte, dass die Durchführung der im Aktionsplan enthaltenen Maßnahmen anhand des jährlichen Fortschrittsberichts über die Grundrechte überwacht wird, der die Grundlage für künftige Überprüfungen der Strategie bilden wird. Der Grundrechtsbeauftragte und das Beratende Forum für Grundrechte werden an der Überprüfung teilnehmen.

20. In Beantwortung der Frage des Bürgerbeauftragten nach einem wirksamen Mechanismus zur Überwachung der Achtung der Grundrechte brachte Frontex vor, dass dieser Mechanismus durch die Interaktion zwischen dem Beratenden Forum (das sich aus Grundrechtsorganisationen und institutionellen Partnern zusammensetzt), dem Grundrechtsbeauftragten, dem Mechanismus für die Aussetzung und Beendigung gemeinsamer Operationen und Pilotprojekte und den Befugnissen des Exekutivdirektors als Anstellungsbehörde, die die endgültige Entscheidung trifft, geschaffen wird.

21. In Bezug auf die Frage des Bürgerbeauftragten nach seinem Verständnis aller Tätigkeiten der Agentur wies Frontex darauf hin, dass dieses Konzept bereits im Verhaltenskodex verwendet worden sei. In Artikel 2 Buchstabe b des Verhaltenskodex wird die „Frontex-Tätigkeit“wie folgt definiert: "... jede Tätigkeit, die von Frontex im Rahmen seiner in der Frontex-Verordnung beschriebenen Aufgaben koordiniert oder geleitet wird, einschließlich gemeinsamer Operationen, Pilotprojekte, gemeinsamer Rückführungsaktionen und Schulungen."

22. Hinsichtlich der Möglichkeit, einen Beschwerdemechanismus für Personen vorzusehen, die von seinen Tätigkeiten betroffen sind, wies Frontex darauf hin, dass seine Aufgabe "nur darin besteht, die Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten und der assoziierten Schengen-Länder zu koordinieren". Folglich üben nur die Behörden der Mitgliedstaaten Tätigkeiten aus, die die Rechte des Einzelnen beeinträchtigen können. Frontex betonte auch, dass es keine Exekutivbefugnisse habe. Diese sind allein den Behörden der Mitgliedstaaten vorbehalten. Personen, die behaupten, dass ihre Rechte von diesen Behörden verletzt wurden, können daher sowohl nationale als auch EU-Mechanismen nutzen, um eine Beschwerde einzureichen. Dennoch gibt es interne Verfahren, die es Einzelpersonen ermöglichen, sie über mögliche Grundrechtsverletzungen zu informieren. Zu diesen Verfahren gehören i) Meldepflichten für Teilnehmer an Frontex-Tätigkeiten, ii) ein System zur Meldung von Vorfällen und iii) ein neues Standardarbeitsverfahren, das die umfassende Berücksichtigung von Berichten über mögliche Grundrechtsverletzungen bei von Frontex koordinierten Tätigkeiten aus jeder Quelle und auf jede Art und Weise erfordert.

23. Frontex erklärte, dass es den Verhaltenskodex am 21. März 2011, d. h. vor Inkrafttreten der Verordnung, angenommen habe. Sie enthält Bestimmungen über die Achtung und Förderung der Grundrechte und Fragen des internationalen Schutzes im Rahmen der Tätigkeiten von Frontex. Frontex wies darauf hin, dass der Verhaltenskodex bei koordinierten gemeinsamen Aktionen und Pilotprojekten von Frontex Anwendung findet. Sie ist dem Einsatzplan beigefügt und für alle Personen verbindlich, die an allen Frontex-Tätigkeiten teilnehmen. Der Verhaltenskodex sieht unter anderem Sanktionen für den Fall vor, dass gegen seine Bestimmungen verstoßen wird. Die Sanktionen reichen von der sofortigen Entfernung aus einer Frontex-Tätigkeit bis hin zu Disziplinarmaßnahmen. Frontex wies darauf hin, dass es im Einklang mit der geänderten Verordnung derzeit den Verhaltenskodex überarbeitet, um den Standpunkten des Beratenden Forums Rechnung zu tragen. Er fügte hinzu, dass es gemäß der geänderten Frontex-Verordnung einen separaten Code für gemeinsame Rückführungstätigkeiten geben wird, d. h. den Gemeinsamen Rückführungscode.

24. Frontex brachte vor, dass die Verhaltenskodizes "eines der vielen Instrumente der allgemeinen Grundrechtestrategie"seien.

25. In Bezug auf die Beziehung zwischen den Verhaltenskodizes erklärte Frontex, dass die beiden Kodizes für von Frontex koordinierte gemeinsame Rückführungsaktionen gelten werden. Was den Gemeinsamen Rückkehrkodex betrifft, so wird er aus einem allgemeinen Regelwerk bestehen, das den im (allgemeinen) Verhaltenskodex enthaltenen Regeln ähnelt, und aus spezifischen Regeln, die sich auf die Besonderheiten gemeinsamer Rückkehraktionen konzentrieren. Frontex fügte hinzu, dass es bei gemeinsamen Rückführungsaktionen bereits "bewährte Verfahren"anwende.

26. In Bezug auf den Stand der Überarbeitung des Verhaltenskodex brachte Frontex vor, dass dieser Prozess von der Einrichtung des Beratenden Forums abhänge, erklärte jedoch, dass sich die Arbeiten am Überarbeitungsprozess in einem sehr fortgeschrittenen Stadium befänden.

27. Frontex brachte vor, dass der Grundrechtsbeauftragte ein unabhängiger Bediensteter sei, der direkt dem Verwaltungsrat unterliege und eine Überwachungsfunktion wahrnehme. Der FRO berichtet auch regelmäßig dem Beratenden Forum (im Folgenden „CF“) und dem Exekutivdirektor, der die Anstellungsbehörde ist.

28. Der Grundrechtsbeauftragte und der Kohäsionsfonds haben Zugang zu allen Informationen über die Achtung der Grundrechte, und ihre Tätigkeiten ergänzen sich. Während der FRO eine Überwachungsfunktion ausübt, bietet der CF strategische Leitlinien und bündelt Informationen. Zu den Aufgaben des Grundrechtsbeauftragten gehören beispielsweise der Beitrag zu einem wirksamen Überwachungsmechanismus und die Erstellung und Führung von Aufzeichnungen über mögliche Grundrechtsverletzungen.

29. Frontex erklärte, dass eine Antwort auf die Frage, ob der Grundrechtsbeauftragte Beschwerden von Einzelpersonen über die Achtung der Grundrechte erhalten könne, erst dann zu erwarten sei, wenn der Mechanismus zur Überwachung der Grundrechte vollständig festgelegt sei.

30. In Bezug auf den Zeitplan für die Ernennung des Grundrechtsbeauftragten gab Frontex an, dass Ende April 2012 eine Stellenausschreibung veröffentlicht worden sei und dass der Grundrechtsbeauftragte voraussichtlich im Herbst 2012 ausgewählt werde.

31. In Bezug auf den Kohäsionsfonds erklärte Frontex, dass es seine Aufgabe sei, den Exekutivdirektor in Grundrechtsfragen zu unterstützen und als Wissens- und Fachwissensquelle für die Entwicklung und Förderung der Achtung der Grundrechte zu dienen. Die genaue Zusammensetzung, die Aufgaben und die Arbeitsmethoden sollen in einer konstituierenden Sitzung festgelegt werden. Laut Frontex ist die Mitgliedschaft auf Organisationen der Zivilgesellschaft, internationale Organisationen und auf Grundrechte spezialisierte EU-Agenturen beschränkt. Die konstituierende Sitzung des Kohäsionsfonds soll im September 2012 stattfinden.

32. Frontex wies darauf hin, dass die geänderte Frontex-Verordnung vorsieht, dass die europäischen Grenzschutzteams (EBGT) bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Befugnisse die Grundrechte uneingeschränkt achten müssen.

33. Frontex verwies auf die folgenden vier Hauptinstrumente, mit denen Verstöße gegen die Grundrechte in dieser Hinsicht verhindert werden sollen.

(1) Der Einsatzplan sieht i) Berichtspflichten in Bezug auf Grundrechtsverletzungen und ii) Schulungen der Teilnehmer vor ihrer Entsendung im EU-Recht und im Völkerrecht, einschließlich der Grundrechte, vor. Darüber hinaus ist der Verhaltenskodex integraler Bestandteil des Einsatzplans und dient der Förderung beruflicher Werte auf der Grundlage der Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Grundrechte sowie der Festlegung einschlägiger Grundsätze. Darüber hinaus sieht der Einsatzplan (iv) Standardverfahren für die Meldung schwerwiegender Vorfälle vor.

(2) Gemeinsame Verantwortung für die Mitglieder der EBGT

Der EBGT-Pool besteht aus Grenzschutzbeamten, die von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden. Dieses Personal wird Frontex jedoch vorübergehend zur Verfügung gestellt, ist nicht für die Wahrnehmung von Grenzkontrollfunktionen qualifiziert und wird nur für Koordinierungsaufgaben eingesetzt, um die Zusammenarbeit zwischen dem Aufnahmemitgliedstaat und den teilnehmenden Mitgliedstaaten zu fördern. Mitglieder von EBGT dürfen Aufgaben nur auf Weisung und in der Regel nur in Anwesenheit von Grenzschutzbeamten des Aufnahmemitgliedstaats wahrnehmen. Verstößt ein Mitglied gegen die Grundrechte, wird die Angelegenheit vom Aufnahmemitgliedstaat und/oder von Frontex sowie vom Herkunftsmitgliedstaat des Mitglieds geprüft. Die Mitglieder von EBGT unterliegen somit gleichzeitig Weisungen des Aufnahmemitgliedstaats und Disziplinarmaßnahmen des Herkunftsmitgliedstaats.

(3) Profil der Mitglieder des EBGT-Pools

Auf der Grundlage einer gründlichen internen Bewertung hat Frontex spezifische Expertenprofile für künftige Mitglieder des EBGT-Pools entwickelt. Die Profile spiegeln die Grundrechte und die Verpflichtungen zum internationalen Schutz wider, die alle Teilnehmer an Frontex-Operationen einhalten müssen. Sie erfordern auch vorherige Erfahrungen in dem angeforderten Bereich sowie vorherige Schulungen, insbesondere zur praktischen Anwendung der Grundrechte. Die Profile müssen vom Vorstand genehmigt werden. Nach der Nominierung in den Pool wird Frontex Schulungen zum EU-Recht und zum Völkerrecht, einschließlich der Grundrechte, anbieten. Während sie verpflichtet sind, die in den Profilen festgelegten Zulassungskriterien zu erfüllen, sind die Mitgliedstaaten selbst für die Auswahl und Ernennung von Sachverständigen für den EBGT-Pool verantwortlich.

(4) Schulung vor dem Einsatz aller Teilnehmer

Frontex ist verpflichtet, allen Teilnehmern an Frontex-Operationen vor dem Einsatz Schulungen anzubieten. Die Schulung konzentriert sich auf das einschlägige EU- und Völkerrecht, einschließlich der Grundrechte und des Zugangs zu internationalem Schutz (Grundsätze der Nichtdiskriminierung, der Nichtzurückweisung und des Rechts auf Asyl) sowie einschlägige Leitlinien. Es wurde festgestellt, dass unterschiedliche Ausbildungsniveaus angeboten werden.

34. Frontex brachte ferner vor, dass in allen Einsatzplänen ein Frontex-Koordinierungsbeauftragter vorgesehen sei, dessen Aufgabe im Wesentlichen darin bestehe, die Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen den Aufnahmemitgliedstaaten und den teilnehmenden Mitgliedstaaten zu fördern. So fungiert der FCO beispielsweise als Schnittstelle zwischen Frontex und dem Einsatzmitgliedstaat, überwacht die Umsetzung des Einsatzplans und des Verhaltenskodex und spielt eine Schlüsselrolle bei der Weiterverfolgung der Meldung schwerwiegender Vorfälle.

35. In Bezug auf die Beendigung gemeinsamer Operationen und Pilotprojekte erklärte Frontex, dass sie eine interne Taskforce eingerichtet habe, die ein Standardarbeitsverfahren (im Folgenden „SOP“) ausarbeiten solle, um die Achtung der Grundrechte bei den oben genannten Operationen zu gewährleisten. Die SOP wird nach ihrer Annahme öffentlich zugänglich sein.

36. Obwohl die SOP noch nicht abgeschlossen ist, übermittelte Frontex die folgenden Informationen.

37. Frontex vertrat die Auffassung, dass "Verletzungen der Grundrechte nicht vorhergesagt werden können, bevor sie tatsächlich auftreten, und nicht systematisiert werden können". Folglich hat sie keine"strengen Kriterien als solche entwickelt, um die möglichen Verletzungen der Grundrechte oder der Verpflichtungen zum internationalen Schutz zu identifizieren. Diese können nur von Fall zu Fall bewertet werden, und das Fachwissen des Grundrechtsbeauftragten wird in dieser Hinsicht von entscheidender Bedeutung sein. Das SOP wird sich daher darauf konzentrieren, sicherzustellen, dass Vorfälle mit möglichen Grundrechtsverletzungen in allen Phasen der operativen Tätigkeiten gemeldet und bewertet werden. Derzeit sieht das SOP fünf Schritte vor, um auf Artikel 3a der Verordnung zu reagieren: i) interne Vorbereitung; ii) Bestimmungen des Einsatzplans; iii) Meldung von Vorfällen; iv) Umgang mit Informationen, die durch die interne Meldung von Vorfällen erlangt werden; und v) Reaktion und Maßnahmen. Frontex erklärte, dass zusätzliche Präventivmaßnahmen darauf abzielen, die Interessenträger für die mit Operationen verbundenen Risiken zu sensibilisieren. Bei diesen Risikobewertungen werden beispielsweise Erkenntnisse über Herkunftsländer, Transitrouten und Nachbarländer berücksichtigt und verschiedene Abteilungen von Frontex sowie der Grundrechtsbeauftragte einbezogen.

38. In Bezug auf die Ermittlung mutmaßlicher Grundrechtsverletzungen verwies Frontex auf ein detailliertes internes Verfahren und betonte, wie wichtig i) Meldepflichten für alle Teilnehmer und Meldemöglichkeiten für Dritte sind; ii) die Art und Weise, in der die gemeldeten Informationen intern behandelt werden; und iii) die Bewertung der von den betroffenen Interessenträgern erhaltenen Informationen.

39. Frontex vertrat die Auffassung, dass sein breiter Ansatz, der die Ermittlung und Verhütung möglicher Verstöße umfasst, eine angemessene Reaktion auf solche Verstöße ermöglichen würde, und unterstrich in diesem Zusammenhang erneut die Bedeutung spezialisierter Schulungen.

40. In Bezug auf die Frage eines Beschwerdemechanismus für Personen, die von Grundrechtsverletzungen betroffen sind, wies Frontex auf die Möglichkeit für Dritte hin, ihr mögliche Verstöße zu melden. Er betonte ferner, dass er sich mit Beschwerden über Grundrechtsverletzungen befassen und solche Beschwerden "angemessen berücksichtigen"werde. Gleichzeitig betonte Frontex, dass sie nicht befugt sei, über Einzelfälle zu entscheiden, da diese in die Zuständigkeit der betroffenen Mitgliedstaaten fielen.

41. In Bezug auf die Maßnahmen, die Frontex im Falle von festgestellten Grundrechtsverletzungen ergreifen könnte, erklärte sie, dass sie beispielsweise „besorgniserregende Schreiben oder Warnschreiben an die betroffenen Mitgliedstaaten richten, die Angelegenheit auf Ebene des Verwaltungsrats erörtern oder der Kommission Bericht erstatten, finanzielle Unterstützung zurückziehen oder kürzen, Disziplinarmaßnahmen ergreifen und Operationen aussetzen oder beenden könnte, wobei die Beendigung ein letztes Mittel ist.“Frontex erklärte ferner, dass es aufgrund der Komplexität von Operationen, die eine Reihe politischer und operativer Fragen betreffen, nicht immer angemessen wäre, eine Operation auszusetzen oder zu beenden, und der Exekutivdirektor muss auf der Grundlage von Berichten entscheiden, die ihm von Frontex-Mitarbeitern vorgelegt werden.

B. Die Stellungnahmen der Teilnehmer an der öffentlichen Konsultation

42. Diese Bemerkungen lassen sich wie folgt zusammenfassen.

43. Nach Ansicht der Caritas ist ein wirksamer Beschwerdemechanismus für Frontex-Operationen erforderlich. NRO, die vor Ort tätig sind, könnten zur praktischen Überwachung der Frontex-Operationen beitragen. Das Frontex-Personal sollte alle Migranten und Flüchtlinge, die bei von Frontex koordinierten Operationen abgefangen werden, über ihre Rechte informieren. Der Meijers-Ausschuss (im Folgenden „MC“) unterstrich die Bedeutung von Rechenschaftsmechanismen, mit denen die Einhaltung der Grundrechte durch Frontex überprüft werden kann. Unabhängige Überwachungsgremien (im Folgenden „IMB“) wiesen darauf hin, dass nicht klar sei, ob Frontex für Beschwerden über Operationen unter der Kontrolle von Frontex verantwortlich sei.

44. Herr Paolo RUWINDU ist der Ansicht, dass die Einhaltung der Grundrechtsverpflichtungen durch Frontex von einer völlig unabhängigen Stelle überwacht werden sollte und die Ernennung eines Grundrechtsbeauftragten nicht ausreicht. Pierre Georges VAN WOLLEGHEM erklärt, dass Frontex aufgrund seiner Rechtsgrundlage nicht für Grundrechtsverletzungen im Namen der Mitgliedstaaten verantwortlich sei. Hinsichtlich der rechtlichen Möglichkeit, die gemeinsamen Aktionen zu beenden oder auszusetzen, wenn die Bedingungen, die die Achtung der Grundrechte gewährleisten, nicht mehr erfüllt sind, weist er darauf hin, dass nicht klar sei, wie diese Bedingungen festgelegt würden. Es ist auch nicht klar, welche Mittel dem Grundrechtsbeauftragten zur Verfügung stehen, um die Achtung der Grundrechte wirksam zu überwachen. Herr Apostolis FOTIADIS weist darauf hin, dass Frontex die Maßnahmen der Mitgliedstaaten legitimiere, indem sie beispielsweise Frontex-Beamte in Begleitung eines Mitglieds des Grenzschutzes des Aufnahmelandes entsende und an der Überprüfung der abgefangenen Personen teilnehme. Auf die Vorschläge von Frontex während der Überprüfungen in Bezug auf das Herkunftsland folgen offiziell die nationalen Grenzschutzbeamten. Dr. Luisa MARIN, Assistenzprofessorin für Europarecht an der Universität Twente, reichte als Beitrag ihre wissenschaftliche Arbeit ein, in der die Einhaltung des EU-Rechts und der Grundrechte durch Frontex im Detail analysiert wird. Herr George HABIB verweist auf das Frontex-Projekt "Attica", das an der griechisch-türkischen Grenze gestartet wurde, um die griechischen Behörden bei der Abfangen und Rückführung illegaler Migranten in das Herkunftsdrittland zu unterstützen.

45. Das Rote Kreuz ist besorgt darüber, dass die Strategie und der Aktionsplan über Disziplinarmaßnahmen schweigen, die auf andere Teilnehmer an Frontex-Operationen als sein eigenes Personal anzuwenden sind. Das Rote Kreuz wies ferner darauf hin, dass in der Strategie auch ein klarer Hinweis darauf fehlt, wer, d. h. Frontex oder der betreffende Mitgliedstaat, für Grundrechtsverletzungen bei gemeinsamen Aktionen zur Rechenschaft gezogen werden kann. Die Strategie enthält keine Anweisungen zur Verwendung der von Frontex erhobenen personenbezogenen Daten, insbesondere im Hinblick auf deren mögliche Übermittlung an Dritte wie EUROPOL oder an Drittländer. Die Strategie oder der Aktionsplan sollten spezifische Leitlinien für den Umgang der Teilnehmer an den betreffenden Operationen mit Notsituationen enthalten. Dies könnte dazu beitragen, dass alle erforderlichen Maßnahmen ergriffen werden, um den Verlust von Menschenleben schutzbedürftiger Personen zu verhindern und den Behörden und letztlich den Familien derjenigen, die beim Überschreiten der EU-Grenzen ihr Leben verloren haben, in geeigneter Weise Informationen zur Verfügung zu stellen. Schließlich empfahl das Rote Kreuz die Einführung eines Beschwerdemechanismus.

46. TransEuropeExperts (im Folgenden „TEE“) vertrat die Auffassung, dass die Formulierung in den Artikeln 19 und 20 des Verhaltenskodex, wonach der Einsatz von Zwang und Waffen nicht über das hinausgehen darf, was angesichts der Umstände erforderlich ist, viel Raum für subjektive Wertschätzung lässt. Laut TEE wurden die Beschlüsse des Exekutivdirektors, mit denen gemeinsame Aktionen und Pilotprojekte im Falle schwerwiegender Grundrechtsverletzungen ausgesetzt oder beendet wurden, in der Antwort von Frontex an den Bürgerbeauftragten nicht präzisiert. Aus dieser Antwort geht hervor, dass solche Entscheidungen nicht auf gemeinsame Rückführungsaktionen anwendbar sind, wenn gerade diese Operationen in erster Linie von Grundrechtsverletzungen betroffen sein können. TEE äußerte sich auch unzufrieden mit dem Teil der Antwort von Frontex, der die Fragen zum Beschwerdemechanismus für Opfer von Grundrechtsverletzungen beantwortet. Darüber hinaus äußerte sich Frontex in seiner Antwort nicht zur Verwaltung personenbezogener Daten.

47. Amnesty International ('AI') war besonders besorgt über: i) das Fehlen eines Beschwerdeverfahrens; ii) das Fehlen von Folgemaßnahmen zur Meldung von Vorfällen und iii) die unzureichende Kapazität und Unabhängigkeit des FRO. Es stellte fest, dass ein Mechanismus, mit dem Beschwerden über die Operationen von Frontex und das Verhalten ihrer Mitarbeiter und abgestellten Beamten sowohl in den Mitgliedstaaten als auch außerhalb der Außengrenzen direkt an Frontex gerichtet werden können, aus zwei Gründen von wesentlicher Bedeutung ist. Erstens, weil Frontex angemessene Schritte unternehmen muss, um jeden Verstoß gegen seine eigenen rechtlichen Verpflichtungen aufzudecken. Zweitens muss Frontex bei der Koordinierung der Operationen die Einhaltung der Grundrechte durch das eigene Personal, die abgestellten Beamten und die Bediensteten der Aufnahmemitgliedstaaten überwachen. AI begrüßte die Entwicklung interner Mechanismen von Frontex, mit denen Mitarbeiter und abgestellte Beamte mögliche Verstöße melden können. AI stellte jedoch fest, dass nicht klar ist, wie gemeldete Vorfälle weiterverfolgt werden. KI äußerte Zweifel daran, dass Disziplinarmaßnahmen allein, die in den Artikeln 4 und 5 des Verhaltenskodex vorgesehen sind, angemessene Folgemaßnahmen zu Verletzungen der Grundrechte ermöglichen. AI stellte die Unabhängigkeit des Grundrechtsbeauftragten in Frage, da der Amtsinhaber ein Mitarbeiter von Frontex ist und dem Exekutivdirektor Berichtspflichten gegenüber hat, der als Anstellungsbehörde die Arbeit des Grundrechtsbeauftragten bewerten wird. Es ist auch unklar, wie die Person, die diesen Posten besetzt, die Fähigkeit haben wird, diese Rolle allein zu erfüllen. AI schlug vor, dass das Beratende Forum zumindest eng in die Arbeit des Grundrechtsbeauftragten eingebunden werden sollte, um den Grundrechtsbeauftragten bei der wirksamen Erfüllung seiner Aufgaben unterstützen und unterstützen zu können.

48. Statewatch und Migreurop leisteten einen gemeinsamen Beitrag. In Bezug auf den Verhaltenskodex vertraten sie die Auffassung, dass, da die Art. 19 und 20 des Kodex über den Einsatz von Zwang und Waffen vorsähen, dass Zwang und Waffen nicht nur bei der Wahrnehmung von Aufgaben, sondern auch in anderen Situationen eingesetzt werden könnten, diese Situationen präzisiert werden sollten. Der Verhaltenskodex wird in der Strategie als "Soft Law" ("allgemein anerkannte Standards") definiert. Es ist nicht klar, welche Rechtsnatur der Verhaltenskodex hat und ob jemals ein Gerichtsverfahren wegen Grundrechtsverletzungen aufgrund eines Verstoßes gegen den Verhaltenskodex eingeleitet werden kann. Die Ausarbeitung des Codes für gemeinsame Rückführungen ist zu begrüßen, auch wenn die Rechtskraft dieses Dokuments nicht sicher ist. In Bezug auf den Grundrechtsbeauftragten heißt es in einer Erklärung in der Stellenbeschreibung, die der Antwort von Frontex beigefügt ist, dass der Grundrechtsbeauftragte verpflichtet ist, eine Erklärung abzugeben, in der er sich verpflichtet, unabhängig im Interesse von Frontex zu handeln. Es bleibt abzuwarten, ob eine Tätigkeit im Interesse einer bestimmten Einrichtung mit dem Grundsatz der Unabhängigkeit vereinbar ist. In Bezug auf die Beschlüsse des Exekutivdirektors über die Aussetzung oder Beendigung gemeinsamer Operationen, wenn "die Bedingungen für die Durchführung solcher Operationen nicht mehr erfüllt sind", hat Frontex keine Angaben zur Art dieser "Bedingungen" oder zu den Umständen gemacht, die den Exekutivdirektor dazu veranlassen könnten, eine Operation ganz oder teilweise auszusetzen oder zu beenden. In der Tat werden die Kriterien definiert und in das Standardarbeitsverfahren aufgenommen. Es ist jedoch nicht bekannt, ob diese Kriterien je veröffentlicht werden, vorbehaltlich der Überprüfung durch das Beratende Forum, ob das Europäische Parlament darüber informiert wird oder ob sie regelmäßig im Lichte der einschlägigen Entwicklungen in der Rechtsprechung neu bewertet werden. Es ist wichtig, dass die Strategie klare und umfassende Datenschutzgarantien sowie Rechtsbehelfsmechanismen enthält, wenn die Rechte betroffener Personen verletzt werden. Frontex argumentierte in der Stellungnahme, dass "Verletzungen der Grundrechte nicht vorhergesagt werden können, bevor sie tatsächlich geschehen". Aber erstens können einige Situationen vorhergesehen werden, in denen Migranten sich wahrscheinlich in einer prekären Situation befinden. Zweitens stehen viele internationale und regionale Übereinkommen und Empfehlungen zur Verfügung, die bei der Festlegung von Verfahrensgarantien nützlich sein können. Beschwerdemechanismen und Rechtsbehelfe in Fällen von Grundrechtsverletzungen während der Frontex-Operationen sind erforderlich. Frontex hätte keine direkte Verantwortung für mögliche Grundrechtsverletzungen, die während der Frontex-Aktivitäten auftreten könnten, abstreiten dürfen. Es scheint nicht richtig zu sein, insbesondere nach der Überarbeitung des Mandats der Agentur festzustellen, dass die Agentur ein bloßer Koordinator ist und keine direkte Verantwortung für die Durchführung der Operationen trägt.

49. Die Vereinigung der Praktiker für Einwanderungsrecht (ILPA) vertrat die Auffassung, dass die konkrete Umsetzung der Grundrechte und der Verpflichtungen zum internationalen Schutz in Einzelfällen auf nicht zwingende Rechtsinstrumente (wie den Verhaltenskodex oder die Strategie) und die Einsatzpläne jeder Mission verschoben wurde, ohne dass spezifische Verfahren, Rechtsbehelfe oder andere rechtsverbindliche Garantien im Rahmen der wichtigsten Verordnungen vorgesehen sind. Im Verhaltenskodex wird nicht klargestellt, dass die Grundrechtsverpflichtungen erfüllt werden müssen, sondern lediglich die Förderung bestimmter Verhaltensweisen gemäß Nummer 5 Buchstabe a. Die ILPA ist der Auffassung, dass Frontex aufgefordert werden sollte, ihre Strategie und den Verhaltenskodex zu überarbeiten, um die Verfahren und rechtlichen Garantien einzuführen, die erforderlich sind, um individuelle Garantien im Einklang mit dem EU-Recht und dem Völkerrecht einzuhalten, wie es in ihrer Gründungsverordnung – insbesondere in den Artikeln 2a und 26a – vorgeschrieben ist.

50. Der Ausschuss für Migration, Flüchtlinge und Vertriebene der Parlamentarischen Versammlung des Europarats (PACE) wies auf die mangelnde Unabhängigkeit und Ressourcen des FRO, die reine Beratungskapazität des Beratenden Forums und die mangelnde Transparenz in Bezug auf die Kriterien für die Aussetzung oder Beendigung einer Operation hin. PACE unterscheidet zwischen: Seeeinsätze (Frontex muss sicherstellen, dass die auf See abgefangenen Personen an einen Ort ausgeschifft werden, an dem sie nicht nur physisch sicher sind, sondern an dem ihre Rechte, einschließlich ihres Rechts, Asyl zu beantragen, geachtet werden); Operationen an den Landgrenzen (Frontex verfügt nicht über ein Überwachungssystem, um die Achtung der Grundrechte vor Ort zu gewährleisten); und Flugbetrieb (diese Operationen können auf bestimmte nationale Gruppen abzielen, und diese Art gezielter Intervention wirft potenzielle Fragen der Rassendiskriminierung bei den Operationen der Agentur auf). Der Rechtsrahmen von Frontex ist hinsichtlich seiner Verantwortung für die Achtung der Grundrechte unklar. Gemäß der Frontex-Gründungsverordnung sind die Mitgliedstaaten rechtlich für die Kontrolle der Außengrenzen zuständig. Derselbe Text verleiht Frontex jedoch Rechtspersönlichkeit und ermöglicht es ihr, Vereinbarungen mit Drittländern oder internationalen Organisationen zu treffen. Die Agentur behauptet jedoch regelmäßig, dass sie "nur"die Tätigkeiten koordiniert und daher nicht zuständig ist. Da es sich bei der Koordinierung jedoch um die Erteilung von Anweisungen während der Koordinierung handelt, ist sie folglich auch für viele Aspekte verantwortlich. Frontex sollte ein wirksames Meldesystem einrichten, um sicherzustellen, dass alle Grundrechtsverletzungen von teilnehmenden Beamten oder Bediensteten von Frontex gemeldet werden. Es ist unklar, ob der FRO Beschwerden von Einzelpersonen erhalten kann. Die Frontex-Verordnung von 2011 sieht einen Mechanismus für die Aussetzung oder Beendigung gemeinsamer Aktionen und Pilotprojekte im Falle schwerwiegender Grundrechtsverletzungen vor. Es wurden jedoch keine Kriterien entwickelt.

51. Der Jesuiten-Flüchtlingsdienst (JRS) betonte, dass Frontex nicht der Erfüllungsgehilfe der Mitgliedstaaten sei, sondern als EU-Agentur über Autonomie verfüge. Um Verletzungen der Grundrechte zu vermeiden, ist Frontex insbesondere verpflichtet, dafür zu sorgen, dass in Fällen der Überwachung Personen ermittelt werden, die geltend machen, Schutz zu benötigen, oder die offensichtlich Schutz benötigen, und Zugang zu festgelegten Verfahren erhalten. Es gibt keine klare Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Grundrechtsbeauftragten und dem Koordinierungsbeamten eines europäischen Grenzschutzteams. Die Aufgaben des Grundrechtsbeauftragten, die in der Antwort von Frontex an den Bürgerbeauftragten aufgeführt sind, sind eher vage und unspezifisch. Die Strategie sieht keine wirksamen Überwachungs-/Beschwerdemechanismen vor. Es sollte einen Mechanismus geben, der es einer abgefangenen oder zurückgeführten Person ermöglicht, sich beim Grundrechtsbeauftragten oder einem anderen Frontex-Beamten zu beschweren, der befugt sein sollte, die Durchführung einer Operation zu stoppen oder zumindest zu stoppen, bis der Exekutivdirektor eine endgültige Entscheidung trifft. Darüber hinaus sollte jede Person, die an einer Frontex-Operation teilnimmt, eindeutig verpflichtet sein, dem Grundrechtsbeauftragten alle Fragen im Zusammenhang mit den Grundrechten zu melden und alle Fragen des Grundrechtsbeauftragten zu beantworten. Frontex muss seine Verhaltenskodizes noch ändern, um die Anforderungen des Artikels 2a Satz 2 der Frontex-Verordnung zu erfüllen. Es ist überraschend, dass Frontex zum Zeitpunkt seiner Antwort und nach vielen Jahren der Koordinierung gemeinsamer Rückführungsaktionen noch keinen spezifischen Code für gemeinsame Rückführungen angenommen hatte.

52. Human Rights Watch (HRW) bestritt die Erklärung von Frontex in der Stellungnahme, dass "da Verletzungen der Grundrechte nicht vorhergesagt werden können, bevor sie tatsächlich auftreten, und nicht systematisiert werden können, Frontex keine strengen Kriterien als solche entwickelt hat, um diese möglichen Verletzungen der Grundrechte oder der Verpflichtungen zum internationalen Schutz zu identifizieren". HRW vertrat die Auffassung, dass auf der Grundlage von Untersuchungen und Berichten die Möglichkeit solcher Missbräuche und Grundrechtsverletzungen eindeutig absehbar ist. HRW kritisierte auch die Erklärung von Frontex in ihrer Antwort an den Bürgerbeauftragten, dass ihre Aufgabe "nur darin besteht, die Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten zu koordinieren" und dass die Arbeit von Frontex daher keine Aktivitäten umfasst, die die Rechte des Einzelnen beeinträchtigen können. Nach Angaben von Frontex dürfen diese Tätigkeiten nur von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten durchgeführt werden, die die Operation aufnehmen oder an ihr teilnehmen. HRW wies darauf hin, dass diese Auslegung impliziere, dass Frontex niemals für eine Beteiligung an Grundrechtsverletzungen zur Rechenschaft gezogen werden könne.

53. Die FRA brachte vor, dass sie seit 2010 auf der Grundlage ihrer spezifischen Vereinbarung mit Frontex vom 26. Mai 2010 an einer Reihe von von Frontex geleiteten Initiativen (Forschung, Ausbildung und Kapazitätsaufbau, Risikoanalyse, Operationen) beteiligt sei. Darüber hinaus sammelt die FRA Informationen und Daten im Zusammenhang mit Grundrechtsfragen bei Frontex-Tätigkeiten wie Grenzmanagement und Rückführungsaktionen.

54. Die französische Beratende Kommission für Grundrechte (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme, im Folgenden „CNCDH“) empfahl Frontex, die Besatzungen von Schiffen unter der Flagge eines EU-Mitgliedstaats daran zu erinnern, dass das Recht auf Leben Vorrang vor der Steuerung der Migrationsströme haben muss. Er wies darauf hin, dass jeder von jedem Migranten gestellte Asylantrag geprüft werden sollte und dass den Antragstellern "materielle Bedingungen im Aufnahmeland, die ihre Würde achten", garantiert werden sollten.

55. Die griechische Bürgerbeauftragte legte ihrem Beitrag ihren Sonderbericht vom März 2011 über die Behandlung irregulärer Migranten und Asylbewerber in der Grenzregion Evros bei. Die griechische Bürgerbeauftragte erklärte, dass sie Beschwerden von Einzelpersonen und NRO über Frontex-Operationen in Griechenland erhalten habe, nämlich Beschwerden über den Zugang zum Asylverfahren, das Identifizierungs- und Überprüfungsverfahren und sogar die fehlerhafte Registrierung personenbezogener Daten. Nach Ansicht des griechischen Bürgerbeauftragten zeigt die Antwort von Frontex an den Europäischen Bürgerbeauftragten, dass er dringend Initiativen ergreifen muss. Die vollständige Umsetzung der Strategie und der Verhaltenskodizes wäre ein Vorteil im Bereich des Schutzes der Grundrechte, insbesondere in den Grenzgebieten Griechenlands. In Bezug auf die gemeinsamen Aktionen und Pilotprojekte, die Frontex gemeinsam mit den griechischen Behörden durchführt, sollte der Überwachungsmechanismus für Grundrechtsverletzungen auf EU-Ebene eingerichtet werden, um solche Verstöße zu untersuchen und zu verhindern.

C. Beurteilung des Bürgerbeauftragten

56. Nach Artikel 26a Absatz 1 der Verordnung sollte Frontex zwei wesentliche Maßnahmen ergreifen, um ihrer Verpflichtung zur Förderung und Achtung der Grundrechte nachzukommen: Erstens sollte sie a) die Grundrechtestrategie erarbeiten, b) entwickeln und c) umsetzen. Zweitens sollte sie einen wirksamen Mechanismus zur Überwachung der Achtung der Grundrechte bei all ihren Tätigkeiten einführen. In der folgenden Bewertung wird der Bürgerbeauftragte den Standpunkt von Frontex vor dem Hintergrund dieser Verpflichtung prüfen. Dabei wird er sich zunächst mit der Strategie in Verbindung mit dem Aktionsplan und den Verhaltenskodizes befassen. Anschließend wird er die Wirksamkeit der bestehenden Mechanismen zur Überwachung der Einhaltung der Grundrechte bewerten, wie sie sich aus der Stellungnahme von Frontex ergeben.

Grundrechtsstrategie, Aktionsplan und Verhaltenskodizes

57. In seiner Stellungnahme teilte Frontex dem Bürgerbeauftragten mit, dass sein Verwaltungsrat die Strategie am 31. März 2011 gebilligt habe. Frontex legte eine Kopie dieses Dokuments vor. Um zu veranschaulichen, wie die Strategie umgesetzt wird, hat Frontex auch ein Dokument mit dem Titel „Aktionsplan für Grundrechte“vorgelegt, das am 29. September 2011 angenommen wurde und sich auf 21 Maßnahmen bezieht, mit denen Frontex die Strategie umsetzen will. Die Agentur erklärte ferner, dass der Verhaltenskodex "ein weiteres Instrument"der Strategie darstelle, und erläuterte, warum.

58. Die Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Strategie und der Aktionsplan unbedingt zusammen gelesen werden müssen. Es ist ratsam, dass alle in der Strategie genannten Ziele im Aktionsplan eine konkrete entsprechende Maßnahme enthalten. Im Gegensatz zu dem, was vernünftigerweise von einem solchen Dokument erwartet werden kann, ist der Aktionsplan jedoch nicht ausreichend detailliert und geht vielmehr auf die in der Strategie angegebenen Ziele ein, anstatt zu erläutern, wie sie in der Praxis erreicht werden können. Darüber hinaus gibt es in der Strategie Erklärungen, die noch einer Klärung bedürfen. Die Bürgerbeauftragte vertraut darauf, dass Frontex zustimmen wird, dass ein Dokument von solcher Bedeutung wie die Strategie dazu beitragen sollte, die begründeten Zweifel und Bedenken zu klären, die angesichts der komplizierten hybriden Struktur der Tätigkeiten von Frontex geäußert wurden, an der sowohl diese EU-Agentur als auch die Mitgliedstaaten beteiligt sind. Wie die Antworten auf die öffentliche Konsultation des Bürgerbeauftragten zeigen, bestehen in diesem Bereich nach wie vor Zweifel und Bedenken.

59. Die Hauptsorge besteht darin, dass in der Strategie die Verantwortung von Frontex für mögliche Grundrechtsverletzungen, die während ihrer Tätigkeit auftreten, nicht geklärt wird. In den Nummern 5 und 7 wird in der Strategie betont, dass die Charta der Grundrechte der EU für Frontex als EU-Agentur gilt und dass Frontex bei ihren Tätigkeiten i) die betreffenden Rechte achten sollte (u. a. das Recht auf körperliche Unversehrtheit und Würde, Asyl und internationalen Schutz, Nichtzurückweisung, einen wirksamen Rechtsbehelf und den Schutz personenbezogener Daten) und ii) die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte anwenden sollte. In Nummer 13 der Strategie heißt es: „Die Mitgliedstaaten sind weiterhin in erster Linie für die Umsetzung der einschlägigen internationalen, EU- oder nationalen Rechtsvorschriften und Strafverfolgungsmaßnahmen zuständig, die im Zusammenhang mit koordinierten Frontex-Operationen (einschließlich Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke, gemeinsamen Rückführungsaktionen und Pilotprojekten) durchgeführt werden“, und „dies entbindet Frontex nicht von seiner Verantwortung als Koordinator und ist weiterhin uneingeschränkt für alle Maßnahmen und Entscheidungen im Rahmen seines Mandats verantwortlich“(Hervorhebung nur hier). In der Strategie wird jedoch nicht klargestellt, welche genauen Zuständigkeiten Frontex als Koordinator in Bezug auf die Einhaltung der Grundrechte hat.

60. Darüber hinaus ist der im Verhaltenskodex beschriebene Rechtsrahmen für Frontex-Operationen in der Tat nicht klar [6]. So verpflichtet Artikel 3 Absatz 1 des Verhaltenskodex die Teilnehmer, „das Völkerrecht, das Recht der Europäischen Union, das nationale Recht sowohl des Herkunfts- als auch des Aufnahmemitgliedstaats und den vorliegenden Verhaltenskodex“einzuhalten. Diese Bestimmung spiegelt eindeutig die Komplexität des rechtlichen Hintergrunds wider, vor dem Frontex-Operationen durchgeführt werden. Diese Komplexität wiederum impliziert, dass verschiedene Gerichtsbarkeiten die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Teilnehmer bestimmen. Gleichzeitig ist jedoch daran zu erinnern, dass der Verhaltenskodex gemäß Artikel 1 Absatz 2 darauf abzielt, das Verhalten aller Teilnehmer an Frontex-Operationen zu steuern. Dies spiegelt sich auch im Vorwort des Verhaltenskodex durch den Exekutivdirektor wider.

61. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlägt die Bürgerbeauftragte vor, dass Frontex i) in einem Dokument zur Vervollständigung der Strategie die Frage seiner Verantwortung für Grundrechtsverletzungen, die möglicherweise bei seinen gemeinsamen Operationen auftreten, und ii) im Verhaltenskodex, dem Rechtsrahmen für das Verhalten aller Teilnehmer an Frontex-Operationen, präzisiert. In Bezug auf i) nimmt die Bürgerbeauftragte das Argument von Frontex zur Kenntnis, dass sie nicht für einzelne Verstöße gegen die Grundrechte verantwortlich gemacht werden kann, da sie nur die Tätigkeit der Mitgliedstaaten koordiniert, die die Operationen aufnehmen und sich daran beteiligen, und dass darüber hinaus auch die Mitglieder ihres Personals nicht verantwortlich gemacht werden können, da sie keine Exekutivbefugnisse im Bereich der Grenzkontrollen haben. In diesem Zusammenhang erinnert die Bürgerbeauftragte an die Erklärung der Kommission, die sie auf der konstituierenden Sitzung des Kohäsionsfonds am 12. Oktober 2012 abgegeben hat, wonach der Kohäsionsfonds, der Grundrechtsbeauftragte und „die laufende Umsetzung anderer Garantien, die in der überarbeiteten Frontex-Verordnung enthalten sind, ein begrüßenswertes und konkretes Zeichen dafür sind, dass sich die Agentur uneingeschränkt dafür einsetzt, die Achtung der Grundrechte sowohl bei ihrer eigenen Arbeit, einschließlich der von ihr koordinierten gemeinsamen Operationen, als auch bei der Teilnahme der Mitgliedstaaten an diesen Operationen sicherzustellen“(Hervorhebung hinzugefügt)[7].

62. Darüber hinaus weist die Bürgerbeauftragte darauf hin, dass im Aktionsplan keine Maßnahme genannt wird, die dem in Nummer 17 der Strategie vorgesehenen Ziel eine konkrete Dimension verleiht, d. h., dass Vorfälle oder schwerwiegende Risiken in Bezug auf die Grundrechte, nachdem sie von Frontex-Mitarbeitern oder teilnehmenden Beamten gemeldet wurden, von Fall zu Fall bewältigt werden können. In seiner Stellungnahme hob Frontex hervor, wie wichtig sowohl die Meldung von Vorfällen als auch die damit verbundenen Meldepflichten für Teilnehmer an Frontex-Operationen sind und wie die gemeldeten Informationen intern behandelt werden. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch der Ansicht, dass insbesondere der letztgenannte Aspekt so entwickelt werden könnte, dass anstelle der Aussage, dass Maßnahmen von Fall zu Fall ergriffen werden, klare Grundsätze für die möglichen Folgemaßnahmen zu den gemeldeten Informationen festgelegt werden. Die einschlägigen Aussagen in der Strategie könnten nicht nur die Transparenz der Frontex-Maßnahmen stärken, sondern in der Praxis auch die Wirksamkeit des Mechanismus zur Überwachung der Einhaltung der Grundrechte, der sich zwangsläufig auf die Strategie stützt.

63. Darüber hinaus begrüßt die Bürgerbeauftragte die Ziffern 37-40 der Strategie, in denen auf die Transparenz der Tätigkeiten von Frontex Bezug genommen wird, und insbesondere Ziffer 37, in der vorgesehen ist, dass der jährliche Fortschrittsbericht über die Umsetzung der Strategie " veröffentlicht wird. Der Bürgerbeauftragte schlägt in diesem Zusammenhang vor, dass im Aktionsplan festgelegt werden könnte, wann (z. B. das erste Trimester des Jahres, das auf das Jahr folgt, auf das sich der Bericht bezieht) und auf welche Weise diese Veröffentlichung zur Verfügung gestellt wird. Sie könnte beispielsweise festlegen, dass der Link zu dem Bericht auf der Homepage der Frontex-Website platziert wird.

64. Darüber hinaus stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass die Strategie und der Aktionsplan keine Disziplinarmaßnahmen für Teilnehmer an Frontex-Operationen vorsehen, die nicht Mitglieder ihres eigenen Personals sind (Nummer 32 der Strategie sieht nur Sanktionen vor, die gegen Frontex-Mitarbeiter wegen Verstößen gegen den Verhaltenskodex verhängt werden). Andererseits sieht Artikel 23 Absatz 2 des Verhaltenskodex vor, dass der Exekutivdirektor von Frontex im Falle von Verstößen, die von einer von den Mitgliedstaaten entsandten Person begangen wurden, die Mitgliedstaaten auffordern kann, i) die betreffende Person unverzüglich aus einer Frontex-Tätigkeit zu entfernen und zu erwarten, dass die zuständige Behörde des Mitgliedstaats von ihren Befugnissen in Bezug auf die erforderlichen Disziplinarmaßnahmen Gebrauch macht, und ii) die betreffende Person gegebenenfalls für einen bestimmten Zeitraum aus dem jeweiligen Pool zu entfernen. Um die Transparenz zu erhöhen und zu berücksichtigen, dass die Strategie das wichtigste öffentliche Dokument von Frontex mit einer Menschenrechtsdimension ist, während der Verhaltenskodex eher ein operatives Dokument für die betroffenen Personen ist, wäre es jedoch ideal, wenn die Strategie die gleiche Bestimmung enthalten oder zumindest darauf Bezug nehmen könnte.

65. Der Bürgerbeauftragte teilt ferner die Auffassung des Roten Kreuzes, dass es für die Strategie und/oder den Aktionsplan nützlich gewesen wäre, spezifische Leitlinien für die Teilnehmer an gemeinsamen Rückführungsaktionen festzulegen, wie mit Notsituationen umgegangen werden kann, in denen sich abgefangene Migranten befinden können.

66. Schließlich bezieht sich die Strategie, wie viele Mitwirkende zu Recht festgestellt haben, überhaupt nicht auf den Schutz personenbezogener Daten abgefangener Migranten. Die Bürgerbeauftragte hält es für ratsam, dass in der Strategie Datenschutzgarantien sowie Rechtsbehelfsmechanismen festgelegt werden, wenn die Rechte betroffener Personen verletzt werden. Auch wenn der Aktionsplan den Titel "Gewährleistung eines angemessenen Schutzes personenbezogener Daten"enthält, erscheint die Beschreibung dieser Maßnahme eher rätselhaft und pleonastisch ("Einführung geeigneter Maßnahmen und Verfahren für die Verarbeitung personenbezogener Daten zum Schutz personenbezogener Daten"). Es wäre besser gewesen, wenn der Aktionsplan stattdessen spezifische Durchführungsmaßnahmen enthielte.

67. Was die Verhaltenskodizes betrifft, so äußerten einige Beteiligte Zweifel an der Verbindlichkeit des Verhaltenskodex für alle Frontex-Operationen (verabschiedet im März 2011), stellten in Frage, ob es sinnvoll sei, die Einhaltung der Grundrechte durch Disziplinarmaßnahmen sicherzustellen, wie im Verhaltenskodex vorgesehen, und kritisierten den Inhalt bestimmter anderer Bestimmungen. In den übrigen Absätzen dieses Abschnitts wird sich der Bürgerbeauftragte mit diesen Fragen befassen. In diesem Zusammenhang stellt die Bürgerbeauftragte fest, dass Frontex in der Zwischenzeit seinen für alle Frontex-Operationen geltenden Verhaltenskodex vom März 2011 überarbeitet und 2012 einen neuen Verhaltenskodex für alle Personen angenommen hat, die an Frontex-Aktivitäten teilnehmen. In Artikel 2 des neuen Verhaltenskodex wird „Frontex-Tätigkeit“definiert als „jede Tätigkeit, die von Frontex im Rahmen ihrer in der Frontex-Verordnung beschriebenen Aufgaben koordiniert oder geleitet wird, einschließlich gemeinsamer Operationen, Pilotprojekte, gemeinsamer Rückführungsaktionen und Schulungen“.

68. In Bezug auf den rechtlichen Charakter des Verhaltenskodex nimmt die Bürgerbeauftragte die Erklärung von Frontex in ihrer Stellungnahme zur Kenntnis, wonach der Verhaltenskodex für alle Teilnehmer an Frontex-Aktivitäten [8] bindend ist. Er ist der Ansicht, dass diese Aussage durch die im Verhaltenskodex verwendete Sprache bestätigt wird (siehe z. B. Artikel 4, in dem es heißt, dass die Teilnehmer a) die Menschenwürde und die Grundrechte jedes Einzelnen zu fördern und zu achten") und wird durch die Tatsache bestätigt, dass der Verhaltenskodex den operativen Plänen beigefügt ist. Darüber hinaus wird sie von Artikel 23 des Verhaltenskodex unterstützt, der spezifische Sanktionen bei Verstößen gegen den Kodex vorsieht. Dazu kann die sofortige Entfernung eines Frontex-Mitarbeiters aus einer Operation gehören. Daher kommt die Bürgerbeauftragte trotz des Titels „Verhaltenskodex“, der in der Frontex-Verordnung verwendet wird und der darauf hindeuten könnte, dass der Verhaltenskodex nicht rechtsverbindlich ist, zu dem Schluss, dass der Kodex für die Teilnehmer an Frontex-Operationen als verbindlich anzusehen ist. Da die einschlägige Erklärung von Frontex jedoch durch die in der Strategie enthaltenen Informationen widerlegt zu werden scheint, könnte Frontex erwägen, die erforderlichen Änderungen an der Strategie vorzunehmen, um dem tatsächlichen rechtlichen Charakter des Verhaltenskodex Rechnung zu tragen.

69. In diesem Zusammenhang ist auch darauf hinzuweisen, dass die Teilnehmer gemäß Artikel 3 Absatz 1 des Verhaltenskodex verpflichtet sind, sich an das Gesetz zu halten. Darüber hinaus fördern und achten die Teilnehmer gemäß Artikel 4 die Menschenwürde und die Grundrechte. Zwar sind die Teilnehmer nach Artikel 5a nur verpflichtet, unter anderem die Anerkennung von Personen, die internationalen Schutz beantragen, und die Bereitstellung angemessener Unterstützung für diese Personen zu fördern, doch scheint der Wortlaut zu berücksichtigen, dass diese Aufgaben in die Zuständigkeit der nationalen Behörden fallen. Der Bürgerbeauftragte ist daher der Auffassung, dass der Verhaltenskodex hinreichend klar ist, indem von den Teilnehmern verlangt wird, die Grundrechte in ihrem Verhalten zu achten und nicht nur zu fördern.

70. Als die Teilnehmer der öffentlichen Konsultation auf die Ungewissheit im Zusammenhang mit dem anwendbaren Recht (siehe oben, Nr. 60) aufmerksam machten, legten sie besonderen Wert auf die Bestimmungen des Verhaltenskodex (Fassung 2011) über die Anwendung von Gewalt, die besonders sensible Bereiche unter dem Gesichtspunkt der Grundrechte betreffen. Der Bürgerbeauftragte erinnert daran, dass Artikel 19 des Verhaltenskodex vorsieht, dass die Anwendung von Gewalt nicht über das Mindestmaß hinausgehen sollte, das die Umstände für die Wahrnehmung von Aufgaben oder zur legitimen Selbstverteidigung oder zur legitimen Verteidigung anderer Personen erfordern. Da "legitime Selbstverteidigung"oder "legitime Verteidigung anderer Personen"in den meisten Rechtsordnungen als Grund für den Einsatz von Waffen auch außerhalb der Ausübung beruflicher Pflichten anerkannt zu sein scheint, ist der Bürgerbeauftragte nicht der Ansicht, dass sie Anlass zu ernster Besorgnis geben. Gleichwohl kann der tatsächliche Inhalt dieser Ermächtigungen aufgrund der Unsicherheiten in Bezug auf das anwendbare Recht von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedlich sein. In Bezug auf die Bedenken hinsichtlich der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit solcher Bestimmungen stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass der Einsatz von Gewalt und Waffen "das aufgrund der Umstände erforderliche Mindestmaß nicht überschreiten darf"(siehe Artikel 19 Absatz 2 und Artikel 20 Absatz 2 des Verhaltenskodex). Es kann daher nicht gesagt werden, dass die Verwendung dieser Mittel unbegrenzt ist. Gleichzeitig hält es der Bürgerbeauftragte für ratsam, diese Bestimmungen zu präzisieren und zu präzisieren, da sie relativ weit gefasst zu sein scheinen.

71. In Bezug auf den in der Verordnung vorgeschriebenen (spezifischen) Code für gemeinsame Rückführungen begrüßten einige Kontributoren ausdrücklich die Tatsache, dass er ausgearbeitet wird, äußerten jedoch erneut Bedenken hinsichtlich seines verbindlichen Charakters. In diesem Zusammenhang verweist der Bürgerbeauftragte auf seine vorstehenden Erwägungen zum Verhaltenskodex. Einige Mitwirkende erklärten auch, dass es überraschend ist, dass der Gemeinsame Rückkehrkodex noch nicht in Kraft ist, obwohl Frontex seit Jahren gemeinsame Rückkehraktionen koordiniert. In diesem Zusammenhang erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass sich die Verpflichtung zur Ausarbeitung des Gemeinsamen Rückkehrkodex nur aus der Frontex-Verordnung in der 2011 geänderten Fassung ergibt. Er stellt fest, dass seine Ausarbeitung im Gange ist und sich in einem fortgeschrittenen Stadium befindet, und vertraut darauf, dass Frontex den Gemeinsamen Rückkehrkodex innerhalb einer angemessenen Frist annehmen wird. In Bezug auf den Inhalt dieses Kodex ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass es sinnvoll wäre, wenn der Gemeinsame Rückkehrkodex eine Bestimmung enthalten würde, in der seine Beziehung zum Verhaltenskodex dargelegt wird.

Wirksamer Mechanismus zur Überwachung der Achtung der Grundrechte bei all ihren Tätigkeiten

72. Frontex brachte vor, dass ein wirksamer Mechanismus zur Überwachung der Achtung der Grundrechte bei allen seinen Tätigkeiten durch die Interaktion zwischen i) dem Beratenden Forum eingerichtet werde; ii) der Grundrechtsbeauftragte; iii) den Mechanismus für die Aussetzung und Beendigung gemeinsamer Aktionen und Pilotprojekte; und iv) die Befugnisse des Exekutivdirektors als Anstellungsbehörde, die die endgültige Entscheidung trifft. In der folgenden Bewertung wird sich die Bürgerbeauftragte auf mögliche Beschwerdemechanismen konzentrieren, nachdem sie die materiellen Bedingungen für die Beendigung und/oder Aussetzung gemeinsamer Aktionen und Pilotprojekte überprüft hat.

73. Hinsichtlich der Durchführung gemeinsamer Aktionen und Pilotprojekte erinnert die Bürgerbeauftragte daran, dass die Agentur gemäß Artikel 3 Absatz 1a der Verordnung nach Unterrichtung des betreffenden Mitgliedstaats gemeinsame Aktionen und Pilotprojekte beenden kann,"wenn die Bedingungen für die Durchführung dieser gemeinsamen Aktionen oder Pilotprojekte nicht mehr erfüllt sind". Der Exekutivdirektor setzt gemeinsame Aktionen und Pilotprojekte ganz oder teilweise aus oder beendet sie, wenn er der Auffassung ist, dass solche Verletzungen der Grundrechte oder der Verpflichtungen zum internationalen Schutz schwerwiegender Art sind oder wahrscheinlich fortbestehen.

74. Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass die oben genannten Möglichkeiten der Aussetzung oder Einstellung von Operationen einen erheblichen Ermessensspielraum beinhalten und auf einer rechtlichen Beurteilung beruhen, was in den meisten Fällen komplexen tatsächlichen Umständen entsprechen wird.

75. In Anbetracht dieser Erwägungen begrüßt die Bürgerbeauftragte die Einrichtung einer internen Taskforce, die mit der Ausarbeitung eines SOP beauftragt ist, um die Achtung der Grundrechte bei den oben genannten Maßnahmen zu gewährleisten. Er begrüßt auch die Erklärung von Frontex, dass sie beabsichtigt, die SOP zu veröffentlichen, sobald sie verfügbar ist.

76. Gleichzeitig könnte, wie oben in Nr. 61 vorgeschlagen, der Standpunkt von Frontex dahingehend geändert werden, dass die Ermittlung möglicher Grundrechtsverletzungen ausschließlich eine Angelegenheit ist, über die von Fall zu Fall entschieden werden muss, und mögliche Grundrechtsverletzungen könnten den betroffenen Akteuren unter Bezugnahme auf die Europäische Charta der Grundrechte klar dargelegt werden. Darüber hinaus empfiehlt die Bürgerbeauftragte, dass Frontex konkrete Leitlinien annimmt, in denen die tatsächliche Bedeutung von Formulierungen wie "wenn die Bedingungen für die Durchführung dieser gemeinsamen Aktionen oder Pilotprojekte nicht mehr erfüllt sind"und Verletzungen der Grundrechte oder der Verpflichtungen zum internationalen Schutz, die "schwerwiegend sind oder wahrscheinlich anhalten werden", präzisiert wird. Im Einklang mit dem Beitrag des Ausschusses für Migration, Flüchtlinge und Vertriebene wäre daher eindeutig ein klarer Mechanismus in Verbindung mit spezifischen Kriterien vorzuziehen. Die Bürgerbeauftragte ist ferner der Auffassung, dass die Veröffentlichung einschlägiger Kriterien und damit die Möglichkeit für Dritte, die nicht direkt an den Tätigkeiten von Frontex beteiligt sind, über mögliche Verstöße Bericht zu erstatten, ein weiterer Vorteil sein könnte [9]. Schließlich bleibt die Frage der Aufsicht über die diesbezüglichen Beschlüsse des Exekutivdirektors offen [10].

77. Der Bürgerbeauftragte nimmt ferner aus den eingegangenen Beiträgen zur Kenntnis, dass Kritik an der Nichtanwendbarkeit der Aussetzungs- und Kündigungsklausel auf gemeinsame Rückführungsaktionen geäußert wurde. Zwar geht aus Artikel 3 Absatz 1a der Verordnung hervor, dass die darin vorgesehenen Aussetzungs- und Kündigungsmöglichkeiten nur für gemeinsame Aktionen und Pilotprojekte gelten, doch ist darauf hinzuweisen, dass dieser Beschluss vom Gesetzgeber gefasst wurde und als solcher nicht in die Zuständigkeit von Frontex fällt, ihn zu ändern. Dennoch könnte die Agentur prüfen, ob Spielraum für die Festlegung von Vorschriften, z. B. im Code für gemeinsame Rückführungen, über die Beendigung und Aussetzung gemeinsamer Rückführungsaktionen besteht.

78. In Bezug auf mögliche Beschwerdemechanismen und die Rolle des Grundrechtsbeauftragten weist der Bürgerbeauftragte zunächst darauf hin, dass der Grundrechtsbeauftragte im September 2012 ernannt wurde. Der Bürgerbeauftragte betont, wie wichtig es ist, die Aufgaben des Grundrechtsbeauftragten klar zu gestalten und zu definieren, da, wie der Jesuiten-Flüchtlingsdienst zu Recht hervorgehoben hat, die Aufgaben des Grundrechtsbeauftragten, wie sie in der Antwort von Frontex an den Bürgerbeauftragten aufgeführt sind, eher vage und unspezifisch sind. Dies deutet auf einen großen Ermessensspielraum bei den Entscheidungen des HRG hin. Es gibt auch keine klare Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Grundrechtsbeauftragten und dem Koordinierungsbeamten eines europäischen Grenzschutzteams. Es ist ratsam, diese Lücke zu füllen. Schließlich könnte die von Frontex entworfene Struktur des FRO-Büros den Eindruck erwecken, dass der FRO nicht völlig unabhängig ist. In der Tat ist ihre Anstellungsbehörde die Exekutivdirektorin, der sie Bericht erstatten muss und die ihre Arbeit bewerten wird. In der Stellenbeschreibung des FRO, die der Stellungnahme von Frontex beigefügt ist, heißt es, dass der FRO "eine Verpflichtungserklärung abgeben muss, unabhängig im Interesse von Frontex zu handeln". Amnesty, Statewatch und Migreurop äußerten Zweifel, ob eine Tätigkeit im Interesse einer bestimmten Organisation mit dem Grundsatz der Unabhängigkeit vereinbar ist. Amnesty schlug vor, dass das Beratende Forum zumindest eng in die Arbeit des Grundrechtsbeauftragten eingebunden werden sollte, um den Grundrechtsbeauftragten bei der wirksamen Erfüllung seiner Aufgaben unterstützen und unterstützen zu können. Der Bürgerbeauftragte wird diesen Vorschlag als Empfehlung vorlegen.

79. Zweitens stellt der Bürgerbeauftragte fest, dass die Aufgaben des Grundrechtsbeauftragten nicht den Umgang mit Einzelbeschwerden über Grundrechtsverletzungen umfassen. Aus der Sicht von Frontex geht hervor, dass ihrer Ansicht nach die Einrichtung eines Systems zur Meldung/Information von Grundrechtsverletzungen ausreicht, um die uneingeschränkte Einhaltung ihrer Grundrechtsverpflichtungen zu gewährleisten. Gemäß Nummer 17 der Strategie wird Frontex ein wirksames Meldesystem einrichten, um sicherzustellen, dass Vorfälle oder schwerwiegende Risiken in Bezug auf die Grundrechte unverzüglich von Frontex-Mitarbeitern/teilnehmenden Beamten gemeldet werden und dass diese Meldung die Grundlage für eine wirksame Überwachung aller [Frontex-]Operationen bilden sollte. Die Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass Frontex über die Frage nachdenkt, ob ein Melde-/Informationssystem als Ersatz für einen Beschwerdemechanismus angesehen werden kann. Meldepflichten und Beschwerdemechanismen sind keine Alternativen. Sie stellen eher komplementäre Mittel dar, um den wirksamen Schutz der Grundrechte zu gewährleisten. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten kann die Einhaltung ohne den Bürgerbeauftragten letztlich nicht wirksam sein.

80. Ebenso wurde darauf hingewiesen, dass Disziplinarmaßnahmen nicht ausreichen, um die Einhaltung der Grundrechte zu gewährleisten. Der Bürgerbeauftragte teilt diese Auffassung und bekräftigt, wie wichtig es ist, in dieser Hinsicht einen wirksamen Beschwerdemechanismus vorzusehen.

81. Auch wenn Frontex für jede Operation einen Koordinierungsbeauftragten (FCO) ernennt, der die Umsetzung des Einsatzplans und des Verhaltenskodex überwacht und somit eine Schlüsselrolle bei der Weiterverfolgung der Meldung schwerwiegender Vorfälle spielt, entfällt dadurch nicht die Notwendigkeit eines echten Beschwerdemechanismus, der allen beteiligten Personen offensteht, d. h. den Teilnehmern an Operationen, die nach EU- oder nationalen Vorschriften Bericht erstatten müssen, und auch denjenigen, die direkt von Verstößen betroffen sind, sowie denjenigen, die davon Kenntnis erhalten (Journalisten, NRO usw.).

82. Im Einklang mit den oben in Ziffer 61 dargelegten Erwägungen kann es nach Ansicht des Bürgerbeauftragten stichhaltige Gründe dafür geben, dass der Grundrechtsbeauftragte die Bearbeitung von Einzelbeschwerden über Grundrechtsverletzungen in Erwägung zieht. Die Bearbeitung von Beschwerden über die Tätigkeit des Personals eines Mitgliedstaats könnte zumindest bedeuten, dass diese an die zuständige Behörde des Mitgliedstaats oder an einen nationalen Bürgerbeauftragten, der diese Behörde kontrolliert, weitergeleitet werden. In diesem Zusammenhang nimmt der Bürgerbeauftragte den ermutigenden Vorschlag des griechischen Bürgerbeauftragten in Bezug auf die von Frontex gemeinsam mit den griechischen Behörden durchgeführten gemeinsamen Aktionen und Pilotprojekte zur Kenntnis, dass ein Überwachungsmechanismus für Grundrechtsverletzungen auf EU-Ebene eingerichtet werden sollte, um „Grundrechtsverletzungen zu untersuchen und zu verhindern“. In Bezug auf Beschwerden über das Verhalten der Mitarbeiter von Frontex erinnert der Bürgerbeauftragte daran, dass sich die europäischen Grenzschutzteams nicht nur aus Vertretern der Mitgliedstaaten, sondern auch aus Vertretern von Frontex zusammensetzen. Der Bürgerbeauftragte hat zwar kein Problem damit, zu akzeptieren, dass das Frontex-Personal nicht für die Wahrnehmung von Grenzkontrollaufgaben qualifiziert ist und nur für Koordinierungsaufgaben eingesetzt wird, um die Zusammenarbeit zwischen dem Aufnahmemitgliedstaat und den teilnehmenden Mitgliedstaaten zu fördern, doch kann dies nicht gleichbedeutend damit sein, Frontex vor der Verantwortung für Handlungen zu schützen, die sein Personal bei der Wahrnehmung seiner Koordinierungsaufgaben durchführt. Die Bürgerbeauftragten vertrauen darauf, dass Frontex seiner Ansicht zustimmen wird.

83. Die Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass der Grundrechtsbeauftragte die Möglichkeit in Betracht ziehen könnte, einzelne Beschwerden über Grundrechtsverletzungen, einschließlich im öffentlichen Interesse erhobener Beschwerden, in Bezug auf alle Frontex-Tätigkeiten zu bearbeiten, und dass Frontex dem Grundrechtsbeauftragten zu diesem Zweck angemessene administrative Unterstützung gewährt. In diesem Zusammenhang nimmt er auch die Erklärung von Frontex in seiner Stellungnahme zur Kenntnis, wonach der Grundrechtsbeauftragte eine aktive Rolle bei der konkreten Einrichtung des Mechanismus zur Überwachung der Achtung der Grundrechte spielen wird.

84. In Bezug auf den Kohäsionsfonds definierte Frontex ihn als „Wissens-und Sachkenntnisressource“. Die Hauptaufgabe des Kohäsionsfonds bestünde daher darin, dem Exekutivdirektor und dem Verwaltungsrat strategische Empfehlungen und Leitlinien in Grundrechtsfragen anzubieten. In Bezug auf die Überwachungsfunktion des Kohäsionsfonds geht die Bürgerbeauftragte davon aus, dass sie befugt ist, i) einen Jahresbericht über die Umsetzung der Grundrechtsverpflichtungen durch Frontex vorzulegen und ii) Berichte des Grundrechtsbeauftragten zu erhalten. Da der FRO auch verpflichtet ist, dem Verwaltungsrat und dem Exekutivdirektor Bericht zu erstatten, könnte der Kohäsionsfonds, der sich aus internationalen Organisationen, EU-Agenturen und NRO zusammensetzt [11], somit dazu dienen, die Kontrolle des Verwaltungsrats und des Exekutivdirektors über den FRO auszugleichen und letztlich zur Unabhängigkeit des FRO beizutragen.

85. Angesichts der vorstehenden Analyse möchte die Bürgerbeauftragte bestimmte Empfehlungen an Frontex richten, um die Umsetzung der Grundrechte weiter zu stärken. Sie sind im nachstehenden Empfehlungsentwurf aufgeführt.

C. Der Empfehlungsentwurf

Frontex könnte erwägen, folgende weitere Maßnahmen zu ergreifen:

In Bezug auf die Strategie

A. Klärung i) der Frage, ob sie sich für Grundrechtsverletzungen im Rahmen ihrer Tätigkeiten verantwortlich sieht und, falls ja, unter welchen Bedingungen; und ii) im Verhaltenskodex den Rechtsrahmen für das Verhalten aller Teilnehmer an Frontex-Operationen (Punkt 61 der Bewertung des Bürgerbeauftragten);

B. Festlegung spezifischer Datenschutzgarantien für abgefangene Migranten sowie von Rechtsbehelfsmechanismen für betroffene Personen, deren Rechte verletzt werden. Alternativ könnte der Aktionsplan in dieser Hinsicht ergänzt werden (Punkt 66 der Bewertung des Bürgerbeauftragten);

Zum Aktionsplan

[12]

C. Ermittlung von Maßnahmen, die dem in Nummer 17 der Strategie vorgesehenen Ziel eine konkrete Dimension verleihen, d. h., dass nach Meldung durch das Frontex-Personal oder die teilnehmenden Beamten auf Vorfälle oder schwerwiegende Risiken in Bezug auf die Grundrechte reagiert werden kann (Nummer 62 der Bewertung des Bürgerbeauftragten);

D. unter Angabe i) des Datums der Veröffentlichung des jährlichen Fortschrittsberichts über die Umsetzung der Strategie und ii) der Mittel, mit denen die Strategie " veröffentlicht"wird (Punkt 63 der Bewertung des Bürgerbeauftragten);

E. Klärung der Sanktionen für Teilnehmer an Frontex-Operationen, die nicht Mitglieder ihres eigenen Personals sind (Punkt 64 der Bewertung des Bürgerbeauftragten);

F. Festlegung spezifischer Leitlinien für Teilnehmer an gemeinsamen Rückführungsaktionen in Bezug auf den Umgang mit Notsituationen, in denen sich abgefangene Migranten befinden können (Randnummer 65 der Bewertung des Bürgerbeauftragten);

Zu den Verhaltenskodizes

G. weitere Klarstellung der Rechtsnatur des Verhaltenskodex (Punkt 68 der Bewertung des Bürgerbeauftragten);

H. Präzisierung von Artikel 19 Absatz 2 und Artikel 20 Absatz 2 des Verhaltenskodex (Punkt 70 der Bewertung des Bürgerbeauftragten);

I. Aufnahme einer Bestimmung über das Verhältnis zwischen diesem Kodex und dem (allgemeinen) Verhaltenskodex in den künftigen Gemeinsamen Rückkehrkodex (Punkt 71 der Bewertung des Bürgerbeauftragten);

In Bezug auf die Beendigung/Aussetzung des Betriebs

J. Bereitstellung konkreter Leitlinien in Bezug auf die tatsächliche Bedeutung von Formulierungen wie "wenn die Bedingungen für die Durchführung dieser gemeinsamen Aktionen oder Pilotprojekte nicht mehr erfüllt sind"und Verletzungen der Grundrechte oder der Verpflichtungen zum internationalen Schutz, die "schwerwiegend sind oder voraussichtlich fortbestehen werden" (Punkt 76 der Bewertung des Bürgerbeauftragten);

K. zu prüfen, ob es Spielraum für die Festlegung von Vorschriften, beispielsweise im Gemeinsamen Rückkehrkodex, über die Beendigung und Aussetzung gemeinsamer Rückkehraktionen gibt (Ziffer 77 der Bewertung des Bürgerbeauftragten);

Bezüglich des Beratenden Forums

L. alle möglichen Maßnahmen zu ergreifen, um die enge Zusammenarbeit und Unterstützung des Forums mit dem FRO bei der wirksamen Erfüllung seiner Aufgaben zu fördern (Ziffer 78 der Bewertung des Bürgerbeauftragten);

In Bezug auf die FRO

M. i) Ergreifung möglicher Maßnahmen, damit der Grundrechtsbeauftragte die Bearbeitung von Beschwerden über Grundrechtsverletzungen bei allen Frontex-Tätigkeiten, die von individuell von den Verstößen betroffenen Personen und auch im öffentlichen Interesse eingereicht werden, in Erwägung ziehen kann, und ii) Bereitstellung angemessener administrativer Unterstützung zu diesem Zweck (Randnummer 83 der Bewertung des Bürgerbeauftragten).

Der Bürgerbeauftragte würde es begrüßen, wenn die Agentur bis zum 31. Juli 2013 eine ausführliche Stellungnahme zu den oben genannten Vorschlägen übermitteln könnte. Die ausführliche Stellungnahme könnte aus der Annahme des Empfehlungsentwurfs und einer Beschreibung seiner Umsetzung bestehen.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Geschehen zu Straßburg am 9. April 2013

 

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[1] Verordnung (EU) Nr. 1168/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (ABl. 2011, L 304, S. 1).

[2] Artikel 26a der Verordnung lautet wie folgt:

„1. Die Agentur arbeitet ihre Grundrechtestrategie aus, entwickelt sie weiter und setzt sie um. Die Agentur richtet einen wirksamen Mechanismus zur Überwachung der Achtung der Grundrechte bei allen Tätigkeiten der Agentur ein.

2. Die Agentur richtet ein Konsultationsforum ein, das den Exekutivdirektor und den Verwaltungsrat in Grundrechtsfragen unterstützt. Die Agentur lädt das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen, die Agentur für Grundrechte, den Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen und andere einschlägige Organisationen zur Teilnahme am Konsultationsforum ein. Auf Vorschlag des Exekutivdirektors entscheidet der Verwaltungsrat über die Zusammensetzung und die Arbeitsweise des Beratenden Forums sowie über die Modalitäten der Übermittlung von Informationen an das Beratende Forum.

Das Beratende Forum wird zur Weiterentwicklung und Umsetzung der Grundrechtestrategie, des Verhaltenskodex und der gemeinsamen zentralen Lehrpläne konsultiert.

Das Beratende Forum erstellt einen Jahresbericht über seine Tätigkeiten. Dieser Bericht wird öffentlich zugänglich gemacht.

3. Ein Grundrechtsbeauftragter wird vom Verwaltungsrat benannt und verfügt über die erforderlichen Qualifikationen und Erfahrungen im Bereich der Grundrechte. Er ist bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben als Grundrechtsbeauftragter unabhängig und erstattet dem Verwaltungsrat und dem Beratenden Forum unmittelbar Bericht. Er erstattet regelmäßig Bericht und trägt als solcher zum Mechanismus zur Überwachung der Grundrechte bei.“

[3] Sie waren in alphabetischer Reihenfolge: (1) Amnesty International; (2) Caritas Europa; (3) Ausschuss für Migration, Flüchtlinge und Vertriebene der Parlamentarischen Versammlung des Europarates; (4) Beratende Kommission für Menschenrechte (Commission Nationale Consultative des droits de l'homme - FR); (5) Europäisches Netz von Rechtsexperten (Trans-Europe-Experten); (6) Herr Apostolis Fotiadis; (7) der griechische Nationale Bürgerbeauftragte; (8) Herrn George Habib; (9) Human Rights Watch; (10) Immigration Law Practitioners' Association (ILPA); (11) Unabhängige Überwachungsausschüsse (IMB); (12) Jesuiten-Flüchtlingsdienst Europa; (13) Dr. Luisa Marin (Universität Twente - NL; (14) Meijers-Ausschuss (Ständiger Sachverständigenausschuss für internationale Einwanderung, Flüchtlings- und Strafrecht); (15) Rotes Kreuz; (16) Herr Paolo Ruwindu; (17) Statewatch und Migreurop (gemeinsamer Beitrag); (18) Herr Pierre Georges van Wolleghem.

[4] Die Veröffentlichung erfolgte nach Einholung der Zustimmung der Mitwirkenden.

[5] Der Redaktionsausschuss setzte sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten und Vertretern der Europäischen Kommission, der FRA, des UNHCR, der Internationalen Organisation für Migration (IOM) und von Frontex zusammen.

[6] Beitrag von Statewatch und Migreurop.

[7] Pressemitteilung von Frontex vom 16. Oktober 2012, abrufbar unter: http://frontex.europa.eu/news/consultative-forum-on-fundamental-rights-elects-chairpersons-at-inaugural-meeting-y3P7uP

[8] Frontex bezog sich auf die Fassung des Kodex, die zum Zeitpunkt der Abgabe seiner Stellungnahme existierte, nämlich den im Jahr 2011 angenommenen Kodex. Diese Aussage gilt offensichtlich für den 2012 angenommenen Kodex, der ihn ersetzt hat.

[9] Beitrag von Statewatch und Migreurop.

[10] Beitrag von Statewatch und Migreurop.

[11] Folgende Organisationen sind im Forum vertreten: Amt der Europäischen Institutionen von Amnesty International; Caritas Europa; Kirchenkommission für Migranten in Europa; Europarat; Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen; Europäischer Rat für Flüchtlinge und im Exil lebende Personen; FRA; Internationale Katholische Migrationskommission; Internationale Juristenkommission; Internationale Organisation für Migration; Jesuiten-Flüchtlingsdienst; Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte; Plattform für internationale Zusammenarbeit bei Migranten ohne Papiere; EU-Büro des Roten Kreuzes; Hochkommissar für Flüchtlinge.

[12] Der Bürgerbeauftragte stellt fest, dass der Aktionsplan seine Überarbeitung vorsieht,"wenn dies erforderlich ist". Er schlägt daher vor, dass Frontex zur Behandlung der Punkte C-F erwäge, eine solche Überarbeitung vorzunehmen.