Štrasburk, 10. května 2016

Šetření z vlastního podnětu OI/4/2016/EA: o tom, zda je zacházení s osobami se zdravotním postižením v rámci společného systému nemocenského pojištění (JSIS) v souladu s úmluvou OSN

Vážený pane předsedající,

Nedávno jsem se zabýval dvěma stížnostmi týkajícími se společného systému nemocenského pojištění (JSIS), které podali dva zaměstnanci EU, jejichž děti mají zdravotní postižení. Vzhledem k tomu, že tyto případy vyvolávají systémový problém, rozhodl jsem se zahájit toto šetření z vlastního podnětu a prozatím pozastavit přezkum obou stížností.

Činím tak na základě těchto skutečností: v říjnu 2015 v návaznosti na svůj první přezkum dodržování Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením ze strany EU vznesl výbor odborníků OSN k článku 25 Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením [1] tyto připomínky:

„86. Výbor je znepokojen tím, že zaměstnanci Evropské unie se zdravotním postižením nebo rodinní příslušníci se zdravotním postižením jsou systémy zdravotního pojištění Evropské unie diskriminováni.

87. Výbor doporučuje, aby Evropská unie revidovala svůj společný systém zdravotního a nemocenského pojištění s cílem komplexně pokrýt zdravotní potřeby související se zdravotním postižením způsobem, který je v souladu s úmluvou.“

Článek 72 odst. 1 služebního řádu stanoví, že ve výjimečných případech (např. tuberkulóza, poliomyelitida, rakovina, duševní onemocnění nebo „jiná závažná nemoc“) může být sazba náhrady léčebných výloh na základě rozhodnutí orgánu oprávněného ke jmenování uznat závažnou nemoc zvýšena na 100 %. Praktická opatření a postupy jsou stanoveny v hlavě III kapitole 5 obecných prováděcích ustanovení Komise [2] Aby mohla být nemoc uznána za "závažnou", musí být splněna čtyři kritéria; musí existovat: i) zkrácená střední délka života, ii) nemoc, která se pravděpodobně protáhne, iii) potřeba agresivních diagnostických a/nebo terapeutických postupů a iv) přítomnost nebo riziko vážného postižení. Judikatura Soudu pro veřejnou službu [3] rozhodla, že tato kritéria jsou kumulativní. V současné době neexistují žádná zvláštní pravidla pro poskytování úhrad zdravotní péče ve výši 100 % osobám se zdravotním postižením, pokud zdravotní dopad zdravotního postižení nesplňuje čtyři kritéria stanovená pro uznání „závažné nemoci“.

Podle mého názoru existují s tímto přístupem potenciálně čtyři obtíže:

Zaprvé, tento čistě lékařský přístup ke zdravotnímu postižení není v souladu s přístupem sociálního modelu prosazovaným Úmluvou OSN o právech osob se zdravotním postižením [4], potvrzeným judikaturou Soudního dvora ^[5] a potvrzeným v novém čl. 1 písm. d) bodě 4 pozměněného služebního řádu, který definuje zdravotní postižení jako dlouhodobé fyzické, duševní, mentální nebo smyslové postižení, které v interakci s různými překážkami může bránit plnému a účinnému zapojení dané osoby do společnosti na rovnoprávném základě s ostatními.

Za druhé, výše uvedená kritéria považují pojmy "nemoc" a "zdravotní postižení" za totožné, ačkoli judikatura Soudního dvora v souvislosti s výkladem směrnice o rovnosti v zaměstnání potvrdila jejich odlišnou povahu.^[6] Skupiny na podporu zdravotního postižení v orgánech EU tvrdily, že mnoho druhů zdravotního postižení nepředstavuje samo o sobě "závažnou nemoc"[7].

Zatřetí tato kritéria, a zejména kritérium zkrácené střední délky života, nejsou vždy přizpůsobena konkrétní situaci osob se zdravotním postižením ani nejsou vždy vhodná k posouzení závažnosti zdravotního postižení. Mnohá zdravotní postižení, i když mají velmi významný dopad na dobré životní podmínky dotčené osoby, nemusí mít nutně negativní dopad na střední délku života. Mohou vést k vysokým výdajům, pokud jde o léčbu, léky nebo zvláštní prostředky/vybavení, které jsou nezbytné pro plné a účinné zapojení dané osoby do společnosti na rovnoprávném základě s ostatními. Pokud takovou léčbu, léky nebo speciální zařízení/vybavení nelze poskytnout, mohou být důsledky závažné. To platí zejména pro děti se zdravotním postižením, kde může mít intenzivní včasná léčba velmi významné pozitivní a trvalé přínosy pro jejich blaho.

Začtvrté čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv EU stanoví, že „[j]akákoli diskriminace založená na jakémkoli důvodu, jako je [...] zdravotní postižení [...], je zakázána“. Podle ustálené judikatury zásada zákazu diskriminace vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně [8] Lze tvrdit, že posouzení závažnosti zdravotního postižení a posouzení nemocí by měla být založena na různých kritériích. Zejména při posuzování toho, zda je zdravotní postižení „závažné“, není otázka střední délky života nutně relevantním kritériem. Zacházení s oběma pojmy jako se stejnými a nezajištění zvláštních ustanovení pro posouzení závažnosti zdravotního postižení pravděpodobně není v souladu s ustanoveními Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením a judikaturou. Pokud jde o úhradu léčebných výloh osobám se zdravotním postižením v rámci JSIS, mohou být proto nezbytná samostatná kritéria a/nebo zvláštní ustanovení.

V této souvislosti by bylo užitečné získat odpovědi na tyto otázky:

1. Jak hodlá Komise navázat na připomínku výboru odborníků OSN, která navrhuje, aby „Evropská unie revidovala svůj společný systém zdravotního a nemocenského pojištění tak, aby komplexně pokryl zdravotní potřeby související se zdravotním postižením způsobem, který je v souladu s úmluvou“? Uveďte seznam již přijatých a/nebo plánovaných opatření.
2. Konkrétně má Komise v úmyslu zavést samostatná kritéria v rámci OPU a/nebo zvláštní ustanovení pro úhradu nákladů na zdravotní péči pro osoby se zdravotním postižením v rámci JSIS? Pokud ne, poskytněte vysvětlení, proč tomu tak není, a zaměřte se na čtyři výše uvedené body.

1. Uveďte, jsou-li k dispozici, anonymizované údaje o počtu žádostí o uznání závažného onemocnění podaných osobami se zdravotním postižením nebo jejich jménem od vstupu Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením v platnost pro EU (leden 2011). Kolik z těchto žádostí bylo zamítnuto? Kolik osob následně podalo stížnost podle čl. 90 odst. 2? Kolik z těchto stížností bylo zamítnuto?

Jistě si uvědomujete, že je to již potřetí, co jsem Komisi napsal, abych navázal na závěrečné připomínky výboru odborníků OSN. Z odpovědí na mé dva předchozí dopisy (o evropských školách a přístupnosti internetových stránek) vyplývá, že Komise je toho názoru, že existuje pouze okrajový prostor pro zlepšení. Pokud jde o JSIS, můj předběžný názor je, že je zapotřebí mnohem ambicióznějšího přístupu. V této souvislosti mě potěšila kladná odpověď Komise na nedávnou další poznámku ve věci týkající se JSIS, v níž PMO souhlasil s tím, že do všech svých rozhodnutí zahrne informace o tom, jak podat odvolání.

Byl bych Vám vděčen za Váš názor na toto šetření do 30. září 2016. Pokud si Vaše útvary vyžádají další informace, mohou se obrátit na paní Elpidu Apostolidou v oddělení pro strategická šetření veřejného ochránce práv (tel.: +32 (02) 284 18 76).

Upřímně,

Emily O'Reillyová

[1] Článek 25 – Zdraví

„Státy, které jsou smluvní stranou této úmluvy, uznávají, že osoby se zdravotním postižením mají právo na dosažení nejvyšší dosažitelné úrovně zdraví bez diskriminace na základě zdravotního postižení... Státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, zejména:… e) zakáží diskriminaci osob se zdravotním postižením při poskytování zdravotního a životního pojištění, pokud je takové pojištění povoleno vnitrostátními právními předpisy, které musí být poskytováno spravedlivým a přiměřeným způsobem…"

[2] Rozhodnutí Komise, kterým se stanoví obecná prováděcí ustanovení pro úhradu léčebných výloh, které vstoupilo v platnost dne 1. července 2007, http://ec.europa.eu/pmo/tender/06_annexe6_dge_en.pdf

[3] Rozsudek ze dne 18. září 2007 ve věci F-10/07, Botos v. Komise, body 41–44.

[4] Úmluva OSN o právech osob se zdravotním postižením ve své preambuli uznává zdravotní postižení jako „vyvíjející se koncepci“, která je výsledkem interakce mezi osobami se zdravotním postižením a překážkami v postojích a v životním prostředí, jež brání jejich plnému a účinnému zapojení do společnosti na rovnoprávném základě s ostatními. V článku 1 se uvádí, že: „osoby se zdravotním postižením zahrnují osoby s dlouhodobým tělesným, duševním, mentálním nebo smyslovým postižením, které v interakci s různými překážkami může bránit jejich plnému a účinnému zapojení do společnosti na rovnoprávném základě s ostatními“.

[5] Rozsudek ze dne 11. dubna 2013 ve spojených věcech C-335/11 a C-337/11, HK Danmark, bod 38.

[6] Rozsudek ze dne 11. července 2006 ve věci C-13/05, Chacon Navas v. Eurest Colectividades SA, bod 44.

[7] Podrobná analýza EPRS, The obligations of the EU public administration under the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities – European Implementation Assessment (Závazky veřejné správy EU podle Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením – posouzení provádění v Evropě), březen 2016, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2016/579325/EPRS_IDA(2016)579325_EN.pdf

[8] Takové zacházení může být odůvodněno pouze tehdy, pokud je založeno na objektivních hlediscích a je přiměřené legitimně sledovanému cíli. Obdobně s diskriminací na základě státní příslušnosti viz rozsudek ze dne 11. prosince 2011, Komise v. Řecko (C‐155/09, Sb. rozh. s. I‐65, bod 68 a citovaná judikatura).