1.Souvislosti šetření

1. Evropská unie je smluvní stranou Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením ^[1], která vstoupila v platnost v lednu 2011. Podle Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením mají osoby se zdravotním postižením právo na nejvyšší dosažitelnou úroveň zdraví bez diskriminace na základě zdravotního postižení. Diskriminace osob se zdravotním postižením v rámci systémů zdravotního pojištění je zakázána ^[2].

2. V roce 2015 přezkoumal Výbor OSN pro práva osob se zdravotním postižením (dále jen „výbor OSN“) soulad EU s Úmluvou OSN o právech osob se zdravotním postižením a doporučil, aby „Evropská unie revidovala svůj společný systém zdravotního pojištění tak, aby komplexně pokrýval zdravotní potřeby související se zdravotním postižením způsobem, který je v souladu s úmluvou“. ^[3]

3. Společný systém zdravotního pojištění (JSIS) je systém zdravotního pojištění, který se vztahuje na zaměstnance EU a jejich rodiny. Podle služebního řádu EU ^[4] se léčebné výlohy proplácejí buď ve výši 80 %, 85 % nebo 100 %, v závislosti na různých faktorech. Léčba nemocí uznaných za „závažné“ je hrazena ze 100 %.

4. Komise přijala obecná prováděcí ustanovení, která upravují úhradu léčebných výloh v rámci JSIS.^[5] Podle těchto obecných prováděcích ustanovení je nemoc definována jako „závažná“, pokud i) vede ke zkrácení střední délky života, ii) je pravděpodobné, že bude prodloužena, iii) vyžaduje agresivní diagnostické a/nebo terapeutické postupy a iv) zahrnuje přítomnost nebo riziko vážného zdravotního postižení ^[6].

5. Podle judikatury EU jsou tato čtyři kritéria kumulativní ^[7]: všechny musí být splněny, aby byla daná nemoc považována za „závažnou“. Zároveň je pravděpodobné, že způsob, jakým je posuzováno jedno kritérium, ovlivní způsob, jakým jsou posuzovány ostatní ^{kritéria [8].}

6. Veřejná ochránkyně práv obdržela tři stížnosti od zaměstnanců se zdravotním postižením nebo od zaměstnanců, jejichž děti mají zdravotní postižení, na to, že Komise odmítla uznat tato postižení jako „závažná onemocnění“ v rámci JSIS. Vzhledem k tomu, že případy naznačovaly možný systémový problém, veřejná ochránkyně práv se rozhodla zahájit strategické šetření.

2. Strategické šetření

7. V květnu 2016 zahájila veřejná ochránkyně práv šetření a dotázala se Komise, jak hodlá navázat na závěrečnou připomínku výboru OSN k JSIS a zda má v úmyslu zavést samostatná kritéria a/nebo zvláštní ustanovení pro osoby se zdravotním postižením. V návaznosti na odpověď Komise se vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv setkal se zástupci Komise, aby případ projednal.

8. Veřejná ochránkyně práv poté konzultovala s cílovou skupinou zúčastněných stran otázky, které označila za relevantní pro své šetření.^[9] Veřejná ochránkyně práv vydala zprávu o zjištěních své konzultace.

9. Veřejná ochránkyně práv zjistila, že skutečnost, že Komise nepřijala žádná účinná opatření v reakci na doporučení výboru OSN, představuje nesprávný úřední postup. V červenci 2018 doporučila Komisi, aby se tímto problémem zabývala. Předložila rovněž Komisi pět návrhů na zlepšení. Komise veřejné ochránkyni práv odpověděla v lednu 2019. ^[10]  

Doporučení veřejné ochránkyně práv

10. Na základě svého strategického šetření dospěla veřejná ochránkyně práv k tomuto závěru:

Skutečnost, že Komise nepřijala žádná účinná opatření v reakci na doporučení Výboru OSN ze dne 2. října 2015 o revizi JSIS, představuje nesprávný úřední postup.

11. Veřejná ochránkyně práv doporučila, aby:

Komise by měla okamžitě zahájit revizi obecných zásad vyšetřovacích postupů (které upravují fungování JSIS) s cílem zajistit, aby se s osobami se zdravotním postižením v budoucnu nakládalo v rámci JSIS způsobem, který je v souladu s Úmluvou OSN o právech osob se zdravotním postižením. Pro účely revize obecných prováděcích pravidel by Komise měla stanovit jasný harmonogram konzultací s příslušnými zástupci zaměstnanců se zdravotním postižením, jakož i se zástupci zaměstnanců se závislými osobami se zdravotním postižením. Proces revize by se měl zaměřit na kritéria pro plnou úhradu léčebných výloh, je však možné, že bude třeba zvážit i jiné otázky.

12. Kromě toho veřejná ochránkyně práv předložila Komisi pět návrhů, jak zlepšit systém JSIS a jak řešit širší potřeby osob se zdravotním postižením. Veřejná ochránkyně práv zejména navrhla, aby:

1) Komise by měla zveřejnit nevyčerpávající seznam podpůrných pomůcek, které lze v rámci OPU proplatit.

2) Komise by měla provést posouzení, aby demonstrativním způsobem určila nelékařské potřeby týkající se zdravotního postižení. Měla by zahájit postup, který zajistí, aby nelékařské potřeby zaměstnanců EU – a jejich rodin – se zdravotním postižením byly uspokojivým způsobem řešeny, a to přidělením dostatečných zdrojů a ve vhodném rámci v rámci sociálních systémů orgánů EU.

3) Komise by měla přezkoumat svá stávající pravidla týkající se „přiměřené úpravy“ pro zaměstnance se zdravotním postižením s ohledem na ustanovení Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením.

4) Komise by měla zajistit, aby v případech, kdy se to ještě neděje, bylo součástí zaškolovacího programu zvláštní školení o tom, jak se vypořádat se zdravotním postižením, a to jak pro její zaměstnance pracující na souvisejících otázkách, tak pro zaměstnance na úrovni vedení.

5) Komise by měla navázat pravidelné kontakty se sdruženími zaměstnanců EU se zdravotním postižením nebo s rodinnými příslušníky se zdravotním postižením, aby získala zpětnou vazbu o každodenním uplatňování JSIS a sociálních systémů pro osoby se zdravotním postižením. Komise by rovněž měla smysluplně, včas a strukturovaně konzultovat tato sdružení při vypracovávání a provádění právních předpisů a politik, které se jich týkají.

Odpověď Komise na doporučení veřejné ochránkyně práv

13. Pokud jde o doporučení, Komise uvedla, že pružný přístup, který uplatňuje na kritéria pro určení „závažného onemocnění“, znamená, že v praxi je značný počet výdajů na zdravotní péči souvisejících se zdravotním postižením již plně hrazen. Souhlasila však s tím, že by bylo vhodnější revidovat obecná prováděcí pravidla, aby byl tento pružný přístup formalizován, a zavázala se tak učinit. Komise se rovněž zavázala konzultovat všechny příslušné zúčastněné strany ^[11].

14. Komise uvedla, že jakákoli změna obecných zásad vyšetřovacích postupů se bude týkat léčebných výloh a bude muset zohlednit dlouhodobou finanční udržitelnost JSIS.

15. Pokud jde o první návrh, aby Komise zveřejnila seznam kompenzačních pomůcek, které mohou být hrazeny v rámci JSIS, Komise uvedla, že zvažuje, jak nejlépe zveřejnit na svých internetových stránkách demonstrativní seznam kompenzačních pomůcek, které mohou být hrazeny v rámci JSIS.  

16. V reakci na druhý návrh Komise uvedla, že bude konzultovat ostatní orgány EU ohledně toho, jak revidovat stávající pokyny pro řešení nelékařských potřeb zaměstnanců se zdravotním postižením nebo rodinných příslušníků se zdravotním postižením, s přihlédnutím k finančním zdrojům, které jsou v každém orgánu k dispozici. Komise uvedla, že je pro plné uhrazení školného dětem zaměstnanců, kteří musí kvůli svému zdravotnímu postižení navštěvovat zvláštní školy. Komise však uvedla, že nepovažuje za nutné vypracovat přehled nelékařských výdajů souvisejících se zdravotním postižením a že se již snaží poskytovat optimální podporu případ od případu.

17. Pokud jde o třetí návrh, Komise byla toho názoru, že není nutné revidovat její pravidla týkající se toho, jak vyhovět potřebám zaměstnanců se zdravotním postižením. Již nyní usiluje o zlepšení informovanosti a odborné přípravy zaměstnanců v otázkách souvisejících se zdravotním postižením a snaží se zajistit jednotný a koordinovaný přístup k uspokojování potřeb zaměstnanců se zdravotním postižením. Pokud by bylo třeba pravidla v budoucnu revidovat, bylo by tak učiněno po konzultaci se zaměstnanci se zdravotním postižením.

18. Pokud jde o čtvrtý návrh, Komise uvedla, že ve svém úvodním kurzu pro nové vedoucí pracovníky plánuje zavést zvláštní školení o problematice zdravotního postižení. Zlepšila rovněž informace, které mají vedoucí pracovníci k dispozici o své vnitřní politice v oblasti zdravotního postižení a o tom, jak vyhovět potřebám zaměstnanců se zdravotním postižením. Dodal, že prvním kontaktním místem pro nové zaměstnance se zdravotním postižením nebo s rodinnými příslušníky se zdravotním postižením je vyškolený specializovaný sociální asistent. Úkoly sociálního asistenta zahrnují řadu otázek, včetně procesních otázek, uspokojování zvláštních potřeb a škol pro děti se zvláštními potřebami. Asistent je součástí specializovaného týmu zabývajícího se finanční podporou zaměstnanců se zdravotním postižením nebo rodinných příslušníků se zdravotním postižením.

19. V reakci na pátý návrh Komise uvedla, že všechna opatření jsou vždy projednávána na fórech stanovených ve služebním řádu, což znamená, že jsou zapojeni zástupci zaměstnanců, včetně zaměstnanců se zdravotním postižením. Uvedla, že rovněž konzultuje otázky související se zdravotním postižením se Smíšeným výborem pro rovné příležitosti (COPEC) a že její příslušná oddělení ^[12] udržují pravidelné kontakty se sdruženími zaměstnanců se zdravotním postižením nebo s rodinnými příslušníky se zdravotním postižením. Dodala, že nedávno vytvořila jednotné kontaktní místo pro dotazy zaměstnanců týkající se lékařských a nelékařských záležitostí souvisejících se zdravotním postižením. Podporuje zaměstnance, kteří mají potíže s přístupem k dostupným režimům podpory ze strany vnitrostátních orgánů v členských státech, v nichž mají bydliště.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po vydání doporučení

20. Veřejná ochránkyně práv vítá odpověď Komise a je spokojena s tím, že celkově přijímá její doporučení a většinu jejích návrhů.

21. Pokud jde o doporučení, veřejná ochránkyně práv vítá závazek Komise zahájit co nejdříve proces revize obecných prováděcích ustanovení, zejména pokud jde o kritéria pro určení toho, jaké výdaje jsou plně hrazeny. Tato otázka má velký význam pro zajištění dodržování práv osob se zdravotním postižením.

22. Veřejná ochránkyně práv oceňuje, že se jedná o náročný proces zahrnující mnoho různých stran. Vzhledem k tomu, že jedna ze stížností, které v této věci obdržela, byla podána v roce 2014, vybízí Komisi, aby učinila vše, co je v jejích silách, aby byl postup dokončen co nejrychleji.

23. Veřejná ochránkyně práv vítá závazek Komise konzultovat COPEC a sdružení zaměstnanců se zdravotním postižením nebo s rodinnými příslušníky se zdravotním postižením. Komise by měla zajistit, aby tato sdružení byla v průběhu celého tohoto procesu smysluplně a včas konzultována. Komise by měla tato sdružení již nyní informovat o tom, jak budou konzultována.

24. Vzhledem k významu této otázky bude veřejná ochránkyně práv sledovat, jak Komise provádí její doporučení. Žádá proto Komisi, aby do šesti měsíců podala zprávu o podstatném pokroku, kterého dosáhla.

25. Veřejná ochránkyně práv vítá skutečnost, že Komise pracuje na tom, jak nejlépe zveřejnit na svých internetových stránkách demonstrativní seznam kompenzačních pomůcek, které jsou hrazeny v rámci JSIS (první návrh). Naléhavě vyzývá Komisi, aby v této práci co nejdříve pokračovala.

26. Veřejná ochránkyně práv vítá závazek Komise konzultovat s ostatními orgány EU revizi stávajících pokynů týkajících se režimu sociální podpory s přihlédnutím k rozpočtovým zdrojům, které jsou v jednotlivých orgánech k dispozici (druhý návrh). Veřejná ochránkyně práv opakuje svůj názor, že by bylo vhodnější, kdyby pro tento účel byla k dispozici samostatná rozpočtová položka společná pro všechny orgány EU. Naléhavě vyzývá Komisi, aby tuto skutečnost zohlednila při revizi pokynů. Veřejná ochránkyně práv dále chápe argument Komise, že i kdyby měla poskytnout přehled nelékařských potřeb osob se zdravotním postižením, může být stále lepší řešit tyto potřeby případ od případu.

27. Pokud jde o školné, veřejná ochránkyně práv v prosinci 2018 vznesla s předsedkyní Komise otázku úplného pokrytí školného pro děti zaměstnanců, kteří musí kvůli svému zdravotnímu postižení navštěvovat zvláštní školy.^[13] S potěšením konstatuje, že komisařka pro rozpočet a lidské zdroje v lednu 2019 oznámila, že Komise tyto poplatky plně pokryje a ujme se vedení při změně příslušných pokynů pro to, jak se s tím ostatní orgány vypořádávají.

28. Veřejná ochránkyně práv vítá závazek Komise revidovat svůj úvodní kurz pro nové vedoucí pracovníky s cílem řešit potřeby zaměstnanců se zdravotním postižením nebo s rodinnými příslušníky se zdravotním postižením (čtvrtý návrh). Odborná příprava na úrovni vedení má velký význam, neboť přímí nadřízení obvykle rozhodují o tom, jak vyhovět potřebám zaměstnanců se zdravotním postižením. Veřejná ochránkyně práv rovněž vítá skutečnost, že Komise má vyškoleného sociálního asistenta, který poskytuje podporu zaměstnancům se zdravotním postižením nebo rodinným příslušníkům se zdravotním postižením. Naléhavě vyzývá Komisi, aby zajistila, že všichni zaměstnanci, kteří se zabývají otázkami zdravotního postižení, projdou během svého zaškolovacího programu nezbytnou odbornou přípravou.

29. Pokud jde o pátý návrh, veřejná ochránkyně práv vítá vytvoření jednotného kontaktního místa pro dotazy týkající se lékařských a nelékařských záležitostí souvisejících se zdravotním postižením. Komise dále uvedla, že její příslušné útvary udržují pravidelné kontakty se sdruženími zaměstnanců se zdravotním postižením a zaměstnanců se závislými osobami se zdravotním postižením. Veřejná ochránkyně práv zdůrazňuje, že je důležité, aby se Komise s těmito sdruženími pravidelně setkávala, aby získala jejich zpětnou vazbu k otázkám souvisejícím se zdravotním postižením.

30. Veřejná ochránkyně práv vyjadřuje politování nad tím, že se Komise domnívá, že není třeba revidovat její pravidla pro uspokojování potřeb zaměstnanců se zdravotním postižením (třetí návrh). Komise přijala stávající pravidla v roce 2004, zatímco Úmluva OSN o právech osob se zdravotním postižením vstoupila v platnost v roce 2011. Podle Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením musí strany v zájmu podpory rovnosti a odstranění diskriminace přijmout veškerá vhodná opatření, aby zajistily „přiměřené přizpůsobení“ potřebám zaměstnanců se zdravotním postižením.^[14] Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že to znamená zavedení vhodného rámce pro vyřizování žádostí o uspokojení potřeb zaměstnanců se zdravotním postižením jasným, spravedlivým a konzistentním způsobem.

31. V reakci na bod vznesený během konzultace Komise uvedla, že ačkoli je prvním kontaktním místem pro dotčenou osobu přímý nadřízený, žádosti jsou vyřizovány konzistentně, protože je konzultováno její generální ředitelství pro lidské zdroje (GŘ HR). Ačkoli veřejná ochránkyně práv nenalezla žádné důkazy o tom, že tomu tak v praxi není, potřeba konzultovat GŘ pro lidské zdroje ve všech případech není v platných pravidlech stanovena ^[15].  

32. Veřejná ochránkyně práv naléhavě vyzývá Komisi, aby podpořila širší přístup, pokud jde o možná opatření, která lze přijmout s cílem vyhovět potřebám zaměstnanců se zdravotním postižením. Za tímto účelem by Komise mohla čerpat z podání ke konzultaci veřejné ochránkyně práv.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Veřejná ochránkyně práv vítá skutečnost, že Komise její doporučení přijala a na většinu jejích návrhů reagovala kladně. Vzhledem k významu této otázky bude pozorně sledovat, jak Komise provádí její doporučení. Žádá proto Komisi, aby do šesti měsíců podala zprávu o podstatném pokroku, jehož bylo dosaženo.

Veřejná ochránkyně práv potvrzuje třetí návrh, který uvedla ve svém doporučení ze dne 16. července 2018.

Komise bude o tomto rozhodnutí informována.

 

Emily O'Reilly
Evropská veřejná ochránkyně práv
Brusel, 4. dubna 2019

 

[1] Úmluva OSN o právech osob se zdravotním postižením byla přijata dne 13. prosince 2006 a schválena jménem EU rozhodnutím Rady 2010/48 ze dne 26. listopadu 2009: https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities.html.  

[2] Článek 25 „Zdraví“ Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením.

[3] Závěrečné připomínky příslušného výboru OSN k provádění Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením ze strany EU, 2. října 2015, bod 87: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRPD%2FC%2FEU%2FCO%2F1

[4] Článek 72 služebního řádu úředníků a pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropského hospodářského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1549272035601&uri=CELEX:01962R0031-20190101.

[5] Rozhodnutí Komise, kterým se stanoví obecná prováděcí ustanovení pro úhradu léčebných výloh, které vstoupilo v platnost dne 1. července 2007: http://ec.europa.eu/pmo/tender/06_annexe6_dge_en.pdf.  

[6] Hlava III kapitola 5 OPU.

[7] Rozsudek Soudu pro veřejnou službu ze dne 18. září 2007, Botos v. Komise, F-10/07, body 41–44 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5AB5024E8A3143458C5D4E0B7C07D854?text=&docid=62955&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1480230.

[8] Rozsudek Soudu pro veřejnou službu ze dne 28. září 2011, Allen v. Komise, F-23/10, bod 79 http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=110181&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1480315.

[9] Veřejná ochránkyně práv zaslala záležitosti, které označila za relevantní pro své šetření a u nichž očekávala, že předloží Komisi návrhy s cílem:
skupina Evropského parlamentu na podporu osob se zdravotním postižením, kterou tvoří zaměstnanci Evropského parlamentu se zdravotním postižením nebo pečující o rodinného příslušníka se zdravotním postižením nebo mající profesní zájem na problematice zdravotního postižení;

– skupina Evropské komise na podporu osob se zdravotním postižením, což je sdružení zaměstnanců Komise, jakož i dalších orgánů EU, kteří jsou odpovědní za osobu se zdravotním postižením nebo opožděným vývojem; 

Sdružení zaměstnanců se zdravotním postižením v Evropské komisi, které zahrnuje zaměstnance se zdravotním postižením nebo dlouhodobým zdravotním stavem;  a

Evropské fórum zdravotně postižených (EDF), což je nevládní organizace, která sdružuje organizace zastupující osoby se zdravotním postižením z celé Evropy.

Veřejný ochránce práv rovněž obdržel dva spontánní individuální příspěvky.

[10] Veškeré dokumenty související s šetřením, včetně dopisu veřejné ochránkyně práv Komisi o zahájení strategického šetření, zprávy o konzultaci a doporučení veřejné ochránkyně práv, jsou k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/65814.

[11] Včetně interinstitucionálního řídícího výboru JSIS, výboru pro služební řád, smíšeného výboru pro rovné příležitosti (COPEC), výboru zaměstnanců, odborů a zástupců zaměstnanců se zdravotním postižením nebo s rodinnými příslušníky se zdravotním postižením.

[12] Zmínila zejména své generální ředitelství pro lidské zdroje a bezpečnost a Úřad pro správu a vyplácení individuálních nároků.

[13] Strategická iniciativa týkající se Úmluvy Organizace spojených národů o právech osob se zdravotním postižením

(UNCRPD) a Evropské školy (SI/4/2018/EA): https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/108659.

[14] Článek 5 odst. 3 Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením.

[15] Podle článku 7 rozhodnutí Komise z roku 2004 lékařská služba Komise ve spolupráci s odborníkem určeným v souladu s ustanoveními Kodexu správné praxe pro zaměstnávání osob se zdravotním postižením v případě žádosti o uspokojení zvláštních potřeb zkoumá, zda je to možné, a pokud ano, jak to lze provést. Podle brožury Komise o přiměřených úpravách se však „často stává, že příslušná personální služba (včetně místního IRM pro konkrétní nástroje IKT) a další služby (např. OIB, OIL, lékařská služba atd.) mohou být úzce zapojeny do následného procesu“.