Fatti all’origine della denuncia

1. La Commissione europea sta sviluppando strumenti e meccanismi per integrare i fattori ambientali, sociali e di governance (ESG) nel quadro prudenziale (di rischio) bancario dell'UE e nelle strategie aziendali e nelle politiche di investimento delle banche.

2. Questo lavoro fa seguito a una risoluzione del Parlamento europeo che ha chiesto un progetto per sviluppare metodologie che potrebbero essere utilizzate dalle autorità di vigilanza per valutare e misurare i rischi ambientali a cui le banche possono essere esposte, compresi i rischi relativi al deprezzamento delle attività a causa di modifiche del quadro normativo ^[1].  

3.  In tale contesto, il 30 luglio 2019 la Commissione ha pubblicato un bando di gara per uno studio. Lo scopo dello studio era quello di delineare la situazione attuale di fronte a tali rischi e di identificare le sfide nell'affrontare la questione in generale. Lo studio costituisce un primo passo nello sviluppo di strumenti e meccanismi futuri, sui quali la Commissione sta procedendo a consultazioni più ampie. (Cfr. allegato 1 per i dettagli sullo scopo dello studio e sui compiti del contraente).

4. Prima del termine del 9 ottobre 2019 la Commissione ha ricevuto nove offerte, di cui una da BlackRock Investment Management (UK) Limited ^[2] (di seguito «BlackRock Investment Management» o «la società»). BlackRock Investment Management fa parte di BlackRock Inc., che è il più grande gestore patrimoniale del mondo, con $ 7,4 trilioni di asset in gestione. La società era l'unico grande gestore di investimenti nel pool di offerenti.

5. Tra l'11 ottobre 2019 e la fine di novembre 2019 la Commissione ha valutato le nove offerte. Tra il 28 novembre 2019 e il 16 dicembre 2019 la Commissione ha chiarito alcuni aspetti relativi all'offerta della società. Il 30 gennaio 2020 la Commissione ha completato la valutazione delle offerte. Il 2 marzo 2020 la Commissione e BlackRock Investment Management hanno firmato il contratto. Il 1o aprile 2020 la Commissione ha reso pubblica la sua decisione alla società in questione. (Cfr. allegato 2 per maggiori dettagli sul calendario.)

6. Il 17 aprile 2020 i denuncianti ^[3] hanno scritto alla Commissione esprimendo preoccupazione per la decisione di aggiudicare il contratto per questo studio a BlackRock Investment Management. Poiché la Commissione non ha risposto entro un mese, i denuncianti si sono rivolti al Mediatore, che ha avviato un'indagine sulla mancata risposta della Commissione.

L'indagine

7. Il 5 giugno 2020 la Commissione ha risposto ai denuncianti e ha successivamente pubblicato la sua risposta dettagliata ai punti sollevati ^[4].

8. L'11 giugno i denuncianti hanno presentato osservazioni al Mediatore in merito alla risposta della Commissione, invitandola a esaminare la sostanza della loro denuncia. Il Mediatore ha valutato il merito e ha deciso che vi erano motivi per proseguire l'indagine.

9. Due denunce simili sono state successivamente aggiunte all'inchiesta.^[5]

10. L'indagine esamina la decisione di aggiudicare l'appalto a BlackRock e il modo in cui la Commissione ha valutato l'offerta della società. In particolare, l'indagine si concentra sulla questione se la Commissione abbia affrontato adeguatamente il rischio di conflitti di interesse al momento dell'aggiudicazione dell'appalto nel caso di specie.

11. Il gruppo di indagine del Mediatore ha esaminato i documenti contenuti nel fascicolo della Commissione e ha tenuto una riunione con i rappresentanti della Commissione per discutere le questioni derivanti dall'ispezione. I denuncianti hanno presentato osservazioni sulla versione non riservata ^[6] della relazione redatta a seguito di tale riunione ^[7].

Argomenti presentati al Mediatore

Da parte della Commissione ^[8]

Valutazione dei conflitti di interesse

12. Il regolamento finanziario ^[9] stabilisce il diritto dell'UE in merito alle modalità di svolgimento delle procedure di appalto pubblico finanziate dal bilancio dell'UE. Il documento interno della Commissione "Vademecum sugli appalti pubblici" fornisce orientamenti al personale della Commissione in questo settore. "Vade mecum" è un termine latino che significa guida.

13. La Commissione ha fatto riferimento a una serie di disposizioni del regolamento finanziario pertinenti per la presente indagine (cfr. allegato 3). Tra queste disposizioni figura l'obbligo di verificare che un offerente ^[10] "non sia soggetto a conflitti di interesse che possono incidere negativamente sull'esecuzione del contratto" ^[11]. La Commissione ha affermato che, prima di aggiudicare l'appalto in questione, aveva verificato che la società non era soggetta ad alcun conflitto di interessi che potesse incidere negativamente sull'esecuzione del contratto.

14. In tale contesto, la Commissione ha affermato che la direzione generale responsabile, vale a dire «Stabilità finanziaria, servizi finanziari e Unione dei mercati dei capitali» (DG FISMA), nonché il comitato di valutazione ^[12] per la procedura di gara, erano ben consapevoli del modello di business della società e delle sue operazioni.

15. La Commissione ha rilevato due fattori attenuanti. In primo luogo, l'azienda fa investimenti per conto di altri. In secondo luogo, il portafoglio di investimenti della società è sostanziale e copre molti settori diversi, tra cui, ad esempio, gli investimenti nelle energie rinnovabili e nei combustibili fossili.

16. La Commissione ha sottolineato di aver riflettuto anche sul fatto che la società è membro di due organizzazioni il cui lavoro dovrebbe essere esaminato nell'ambito del contratto ^[13]. Ciò, ha sostenuto la Commissione, non desta preoccupazione, in quanto l'influenza che la società ha su questi flussi di lavoro è percepita come limitata a causa della natura basata sull'adesione di tali organizzazioni.

17. Inoltre, la Commissione ha descritto lo studio come "in larga misura di natura tecnica e analitica", consistente in un inventario e in una raccolta di prove.^[14] La Commissione ha anche affermato che lo studio prodotto sarà solo una delle numerose relazioni, consultazioni e studi effettuati dalla Commissione nel settore della finanza sostenibile.^[15] A causa di ciò e della natura dei compiti da svolgere, la Commissione ha concluso che non vi erano rischi ingestibili in termini di attività di investimento della società che potrebbero incidere negativamente sul suo lavoro per lo studio.

18. La Commissione ha indicato che, in base ai termini del contratto, la società "ha pochissimo potere discrezionale per quanto riguarda il modo in cui sintetizza e presenta le sue risultanze". Inoltre, ha affermato che il contratto "non richiede che BlackRock Investment Management fornisca consulenza alla Commissione sulle politiche future".

19. La Commissione ha concluso che la società i. non era esclusa dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione sulla base dei criteri applicabili ^[16], ii. soddisfaceva i criteri di selezione e iii. aveva presentato un'offerta che presentava il miglior rapporto qualità/prezzo rispetto alle altre offerte ^[17].

Prezzo basso

20. Secondo la valutazione iniziale della Commissione, il prezzo di BlackRock Investment Management sembrava essere "anormalmente basso rispetto al volume del mercato stabilito nel capitolato d'oneri"^[18]. La Commissione le ha pertanto chiesto di chiarire alcuni elementi della sua offerta, come è tenuta a fare ^[19].

21. A tale riguardo, la Commissione ha chiesto alla società di spiegare la sua offerta finanziaria e se avesse beneficiato di condizioni eccezionalmente favorevoli per fornire i servizi, anche, ad esempio, attraverso il ricevimento di aiuti di Stato. La Commissione ha inoltre chiesto alla società di dimostrare di rispettare la legislazione ambientale, sociale e del lavoro applicabile. In seguito alla sua risposta, la Commissione ha inoltre chiesto alla società di dimostrare che il prezzo offerto era coerente con altri prezzi offerti ai clienti del settore pubblico.

Misure di
attenuazione per prevenire i conflitti di interesse

22. La Commissione ha osservato che la valutazione dei conflitti di interesse è importante anche durante la fase di attuazione del contratto. A questo proposito, ha affermato che la società è tenuta ad adottare tutte le misure necessarie per prevenire eventuali conflitti di interesse. Qualora si verifichi durante la fase di attuazione, la società deve immediatamente intervenire per rettificare la situazione e informare la Commissione per iscritto il più presto possibile. In caso di violazione di questi termini, il contratto potrebbe essere risolto.

23. La Commissione ha sottolineato che l'offerta della società aveva affrontato il modo in cui avrebbe rispettato l'obbligo di prevenire i conflitti di interesse attraverso una barriera informativa ^[20] tra il braccio consultivo della società, Blackrock Financial Markets Advisory, e il resto dell'attività, che garantisce: "la separazione fisica delle attività del progetto dal gruppo Investimenti di BlackRock e il fatto che le informazioni relative allo studio non confluiscano in altre parti dell'attività di BlackRock"^[21]. La Commissione ha ritenuto che ciò costituisse un punto di forza dell'offerta di questa società, in quanto nessuna delle altre offerte indicava in modo altrettanto dettagliato in che modo gli offerenti si sarebbero tutelati dai conflitti di interesse durante l'esecuzione del contratto.

24. La Commissione ha osservato che l’efficacia dell’ostacolo informativo di BlackRock Investment Management è soggetta a verifiche periodiche da parte del dipartimento Legal & Compliance della società e di revisori interni ed esterni. Se necessario, il contratto consentirebbe inoltre alla Commissione e all'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) di verificare o richiedere un audit sull'esecuzione del contratto ^[22].

Da parte dei denuncianti

Valutazione dei conflitti di interesse

25. I denuncianti hanno sostenuto che il contratto non avrebbe dovuto essere aggiudicato alla società in questione, in quanto è soggetto a conflitti di interesse che possono incidere negativamente sull'esecuzione del contratto.

26. In primo luogo, i denuncianti hanno sostenuto che la società gestisce ingenti investimenti in grandi società produttrici di combustibili fossili e banche di importanza sistemica. Poiché entrambi i settori potrebbero essere interessati da nuove norme sulle questioni ESG a livello dell'UE, la società potrebbe cercare di influenzare l'elaborazione delle politiche in modo da favorire la sua attività di gestione degli investimenti. Il contratto potrebbe prestarsi a questo, perché il contraente dispone, come ammesso dalla Commissione, di un certo margine di discrezionalità per quanto riguarda gli elementi di prova di cui tiene conto e le migliori pratiche che individua (cfr. punto 18). Dato ciò che è richiesto dal capitolato d'oneri ^[23], ciò non è solo ipotetico, ma è probabile che accada [24].

27. I denuncianti hanno inoltre sostenuto che la società ha opinioni predeterminate su questioni relative allo studio, in quanto BlackRock è membro di diversi gruppi di pressione che hanno sostenuto un approccio specifico all'integrazione dei fattori ESG nelle norme dell'UE per le banche ^[25].

28. I denuncianti hanno suggerito cautela per quanto riguarda i fattori attenuanti individuati dalla Commissione. Hanno affermato che, anche se la società agisce solo come gestore degli investimenti dei suoi clienti, il conflitto di interessi sussiste ancora a causa del reciproco interesse finanziario della società e dei clienti. Se gli investimenti vanno bene, entrambi ne traggono beneficio.

29. Per quanto riguarda la gamma diversificata di investimenti che la società ha in gestione, anche nel settore delle energie rinnovabili, i denuncianti hanno affermato di essere ben consapevoli del fatto che BlackRock aveva, a loro avviso, recentemente cercato di migliorare le proprie credenziali come gestore di investimenti sostenibili ^[26]. Essi hanno tuttavia fatto riferimento a un'analisi secondo cui BlackRock gestisce investimenti per 17 miliardi di dollari USA in sviluppatori di centrali a carbone, che, insieme ad altri investimenti in combustibili fossili, rendono i suoi investimenti in energie rinnovabili, a questo punto, minori in confronto ^[27].

30. In secondo luogo, i denuncianti hanno fatto riferimento a un interesse professionale conflittuale, in quanto la società è membro di due organizzazioni il cui lavoro dovrebbe essere esaminato nell'ambito del contratto (cfr. nota 13). Ciò costituirebbe una questione professionale conflittuale ai sensi del regolamento finanziario ^[28] (cfr. allegato 3) e avrebbe dovuto costituire un fattore di esclusione. I denuncianti osservano che la società ha commentato pubblicamente il merito delle proposte elaborate nel contesto di queste due organizzazioni basate sull'adesione. Ad esempio, quando il Sustainable Finance Working Group dell'Institute for International Finance ha annunciato la propria proposta su una tassonomia degli investimenti sostenibili, il CEO di BlackRock è stato uno dei soli due rappresentanti del settore citati nel comunicato stampa.

31. Infine, i denuncianti hanno sottolineato che, sebbene la Commissione possa raccogliere contributi da varie fonti per orientare la sua elaborazione delle politiche nel settore dello studio, vi è una differenza tra il fatto di essere incaricata di condurre uno studio approfondito, come nel caso di specie, e la semplice presentazione di uno dei molti contributi a una consultazione più ampia della Commissione (cfr. anche nota 15).

Prezzo basso

32. I denuncianti hanno affermato di essere anche sospettosi del fatto che un'offerta di qualità molto elevata, come la stessa Commissione ha ritenuto che fosse l'offerta prescelta, sarebbe stata presentata solo al 50% del prezzo di soglia (cfr. nota 18).

Misure di
attenuazione per prevenire i conflitti di interesse

33. I denuncianti hanno osservato che il contratto e il capitolato d'oneri specificano che dovrebbero essere raccolte prove complete sulle strategie delle banche in materia di fattori ambientali, sociali e di governance, e in particolare sul modo in cui valutano il rischio. I denuncianti affermano pertanto di presumere che il contratto fornirà di conseguenza all'impresa l'accesso a informazioni non disponibili ad altri.

34. Per quanto riguarda la "barriera dell'informazione" che la società afferma di avere in atto ^[29], i denuncianti si sono chiesti se la Commissione avesse i mezzi per monitorare adeguatamente tale situazione.

35. I denuncianti hanno anche fatto riferimento a commenti pubblici ^[30] su un altro recente contratto tra il braccio di consulenza della società che esegue anche il contratto per la Commissione, BlackRock Financial Markets Advisory, e un'autorità pubblica, vale a dire la Federal Reserve Bank di New York. ^[31] Il presente contratto indica che “alcuni dirigenti di alto livello di BlackRock possono trovarsi in cima alla barriera informativa tra il gruppo [BlackRock’s Financial Markets Advisory] e il resto di BlackRock. A causa della portata delle loro responsabilità lavorative, queste persone possono avere accesso alle informazioni riservate su un lato di un muro mentre svolgono compiti dall'altro lato del muro. Le politiche e le procedure di BlackRock in materia di ostacoli alle informazioni impongono alle persone sedute in cima al muro di prestare particolare attenzione per evitare la diffusione impropria o l'uso improprio di informazioni riservate conformemente alle politiche e alle procedure di BlackRock in materia di ostacoli alle informazioni. I denuncianti hanno avvertito che, sulla base delle informazioni pubblicamente disponibili, non si può escludere che i dirigenti di BlackRock possano anche trovarsi in cima alla barriera alle informazioni applicabile al contratto con la Commissione. In tal caso, questi dirigenti di BlackRock potrebbero, secondo i denuncianti, essere tentati di utilizzare informazioni riservate relative ai contratti nelle decisioni di gestione degli investimenti.

Valutazione del Mediatore

Valutazione del conflitto di interessi

36. Il Mediatore comprende pienamente che, per svolgere bene il proprio lavoro in questo settore, la Commissione si basa in parte sulle risorse e sulle competenze dell'industria che è anche coinvolta nella regolamentazione. Il commissario Dombrovskis ha dichiarato di essere fermamente convinto che la transizione verde non possa avvenire senza la piena partecipazione del settore privato, in quanto gli investimenti pubblici semplicemente non saranno sufficienti ^[32]. È quindi importante che la Commissione consulti ampiamente e raccolga tutte le informazioni pertinenti per le questioni sulle quali elabora proposte politiche.

37. La questione nel caso di specie è se fosse opportuno che la Commissione selezionasse una società per condurre uno studio, il cui contenuto confluirà in una politica che determinerà il modo in cui alcuni degli interessi commerciali di tale società saranno controllati e regolamentati.

38. Sebbene questo non sia stato il primo contratto aggiudicato alla società dalla Commissione ^[33] e il suo valore fosse relativamente basso, il Mediatore ritiene di evidenziare la sfida più grande di come la Commissione possa incoraggiare la partecipazione del settore privato globale in determinati settori politici, evitando nel contempo qualsiasi possibile influenza indebita dello stesso settore.

39. Nel contesto degli appalti pubblici per i contratti di servizi connessi alle politiche, la Commissione deve applicare le norme in materia di conflitti di interessi che possono incidere equamente sull'esecuzione del contratto. Tutti gli offerenti che non sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di aggiudicazione e che soddisfano i criteri di selezione dovrebbero essere trattati allo stesso modo.

40. Il regolamento finanziario stabilisce che l'appalto è aggiudicato a condizione che l'amministrazione aggiudicatrice abbia verificato che l'offerente non è soggetto a conflitti di interesse che possono incidere negativamente sull'esecuzione del contratto ^[34]. Nell'effettuare tale valutazione, la Commissione può escludere un offerente da una procedura di appalto solo se la situazione di conflitto di interessi cui si riferisce è reale e non ipotetica ^[35]. Come stabilito dai giudici europei, l'esclusione di un offerente in caso di conflitto di interessi è essenziale quando non esiste un rimedio più adeguato per evitare qualsiasi violazione dei principi di parità di trattamento degli offerenti e di trasparenza ^[36]. 

41. Il Mediatore osserva che in questo caso molti, se non tutti, gli offerenti potrebbero aver avuto considerazioni strategiche al momento di presentare le offerte per lo studio. Tutti gli offerenti avrebbero potuto anche avere un interesse "concreto" per i risultati dello studio, se solo la Commissione e le altre parti interessate avessero accolto positivamente la loro analisi nello studio. 

42. Il Mediatore osserva tuttavia che esiste una differenza tra 1) gli interessi legittimi che gli offerenti possono avere nel migliorare le loro credenziali di esperti riconosciuti in un settore - attraverso il lavoro del settore pubblico - al fine di garantire contratti futuri in tale settore e 2) l'interesse che un offerente può avere a influenzare gli sviluppi in un mercato su cui l'esito dell'appalto pubblico può avere un impatto. Se un offerente ha un interesse finanziario diretto o indiretto negli sviluppi di un mercato, perché investe in tale mercato o gestisce investimenti in tale mercato, vi è un evidente rischio che il suo lavoro possa essere influenzato da tali interessi.

43. È probabile che le modifiche del quadro normativo finanziario dell'UE per quanto riguarda le questioni ambientali, sociali e di governance abbiano un impatto sulla capacità dei pertinenti attori del mercato di conseguire un buon rendimento degli investimenti sulle attività che gestiscono. In questo caso, l'obiettivo dello studio è informare in che modo l'UE può adeguare il proprio quadro normativo, al fine di garantire che gli obiettivi ESG siano presi maggiormente in considerazione nella politica finanziaria (cfr. note 23 e 24). Ciò, secondo il Mediatore, potrebbe avere un impatto sull'attività principale di società come BlackRock Investment Management. La società potrebbe inoltre trarre vantaggio dalle conoscenze acquisite sul sistema normativo dell'UE e dall'aumento della sua rete di contatti che tale studio contribuirebbe a facilitare.

44. La Mediatrice osserva che la Commissione era a conoscenza del modello di business della società e delle sue operazioni (punti 14 e 15).

45. Gli interessi della società sono ovviamente serviti se le attività che gestisce per conto dei suoi clienti, o le attività che possiede essa stessa, aumentano di valore.

46. Il fatto stesso di avere un interesse finanziario legato al mercato sul quale l'esito dello studio può avere un impatto, potrebbe essere sufficiente per sostenere che esiste un rischio di conflitto di interessi che può influire negativamente sull'esecuzione del contratto che è reale, e non meramente ipotetico. Ciò è dovuto al fatto che la Commissione ha bisogno che lo studio sia condotto in modo indipendente al fine di informare e servire un processo politico che deve essere nell'interesse superiore dell'Unione, e non in quello di un interesse particolare. Il risultato dello studio dovrebbe anche essere riconosciuto come legittimo agli occhi del pubblico, un'ulteriore ragione critica per evitare qualsiasi percezione di un conflitto di interessi. Se si ritiene che l'azienda che effettua lo studio abbia un interesse privato che potrebbe essere in contrasto con questo, è presente un rischio.

47. Il Mediatore osserva inoltre che la società in questione ha cercato di influenzare i processi decisionali e normativi nel settore degli obiettivi ambientali, sociali e di governance per le banche ^[37]. Oltre a queste interazioni dirette con i responsabili politici, il Mediatore rileva il coinvolgimento della società in organismi guidati dall'industria di cui l'aggiudicatario ha dovuto tenere conto (cfr. punto 30). Tali attività di lobbying sono del tutto legittime. Tuttavia, il fatto che esistano indica che la società ha interesse a influenzare gli sviluppi politici in questo settore.

48. È ragionevole supporre che il team di consulenza sui mercati finanziari di Blackrock sia a conoscenza delle preferenze di politica pubblica della società ^[38].

49. Il Mediatore ritiene che il contratto, sulla base del capitolato d'oneri, sia concepito per alimentare i processi di elaborazione delle politiche e di regolamentazione. La sua natura «tecnica e analitica» non ne sminuisce la rilevanza futura. Inoltre, la Commissione prende atto dell'elevato livello di interazione tra essa e la società previsto durante lo sviluppo dello studio. Sebbene la Commissione lo prenda atto nel contesto della sua supervisione del contratto, tale interazione consente all'impresa di ampliare i propri contatti.

50. È inoltre importante notare che la società dispone di un certo margine di discrezionalità per quanto riguarda il modo in cui sintetizza e presenta le sue conclusioni nell'ambito del contratto. Ciò implica un rischio plausibile che la società possa consentire alle sue preferenze di politica pubblica di influenzare le sue azioni quando "consegna alle condizioni di un contratto di servizi". La Commissione ha sostenuto che vi è un rischio molto limitato che ciò accada a causa della "natura del contratto" che ha descritto come in larga misura di natura tecnica e analitica. La Commissione sostiene che la verifica della natura dei servizi da fornire è di per sé sufficiente a determinare l’esistenza di un interesse professionale conflittuale. Tuttavia, il Mediatore ritiene che una valutazione di eventuali interessi professionali confliggenti debba essere molto più rigorosa e forense in casi come questo in cui una società globale altamente influente si presenta per un contratto di valore commerciale relativamente basso in termini di prezzo pagato.

51. Il Mediatore ritiene pertanto che tali questioni avrebbero dovuto essere esaminate in modo molto più approfondito durante lo svolgimento della procedura di aggiudicazione dell'appalto. In caso contrario, la decisione di aggiudicare l'appalto all'impresa non ha fornito garanzie sufficienti quanto all'eliminazione dei dubbi legittimi sul rischio di conflitti di interesse che potrebbero avere un impatto negativo sull'esecuzione dell'appalto, come richiesto dalle norme [39]. Tuttavia, in questo caso specifico il fatto di non affrontare adeguatamente il rischio di conflitti di interesse non raggiunge la soglia di cattiva amministrazione a causa delle limitazioni del regolamento finanziario. La definizione pertinente in questo corpus di norme di ciò che costituisce un conflitto di interessi e il relativo articolo, al considerando 104 e all'articolo 167 (cfr. allegato 3), sono troppo vaghi per essere utili in una situazione così specifica. Il Mediatore prende atto che la decisione di aggiudicare tali contratti ai sensi del regolamento finanziario è presa a livello di personale e non a livello politico. In tale contesto, dato che il commissario Dombrovskis ha riconosciuto la necessità di un significativo contributo del settore privato all'agenda verde dell'UE, non sembra che ad oggi siano stati fatti tentativi per esplorare le implicazioni di ciò rispetto all'aggiudicazione degli appalti. Vi è un grande interesse commerciale per le imprese non solo per ottenere contratti, ma anche per ottenere influenza sulle istituzioni dell'UE mentre si muovono per legiferare a sostegno della transizione verde.

52. Il Mediatore ritiene inoltre che il documento di orientamento interno della Commissione, il "vademecum sugli appalti pubblici", non sia in grado di fornire sufficiente chiarezza al personale della Commissione sulla questione della valutazione dei conflitti di interesse che potrebbero incidere negativamente sull'esecuzione del contratto da parte di un offerente, in particolare nel contesto dei contratti di servizi connessi alle politiche.

Prezzo basso

53. BlackRock Investment Management sembrava impegnare risorse di alta qualità e costose per l'offerta. Allo stesso tempo ha proposto un'offerta finanziaria di poco più della metà del valore massimo stimato iniziale dell'appalto.

54. Le norme e le procedure stabilite nel regolamento finanziario obbligano i servizi della Commissione a ottenere per iscritto informazioni dettagliate sul prezzo o sui costi che l'offerente ritiene pertinenti e a dare all'offerente la possibilità di presentare le proprie osservazioni (cfr. nota 19 e punto 21). Il Mediatore è consapevole del fatto che le persone responsabili dello svolgimento della procedura hanno cercato di agire conformemente a tali disposizioni di legge.

55. Tuttavia, è discutibile se il regolamento finanziario consenta di porre le domande giuste in questo caso. La Commissione non ha affrontato le questioni che sono al centro delle denunce attraverso l'interrogatorio appropriato dell'offerta di BlackRock Investment Management e la possibilità di un conflitto di interessi. È ovvio che le domande poste a una società di dimensioni, ricchezza e influenza globale come BlackRock, la più grande società di gestione patrimoniale al mondo, devono essere adattate di conseguenza se si vuole effettuare un'adeguata valutazione della sua offerta.  Per quanto riguarda il prezzo molto basso, ad esempio, alla società è stato chiesto, in linea con il regolamento finanziario, se beneficiasse di aiuti di Stato e se rispettasse le leggi applicabili in materia ambientale, sociale e del lavoro (il motivo è che la società potrebbe essere stata in grado di sottovalutare i suoi concorrenti perché non rispettava le stesse leggi che si applicano a loro). La Commissione ha inoltre chiesto alla società di dimostrare che il prezzo offerto era coerente con altri prezzi offerti ai clienti del settore pubblico. Non è chiaro in che modo la risposta «sì» a tale domanda avrebbe potuto rassicurare la Commissione sul fatto che il prezzo anormalmente basso, oltre all’altissima qualità dell’offerta, fosse motivato dall’interesse strategico dell’impresa a far valere la propria influenza sull’evoluzione dei mercati in questione e a ottenere informazioni sul sistema normativo dell’UE. Al contrario, la risposta fornitale avrebbe dovuto destare preoccupazione.

56.  Il Mediatore è del parere che la Commissione avrebbe dovuto esaminare altri possibili rischi connessi al prezzo basso. Ad esempio, come osservato in precedenza, vi era il rischio che la società non perseguisse il normale obiettivo commerciale di realizzare un profitto aggiudicandosi un contratto o addirittura cercando di migliorare la propria reputazione di esperto nel settore, sebbene questo potesse essere stato un fattore dato il suo recente interesse per l'area ESG. Piuttosto, la società potrebbe aver cercato di aggiudicarsi questo contratto perché le ha dato l'opportunità di influenzare e comprendere, dall'interno, l'elaborazione delle politiche della Commissione in settori che incidono sui suoi interessi, tra cui il suo "pivot" del 2020 nei confronti di ESG ^[40].

57. La Commissione ha dichiarato al Mediatore che non spetta a quest'ultimo speculare sulla motivazione di un'impresa nella ricerca di un contratto. Il Mediatore comprende la riluttanza a rischiare una procedura sleale attraverso l'introduzione di quelle che potrebbero essere viste come domande soggettive sulla motivazione.  Tuttavia, l’obbligo di trattare i richiedenti allo stesso modo non esonera la Commissione dal suo obbligo di esaminare criticamente tutti i fattori che possono avere un impatto sull’esecuzione di un contratto, non tutti i quali si applicano allo stesso modo a tutte le società offerenti.

Misure di attenuazione per prevenire i conflitti di interesse

58.  Per quanto riguarda l'"ostacolo all'informazione" posto in essere dalla società (cfr. nota 20), il Mediatore è del parere che la necessità stessa di tale barriera all'informazione indichi, di per sé, che la società è a conoscenza di potenziali conflitti di interesse che potrebbero incidere negativamente sulla sua esecuzione del contratto.

59. Anche se l'ostacolo all'informazione fosse riuscito a impedire che informazioni specifiche ottenute nell'ambito del contratto fossero utilizzate direttamente per assistere l'impresa nelle sue decisioni di investimento, esso non garantirebbe in alcun modo che il suo personale che lavora al progetto della Commissione non sia influenzato dagli interessi strategici generali dell'impresa. È anche possibile che il personale si sposti tra i due rami dell'azienda come parte della normale mobilità del personale.

60. Il Mediatore ritiene pertanto discutibile che una barriera informativa tra il gruppo di consulenza e il resto della società attenui realmente l'interesse della società per l'esecuzione del presente studio e per le informazioni acquisite dalla sua conduzione (cfr. anche il punto 48).

Conclusione

61. Alla luce dei suoi obblighi ai sensi del regolamento finanziario e delle informazioni in suo possesso, il Mediatore ritiene che la Commissione avrebbe dovuto essere più vigile nel verificare che la società non fosse soggetta a un conflitto di interessi che avrebbe potuto incidere negativamente sull'esecuzione del contratto. La decisione di aggiudicare l'appalto alla società non ha fornito garanzie sufficienti per escludere qualsiasi legittimo dubbio sul rischio di conflitti di interesse che potrebbero incidere negativamente sull'esecuzione dell'appalto. Per la Commissione era discutibile concludere che non vi fossero motivi giuridici per escludere BlackRock Investment Management dalla procedura di appalto. Tuttavia, il Mediatore ritiene che questo caso sollevi questioni che sono meglio esaminate dai legislatori dell'UE.

 
Suggerimenti

Sulla base dell'indagine relativa a tali denunce, il Mediatore formula i seguenti suggerimenti alla Commissione europea:

1. La Commissione dovrebbe fornire orientamenti più chiari sui possibili conflitti di interesse per assistere il suo personale che si occupa delle procedure di appalto pubblico per i contratti di servizi connessi alle politiche.

2. La Commissione dovrebbe riflettere sulla necessità di un aggiornamento specifico del regolamento finanziario per rafforzare le disposizioni sui possibili conflitti di interesse.

I denuncianti e la Commissione saranno informati della presente decisione.

 

Emily O'Reilly

Mediatore europeo

Strasburgo, 23.11.2020

 

ALLEGATI

ALLEGATO 1 - Finalità dello studio e compiti del contraente

Nell'avviso di aggiudicazione, la Commissione ha descritto lo scopo dello studio come "fornire [..] contributi per facilitare il conseguimento dei seguenti obiettivi:

— integrare i rischi ambientali, sociali e di governance (ESG) nei processi di gestione dei rischi delle banche dell'UE;

— integrazione dei rischi ESG nella vigilanza prudenziale dell'UE;

— integrare gli obiettivi ESG nelle strategie aziendali e nelle politiche di investimento delle banche dell'UE. [..]

[Gestione degli investimenti BlackRock] dovrà svolgere i seguenti compiti:

I. individuazione e valutazione delle migliori pratiche/principi per l'integrazione dei rischi ESG nei processi di gestione del rischio delle banche dell'UE;

II. individuazione e valutazione delle migliori pratiche/principi per l'integrazione dei rischi ESG nella vigilanza prudenziale dell'UE;

III. analisi degli ostacoli allo sviluppo di un mercato UE della finanza verde e degli investimenti sostenibili ben funzionante e individuazione di strumenti e strategie adeguati per promuovere l'espansione della finanza verde e del mercato dei prodotti finanziari sostenibili." ^[41]

 

ALLEGATO 2 -- Calendario

	Azioni della Commissione	Azioni di BlackRock Investment Management
30/07/2019	La Commissione ha pubblicato il bando di gara (riferimento: FISMA/2019/024/D).
24/09/2019	Il comitato di valutazione è nominato dall'ordinatore competente.
09/10/2019	"Termine per la presentazione delle offerte" La Commissione ha ricevuto nove offerte.	La società ha presentato la sua offerta.
11/10/2019	"Apertura delle offerte" Successivamente, l'unità Risorse ha verificato il "Sistema di individuazione precoce e di esclusione" per quanto riguarda le offerte ricevute.
21/10/2019	Il comitato di valutazione ha discusso le offerte ricevute, in particolare i criteri di non esclusione e di selezione.
06/11/2019	Il comitato di valutazione ha valutato i requisiti minimi e i criteri di aggiudicazione.
20/11/2019	Il comitato di valutazione ha valutato i criteri di aggiudicazione (definitivi).
28/11/2019	L'ordinatore ha chiesto alla società di chiarire quello che sembra essere un prezzo anormalmente basso per la sua offerta.
06/12/2019		La società ha risposto alla richiesta di chiarimenti.
12/12/2019	L'ordinatore ha chiesto alla società ulteriori chiarimenti in merito al prezzo apparentemente anormalmente basso.
16/12/2019		La società ha risposto alla richiesta di chiarimenti.
30/01/2020	Il comitato di valutazione ha ultimato la relazione di valutazione.
06/02/2020	L'ordinatore approva il contenuto della relazione di valutazione. L'ordinatore ha aggiudicato l'appalto a BlackRock Investment Management.
02/03/2020	La Commissione e BlackRock Investment Management hanno firmato il contratto di servizi (riferimento: FISMA/2019/024/D1/OP/ST). La durata del contratto è di 12 mesi.
13/03/2020	Secondo il registro per la trasparenza dell'UE, la società ha incontrato il direttore generale della DG FISMA per discutere di questioni relative all'[Unione dei mercati dei capitali], alla sostenibilità e alla regolamentazione dei fondi.
01/04/2020	La Commissione ha pubblicato il bando di gara.

 

ALLEGATO 3 -- Disposizioni pertinenti del regolamento finanziario

Nella riunione di ispezione con il gruppo incaricato dell'indagine, la Commissione ha evidenziato le seguenti disposizioni del regolamento finanziario ^[42] come pertinenti ai fini dell'indagine:

Considerando 104, che recita:

"È opportuno che i diversi casi generalmente indicati come situazioni di conflitto di interessi siano identificati e trattati in modo distinto. La nozione di "conflitto di interessi" dovrebbe essere utilizzata esclusivamente per i casi in cui una persona o un'entità con responsabilità in materia di esecuzione del bilancio, audit o controllo, o un funzionario o un agente di un'istituzione dell'Unione o di autorità nazionali a qualsiasi livello, si trovi in tale situazione. I tentativi di influenzare indebitamente una procedura di aggiudicazione o di ottenere informazioni riservate dovrebbero essere trattati come gravi illeciti professionali che possono portare al rifiuto della procedura di aggiudicazione e/o all'esclusione dai fondi dell'Unione. Inoltre, gli operatori economici potrebbero trovarsi in una situazione in cui non dovrebbero essere selezionati per l'esecuzione di un contratto a causa di un conflitto di interessi professionale. Ad esempio, un'impresa non dovrebbe valutare un progetto a cui ha partecipato o un revisore dei conti non dovrebbe essere in grado di sottoporre a revisione i conti che ha precedentemente certificato."

l'articolo 167 che specifica i criteri da seguire in sede di aggiudicazione degli appalti, che comprende al punto 1):

"Gli appalti sono aggiudicati sulla base di criteri di aggiudicazione, a condizione che l'amministrazione aggiudicatrice abbia verificato quanto segue: [..]

c) il candidato o l'offerente soddisfa i criteri di selezione specificati nei documenti di gara e non è soggetto a conflitti di interesse che possono incidere negativamente sull'esecuzione del contratto.";

Articolo 171 sull'annullamento della procedura di appalto, che recita:

"Prima della firma del contratto, l'amministrazione aggiudicatrice può annullare la procedura di appalto senza che i candidati o gli offerenti abbiano il diritto di chiedere un risarcimento.

La decisione è motivata e comunicata quanto prima ai candidati o agli offerenti."

Allegato I sugli appalti.

 

 

[1] Risoluzione del Parlamento europeo del 29 maggio 2018 sulla finanza sostenibile (riferimento: 2018/2007(INI). Cfr.: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0215_IT.pdf.

[2] BlackRock Investment Management (UK) Limited fornisce servizi di gestione degli investimenti, tra cui gestione del portafoglio, pianificazione finanziaria e soluzioni di consulenza.

[3] Un gruppo di deputati al Parlamento europeo.

[4] Cfr.: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/200605-letter-evp-dombrovskis-mep-careme_it.pdf. 

[5] Uno di altri due deputati al Parlamento europeo e uno di un gruppo della società civile.

[6] Cfr.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/132525.

[7] Cfr.: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/135316.

[8] L'allegato 2 contiene una panoramica della procedura amministrativa seguita dalla Commissione per aggiudicare l'appalto.

[9] Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell'Unione, cfr.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1046.

[10] Il regolamento finanziario parla di «offerenti». Il Mediatore europeo preferisce utilizzare il sinonimo "offerente".

[11] Conformemente all'articolo 167, paragrafo 1, lettera c), del regolamento finanziario.

[12] Un comitato di cinque membri provenienti da tre diversi servizi della Commissione.

[13] Il contratto prevede che l'aggiudicatario tenga conto del lavoro di 12 organizzazioni che si occupano di finanza sostenibile. I due membri di BlackRock sono la task force del Consiglio per la stabilità finanziaria sull'informativa finanziaria relativa al clima (TCFD) e il gruppo di lavoro sulla finanza sostenibile (SFWG) dell'Istituto per la finanza internazionale (IIF).

[14] L'azienda ha anche l'opportunità di proporre quali altre parti interessate saranno coinvolte, in quanto sarà incaricata di organizzare due workshop con le parti interessate.

[15] Come le relazioni del «Gruppo di esperti ad alto livello sulla finanza sostenibile» (HLEG) e di un gruppo di esperti tecnici sulla finanza sostenibile (TEG). Questi gruppi di esperti della Commissione sono stati istituiti per fornire consulenza su: i) considerazioni generali per l'inclusione della sostenibilità e dei fattori ESG nel settore finanziario e ii) l'inclusione dei fattori ESG in settori/segmenti di mercato specifici. Un altro esempio è la relazione su una tassonomia dell'UE, adottata il 9 marzo 2020: https://ec.europa.eu/info/files/200309-sustainable-finance-teg-final-report-taxonomy_it. La Commissione ha inoltre proceduto a ampie consultazioni sulla questione della finanza sostenibile.

[16] Come stabilito all'articolo 136 del regolamento finanziario.

[17] Conformemente ai criteri di aggiudicazione, la qualità tecnica delle offerte rappresenta il 70% del punteggio complessivo e il prezzo il 30% del punteggio complessivo.

BlackRock Investment Management ha offerto di eseguire il contratto per € 280.000, mentre il valore totale stimato iniziale del contratto era di € 550.000.

[19] Conformemente all'allegato 1, punto 23, del regolamento finanziario.

[20] https://www.blackrock.com/financial-markets-advisory/about-fma#information-barriers.

[21] Cfr.: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/200612-information-awarding-contract_0.pdf.

[22] Conformemente alla clausola II.24.1.

[23] Per il capitolato d'oneri, cfr.: https://etendering.ted.europa.eu/cft/cft-document.html?docId=57784.

[24] In particolare, i denuncianti hanno fatto riferimento ai seguenti elementi del capitolato d'oneri: "i risultati dello studio confluiranno, tra l'altro, nel filone di lavoro per l'attuazione del piano d'azione della Commissione sulla finanza sostenibile, in particolare l'azione 8, e nei lavori [dell'Autorità bancaria europea] relativi al mandato della CRD [..]". L'azione 8 del piano d'azione impone alla Commissione di "esplorare la fattibilità dell'inclusione dei rischi associati al clima e ad altri fattori ambientali nelle politiche di gestione dei rischi degli enti". Il "piano d'azione sulla finanza sostenibile" della Commissione è stato avviato in risposta alle raccomandazioni politiche del gruppo di esperti ad alto livello sulla finanza sostenibile (HLEG), cfr.: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/180131-sostenibile-finanza-final-report_it.pdf. BlackRock ha contribuito all'epoca ai lavori del gruppo ad alto livello, cfr.: https://bit.ly/3jkmloC. 

[25] Ad esempio, BlackRock è un membro societario della European Fund and Asset Management Association, che ha pubblicato una risposta al documento di consultazione dell'ESMA sull'integrazione dei rischi e dei fattori di sostenibilità nella legislazione pertinente per i gestori di fondi, cfr.: http://www.efama.org/Pubblicazioni/Pubblico/AIFMD/19-4018.pdf. BlackRock è anche membro dell'Associazione per i mercati finanziari in Europa (AFME), un rappresentante di interessi per il settore finanziario che ha commentato pubblicamente le questioni relative allo studio sui rischi e gli obiettivi ESG, cfr.: https://www.afme.eu/Portals/0/DispatchFeaturedImages/20200226%20State%20of%20Play%20-%20Sustainable%20Finance%20-%20Final%20V2.pdf. BlackRock è anche elencato come membro della European Fund and Asset Management Association, che ha pubblicato una risposta al documento di consultazione dell'ESMA sull'integrazione dei rischi e dei fattori di sostenibilità nella legislazione pertinente per i gestori di fondi, cfr.: http://www.efama.org/Pubblicazioni/Pubblico/AIFMD/19-4018.pdf.

[26] Cfr. ad esempio la lettera annuale di BlackRock del 14 gennaio 2020, dal titolo "A Fundamental Reshaping of Finance": https://www.blackrock.com/corporate/investor-relations/larry-fink-ceo-letter.

[27] Cfr.: https://urgewald.org/medien/blackrocks-new-policy-affects-less-20-coal-industry.

[28] Cfr. considerando 104 del regolamento finanziario.

[29] Evitare che le informazioni a cui il suo braccio di consulenza ha accesso come risultato del suo lavoro sullo studio siano condivise con il braccio di investimento della società.

[30] Cfr.: https://ourfinancialsecurity.org/2020/05/blog-can-blackrock-benefit-from-inside-information-from-fed-facilities/.

BlackRock Financial Management, Inc. è stato selezionato dalla Federal Reserve Bank di New York.
L'accordo stabilisce dettagli per quanto riguarda le "procedure di attenuazione degli ostacoli all'informazione e dei conflitti di interessi", cfr. in particolare l'articolo 18.4 e l'allegato G:  https://www.newyorkfed.org/medialibrary/media/markets/SMCCF_Investment_Management_Agreement.pdf.  

[32] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/200605-letter-evp-dombrovskis-mep-careme_it.pdf.

[33] Cfr.: https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:164939-2017:TEXT:EN:HTML.

[34] Conformemente all'articolo 167 del regolamento finanziario.

[35] V. sentenza del 18 aprile 2007, Deloitte Business Advisory/Commissione, T‐195/05, punto 67:

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60915&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=12664011. 

[36] Cfr. sentenza del 13 ottobre 2005, Intrasoft International/Commissione, T‐403/12, punto 76: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=169641&doclang=EN.

[37] Ad esempio, il registro per la trasparenza dell'UE include i dettagli delle riunioni che BlackRock ha avuto con la Commissione: https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist.do?id=51436554494-18. I dettagli sulle riunioni con BlackRock organizzate dalla DG FISMA, comprese le informazioni relative agli obiettivi ESG, sono disponibili al seguente indirizzo: https://www.asktheeu.org/it/request/documents_related_to_meetings_be.

[38] Per esempi, cfr. note 13, 24, 25, 26 e 37.

[39] Cfr. articolo 167, lettera c), del regolamento finanziario.

[40] https://www.blackrock.com/institutions/en-us/insights/market-pulse/examining-esg-and-sustainability

[41] Cfr.: https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:165869-2020:TEXT:EN:HTML.

[42] Regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, cfr.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1046.