A panasz előzményei

1. A közvélemény széles körben aggódik a peszticidek méhpopulációkra gyakorolt lehetséges hatásai miatt.  Egy környezetvédelmi nem kormányzati szervezet panasza a peszticidek méhekre gyakorolt hatásának kockázatértékeléséről szóló iránymutatás ^[1] (a továbbiakban: méhekre vonatkozó iránymutatás)^[2] elfogadása során a tagállamok által képviselt álláspontok átláthatóságára vonatkozik.

2. Az Európai Bizottság kérésére az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA) 2013-ban kiadta a méhekre vonatkozó javasolt iránymutatás első változatát. Az EFSA 2014-ben felülvizsgálta az iránymutatás-tervezetet.

3. Az alkalmazandó uniós joggal ^[3] összhangban az EFSA által készített útmutató dokumentumokat a Bizottság fogadja el, figyelembe véve a tagállamok tanácsait ^[4]. A tagállamok képviselői találkoznak és véleményt nyilvánítanak az iránymutatásokat tartalmazó dokumentumokról a Növények, Állatok, Élelmiszerek és Takarmányok Állandó Bizottsága, az úgynevezett „komitológiai”^[5] bizottság keretében. A bizottság elnöki tisztét a Bizottság tölti be, amely megőrzi a bizottsághoz benyújtott és általa készített dokumentumok másolatait.

4. Mivel az állandó bizottságban nem született megállapodás a tagállamok között, a méhekre vonatkozó iránymutatás Bizottság általi elfogadása 2013 óta késik.

5. 2018 szeptemberében a panaszos, a POLLINIS francia nonprofit szervezet nyilvános hozzáférést kért a Bizottságtól „az Egészségügyi és Élelmiszerbiztonsági Főigazgatóság tisztviselői / képviselői / biztosa / kabinettagja és a Növények, Állatok, Élelmiszerek és Takarmányok Állandó Bizottságának tagjai között a 2013 júliusa és 2018 szeptembere közötti időszakban a növényvédő szerek méhekre (Apis mellifera, Bombus spp. és magányos méhek) vonatkozó kockázatértékeléséről szóló EFSA-iránymutatással kapcsolatban folytatott valamennyi levelezéshez (beleértve az e-maileket is), napirendhez, ülésről készült jegyzőkönyvhöz és az ilyen ülésekről készült bármely egyéb jelentéshez”.

6. A Bizottság 2018. november 13-án válaszolt a panaszos kérésére.  A Bizottság 16 olyan dokumentumot azonosított, amelyek a kérelem hatálya alá tartoznak. Mind a 16 dokumentum e-mail-váltás a Bizottság és a tagállamok között a méhekre vonatkozó iránymutatás-tervezettel kapcsolatos álláspontjukról.

7. A Bizottság megtagadta a dokumentumokhoz való hozzáférést, azzal érvelve, hogy azok közzététele aláásná az állandó bizottságon belüli döntéshozatali eljárást ^[6].

8. Elutasításának alátámasztására a Bizottság megjegyezte, hogy az állandó bizottságok eljárásiszabályzat-mintája (a továbbiakban: a bizottságok eljárásiszabályzat-mintája) kifejezetten kizárja az egyes tagállamok álláspontjainak közzétételét ^[7]. A Bizottság továbbá azzal érvelt, hogy az állandó bizottságok hatáskörén belül a Bizottságnak és a tagállamoknak „külső nyomástól mentesnek” kell lenniük, és hogy „az egyes tagállamokra való hivatkozások nyilvános közzététele megakadályozná a tagállamokat abban, hogy nyíltan kifejtsék álláspontjukat”.

9. 2018. november 14-én a panaszos arra kérte a Bizottságot, hogy vizsgálja felül határozatát. Azzal érvelt, hogy a közzétételhez nyomós közérdek fűződik, mivel a polgároknak tudniuk kell, hogy az állandó bizottság miért nem hagyta jóvá ismételten a méhekre vonatkozó iránymutatást. Azzal érvelt, hogy ez káros a méhek túlélésére.

10. 2018. december 3-án a Bizottság megerősítette eredeti határozatának következtetéseit. A Bizottság válaszával elégedetlen panaszos 2018. december 12-én az ombudsmanhoz fordult.

Az ombudsman ajánlása

11. Ajánlásában ^[8] az ombudsman úgy vélte, hogy a szóban forgó dokumentumoknak – tekintettel elkészítésük körülményeire és céljukra – részesülniük kell a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós jog által a „jogalkotási dokumentumokhoz” biztosított szélesebb körű hozzáférés előnyeiből. Az ilyen dokumentumokhoz való szélesebb körű hozzáférés elengedhetetlen annak biztosításához, hogy az uniós polgárok gyakorolhassák az Unió demokratikus életében való részvételhez való, szerződésen alapuló jogukat. Az ombudsman továbbá úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó dokumentumok az aarhusi rendeletben meghatározottak szerint környezeti információkat tartalmaznak. Ezért is kell szélesebb körű hozzáférést biztosítani.

12. Az ombudsman arra a következtetésre jutott, hogy a Bizottság által a tagállamok képviselőinek álláspontját tartalmazó e-mailekhez való nyilvános hozzáférés megtagadása miatt hivatkozott kivételt annál is inkább megszorítóan kell alkalmazni.

13. Az ombudsman nem tartotta döntőnek a Bizottság azon érvét, amely szerint a tagállami álláspontokat tartalmazó e-mailek közzététele ellentétes a bizottságok eljárásiszabályzat-mintájával ^[9]. Elfogadja, hogy ezek a szabályok kimondják, hogy az egyes tagállamok álláspontjait nem szabad nyilvánosságra hozni. Az eljárási szabályzat azonban csak a Bizottság azon döntését tükrözi, hogy hogyan szervezi meg a bizottságok munkáját. Dönthet úgy, hogy ezeket az eljárási szabályokat bármikor megváltoztatja. A Bizottság csak meggyőző érvet tudott felhozni arra vonatkozóan, hogy „szabályhoz kötött”, hogy ne engedje el a tagállamok álláspontját, ha a szabályt uniós jogszabály tartalmazza. E tekintetben az ombudsman megjegyezte, hogy az alkalmazandó uniós jogszabályok, nevezetesen a komitológiai rendelet nem tiltják a tagállami álláspontok közzétételét.

14. Lényegében a Bizottság álláspontja az, hogy azért nem teheti hozzáférhetővé a dokumentumokat, mert úgy döntött, hogy az eljárási szabályzat révén a hozzáférhetővé tétel megtagadásának rendszerét vezeti be. Ez egy önbeteljesítő, körkörös érv. Ezzel szemben a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésre vonatkozó szabályokat külön jogszabály, nevezetesen az 1049/2001 rendelet, a környezeti információk esetében pedig az 1367/2006/EK rendelet tartalmazza.

15. Az ombudsman azt is megállapította, hogy a Bizottság nem bizonyította, hogy a tagállamok képviselői hogyan lennének kitéve külső nyomásnak a dokumentumok közzététele esetén. Azt sem bizonyította, hogy nyomásgyakorlás esetén hogyan sérülne a tagállamok azon képessége, hogy teljes mértékben függetlenül járjanak el. Az ombudsman megjegyzi, hogy itt nem egyénekre, hanem tagállamokra utalunk, amelyek választott kormányai jól hozzászoktak a komoly és élénk nyilvános vita tárgyát képező kérdések kezeléséhez.

16. Az ombudsman nem ért egyet azzal, hogy a dokumentumok közzététele súlyosan érintené, meghosszabbítaná vagy bonyolítaná a döntéshozatal megfelelő lefolytatását ^[10].

17. A fentiek fényében az ombudsman megállapította, hogy hivatali visszásságnak minősül, hogy a Bizottság megtagadta a méhekre vonatkozó iránymutatás tervezetével kapcsolatos tagállami álláspontokhoz való nyilvános hozzáférést. Ezért (az európai ombudsman alapokmánya 3. cikkének (6) bekezdésével összhangban) a következő ajánlást tette:

„A Bizottságnak a fent kifejtett elvekkel összhangban nyilvános hozzáférést kell biztosítania a kért dokumentumokhoz, amelyek bemutatják a méhekre vonatkozó iránymutatás tervezetével kapcsolatos tagállami álláspontokat.”

18. Az ombudsman ajánlására adott válaszában a Bizottság mind a bizottságok eljárásiszabályzat-mintájának 13. cikkére, mind a komitológiai rendeletre hivatkozva megismételte azon érvét, hogy a komitológiai eljárásokra alkalmazandó szabályok megőrzik a tagállamok egyedi álláspontjainak bizalmas jellegét. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy ezért nincs abban a helyzetben, hogy közzétegye a méhekre vonatkozó iránymutatás tervezetével kapcsolatos tagállami álláspontokat.

19. A Bizottság kifejtette, hogy javaslatokat tett a komitológiai rendelet módosítására az átláthatóság és az elszámoltathatóság további növelése érdekében, különösen azáltal, hogy nyilvánosságra hozta a tagállamok képviselőinek szavazatait a fellebbviteli bizottságban. Megjegyezte továbbá, hogy továbbra is mérlegelni fogja, hogy miként lehetne biztosítani a komitológiai eljárások további átláthatóságát, szem előtt tartva a jogalkotási döntéshozatali folyamat és a nem jogalkotási aktusok elfogadásával kapcsolatos döntéshozatali folyamat közötti különbségeket.

20. A panaszos észrevételeket tett a Bizottság válaszával kapcsolatban, és kijelentette, hogy „sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a Bizottság úgy döntött, hogy figyelmen kívül hagyja az ombudsman ajánlását”.

21. A panaszos hangsúlyozta, hogy az eljárásiszabályzat-minta titoktartási szabályait a komitológiai rendelet nem említi. Kijelentette, hogy amennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az eljárási szabályzat titoktartásra vonatkozó rendelkezései összhangban vannak a komitológiai rendelettel, az „egyértelműen aláásná a polgárok dokumentumokhoz való hozzáférési jogát” az 1049/2001/EK rendelet értelmében. A panaszos sajnálatát fejezte ki amiatt, hogy a Bizottság az ombudsman ajánlására adott válaszában nem foglalkozott ezzel a kulcsfontosságú kérdéssel.

22. A panaszos azt is hangsúlyozta, hogy a méhekre vonatkozó iránymutatás elfogadása rendkívül fontos a méhek védelme szempontjából az EU-ban. Kijelentette, hogy egy olyan környezetben, ahol a beporzók száma drámai mértékben csökken, a tagállami álláspontok átláthatósága lehetővé tenné a polgárok számára annak megértését, hogy az EFSA méhekre vonatkozó iránymutatás-tervezetét 2013 óta miért vitatták meg legalább 26 alkalommal az állandó bizottságban anélkül, hogy megállapodás született volna. A biológiai sokféleség megőrzését soha nem veszélyeztethetik a titoktartási rendelkezések. Megállapította, hogy a Bizottság álláspontja olyan helyzetet teremt, amelyben a tagállamok nem elszámoltathatók polgáraik felé, és ez fenyegetést jelent a demokratikus folyamatra nézve.

Az ombudsman értékelése az ajánlást követően

23. Az ombudsman csalódott a Bizottságnak az ajánlására adott válasza miatt. A Bizottság nem foglalkozott az ajánlásban kifejtett érvekkel, különösen az ombudsman azon véleményével kapcsolatban, hogy a méhekre vonatkozó iránymutatás tervezetével kapcsolatos tagállami álláspontok közzététele nem ellentétes a komitológiai rendelettel.

24. Az ombudsman fenntartja azon álláspontját, hogy a Bizottság tévesen tagadta meg a méhekre vonatkozó iránymutatás tervezetével kapcsolatos tagállami álláspontokat tartalmazó, kért dokumentumok nyilvánosságra hozatalát.

25. Az uniós szerződések értelmében minden polgárnak „joga van ahhoz, hogy részt vegyen az Unió demokratikus életében”^[11]. Ezért az uniós döntéseket „a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten” kell meghozni ^[12].

26. Az uniós demokrácia egyik sarokköve annak biztosítása, hogy a polgárok nyomon követhessék a szabályok elfogadásának folyamatát. Demokratikus jogaik hatékony gyakorlásának előfeltétele, hogy a polgárok ellenőrizhessék és megismerhessék az „uniós jogalkotási fellépés” alapjául szolgáló, tágan értelmezett valamennyi információt. Az ombudsman megérti, hogy a komitológiában elfogadott határozatok, amelyek hatással vannak a jogszabályok értelmezésére és alkalmazására, az uniós jogalkotási fellépés e tág fogalommeghatározása alá tartoznak.

27. Az EU demokratikus életében való részvételhez való jog fontossága túlmutat azon a kérdésen, hogy mi minősül jogalkotási aktusnak, és hogy a komitológiai rendelet keretében elfogadott, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok ebbe a kategóriába sorolhatók-e. Az Európai Unió demokratikus jellege megköveteli, hogy a polgárok elvben képesek legyenek ellenőrizni az EU által hozott minden olyan intézkedést, amely hatással van rájuk.

28. Az ombudsman ajánlásában foglaltak szerint a kért dokumentumok információkat tartalmaznak a biológiai sokféleséget valószínűleg befolyásoló intézkedésről. Ezért a tartalom egyértelműen környezeti információnak minősül. A környezetre hatást gyakorló uniós szakpolitikai fellépés minden uniós polgárt és lakost érint. Ezt az aarhusi rendelet is elismerte.

29. A méhek és más beporzók kritikus fontosságúak a környezet szempontjából, mivel a növények és vadon élő növények széles köre számára biztosítják az alapvető beporzást. Tekintettel a méhek fontos ökológiai és gazdasági értékére, nemcsak helyi vagy nemzeti, hanem globális szinten is nyomon kell követni és fenn kell tartani az egészséges méhállományokat. Az elmúlt 10-15 évben a méhészek a méhek számának szokatlan gyengüléséről és a kolóniák elvesztéséről számoltak be. A kért dokumentumok tartalmazzák a tagállamok álláspontját egy olyan intézkedéstervezettel kapcsolatban, amelynek célja, hogy iránymutatást nyújtson az iparnak és a tagállamoknak a peszticidekre vonatkozó uniós jogszabályok végrehajtásáról. Ez azokra a kockázatokra vonatkozik, amelyeket a peszticidek jelentenek a méhekre nézve. A méhekre vonatkozó iránymutatás-tervezet ezért releváns a méhek védelme szempontjából az EU-ban. Ezt az útmutatót az EFSA általi kiadása óta számos alkalommal megvitatták a Növények, Állatok, Élelmiszerek és Takarmányok Állandó Bizottságában. Mivel azonban a bizottságban a tagállamok között nem jött létre megállapodás, a méhekre vonatkozó iránymutatás elfogadása 2013 óta késik.

30. A kért dokumentumok nyilvános közzététele lehetővé tenné az uniós polgárok, például a panaszos számára, hogy megvizsgálják a tagállamok által az iránymutatás elfogadása mellett és ellen felhozott indokokat, és ha kívánják, megkíséreljék befolyásolni a folyamatban lévő döntéshozatali folyamatot. A polgárok felé elszámoltatható demokratikus rendszerben alapvető fontosságú annak megértése, hogy a tagállamok különböző képviselői milyen álláspontot képviselnek.

31. Az ombudsman ajánlására adott bizottsági válasz azon az előfeltevésen alapul, hogy maga a komitológiai rendelet alapján hozott szabályok megőrzik a tagállamok egyedi álláspontjainak bizalmas jellegét. A komitológiai rendelet azonban nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely szerint az összefoglaló jegyzőkönyvek nem tartalmazhatják a tagállamok képviselői által a bizottsági eljárások keretében kifejtett egyéni álláspontokat. A komitológiai rendelet nem tartalmaz más olyan rendelkezést sem, amely titoktartási követelményeket írna elő a bizottsági eljárásokra vonatkozóan.

32. Ez azt jelenti, hogy a komitológiai eljárási szabályzat titoktartásra vonatkozó rendelkezései, beleértve a 10. cikk (2) bekezdését (amely kimondja, hogy az ülések összefoglaló jegyzőkönyvei nem említik a tagok egyéni álláspontját a bizottság megbeszélésein) és a 13. cikk (2) bekezdését (amely kimondja, hogy a bizottság megbeszélései bizalmasak), önmagukban nem épülnek be a komitológiai rendeletbe.

33. Az ombudsman üdvözli, hogy a Bizottság válaszában kötelezettséget vállalt a komitológiai eljárások átláthatóságának és elszámoltathatóságának növelésére. Álláspontja szerint a jelen ügyben az ajánlásának való megfelelés jelentős lépés lenne e kötelezettségvállalás teljesítése felé. Nagyobb bizalmat adna az uniós polgároknak abban, hogy a Bizottság teljesíti ezt a kötelezettségvállalást. A komitológiai rendelet módosítása nem szükséges. Az említett rendelet (19) preambulumbekezdése és 9. cikkének (2) bekezdése egyértelművé teszi, hogy a bizottsági eljárásokkal kapcsolatos információkhoz való nyilvános hozzáférést a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférésről szóló uniós joggal összhangban kell biztosítani.

34. Az ombudsman megjegyzi, hogy az eljárási szabályzat nem élvezhet jogi elsőbbséget a rendelettel szemben. Az eljárási szabályoknak ezért nemcsak a komitológiai rendeletnek, hanem a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó uniós szabályoknak is meg kell felelniük. Az ombudsman ezért úgy véli, hogy a Bizottság nem alkalmazhatja a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés megtagadására irányuló komitológiai eljárásokra alkalmazandó eljárási szabályokat, ha az elsődleges vagy másodlagos uniós jog arra kötelezi, hogy biztosítsa a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférést.

35. A fentiekből következik, hogy az 1049/2001/EK rendelet teljes mértékben alkalmazandó, és a döntéshozatali eljárásra vonatkozó kivételt megszorítóan kell értelmezni. Amint azt az ombudsman ajánlása kifejti, a Bizottság nem állapította meg, hogy a tagállamok képviselőire a szóban forgó dokumentumok hozzáférhetővé tétele esetén esetlegesen nehezedő külső nyomás befolyásolná a döntéshozatali folyamatot. Mindenesetre, tekintettel a méhek kritikus jelentőségére a környezet szempontjából, a méhek számának csökkenésére és a méhkolóniák pusztulására az elmúlt években, a méhekre vonatkozó iránymutatás-tervezet relevanciájára e tekintetben, valamint arra, hogy a tagállamok az elmúlt öt évben nem tudtak megállapodásra jutni, az ombudsman úgy véli, hogy egyértelműen nyomós közérdek fűződik a kért dokumentumok közzétételéhez.

36. Az ombudsman korábban már érdeklődött arról, hogy a Bizottság megtagadta-e a komitológiai eljárásokkal összefüggésben kifejtett tagállami álláspontok közzétételét.^[13] Sajnálatát fejezte ki amiatt, hogy a Bizottság megtagadja az olyan dokumentumokhoz való hozzáférést, amelyek a komitológiai eljárásokkal összefüggésben olyan tagállami álláspontokat tartalmaznak, amelyek hatással vannak az uniós jogszabályokra, és ezért egy demokratikus társadalomban a polgárok általi ellenőrzésre nyitva kell állniuk. Az ombudsman felszólítja a Bizottságot, hogy változtasson ezen a gyakorlaton, és tegyen eleget az Európai Unióról szóló szerződésben meghatározott kötelezettségeknek, különösen az EUSZ 10. cikkében meghatározott elveknek.

37. A fentiek alapján az ombudsman megerősíti azon következtetését, hogy hivatali visszásságnak minősül, hogy a Bizottság megtagadta a nyilvánosság hozzáférését a méhekre vonatkozó iránymutatás tervezetével kapcsolatos tagállami álláspontokhoz.

Következtetés

A vizsgálat alapján az ombudsman az alábbi következtetéssel zárja le az ügyet:

Az ombudsman nem elégedett az Európai Bizottság ajánlására adott válaszával. Az ombudsman megismétli azt az ajánlását, hogy a Bizottság biztosítson nyilvános hozzáférést a kért dokumentumokhoz, bemutatva a tagállamoknak a méhekre vonatkozó iránymutatás tervezetével kapcsolatos álláspontját, összhangban az ajánlásában és az e határozatban kifejtett elvekkel.

Az ombudsman elvárja, hogy a Bizottság teljesítse a komitológiai eljárások átláthatóságának növelésére vonatkozó kötelezettségvállalását, és továbbra is szorosan nyomon fogja követni az előrehaladást.

A panaszost és az Európai Bizottságot tájékoztatják erről a döntésről.

Emily O'Reilly

Európai ombudsman

Strasbourg, 2019. 12. 03.

[1] EFSA Guidance Document on the risk assessment of plant protection products on bees (Az EFSA iránymutatása a növényvédő szerek méhekre vonatkozó kockázatértékeléséről), EFSA Journal 2013;11(7):3295: https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2013.3295

[2] A növényvédő szerek forgalomba hozataláról szóló 1107/2009/EK rendelet: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32009R1107

[3] Az 1107/2009 rendelet 77. cikke.

[4] A Bizottság végrehajtási hatásköreinek gyakorlására vonatkozó tagállami ellenőrzési mechanizmusok szabályainak és általános elveinek megállapításáról szóló 182/2011/EU rendelet 4. cikkében meghatározott tanácsadó bizottsági eljárásnak megfelelően: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex:32011R0182

[5] A „komitológia” olyan eljárások összességét jelenti, amelyek révén az uniós tagállamok ellenőrzik, hogy az Európai Bizottság hogyan hajtja végre az uniós jogot. Az uniós jogszabályokat végrehajtó intézkedések elfogadása előtt a Bizottságnak az általa javasolt részletes végrehajtási intézkedések tekintetében konzultálnia kell egy szakbizottsággal, amelyben minden uniós tagállam képviselteti magát. A szóban forgó bizottság ezt követően véleményt nyilvánít a Bizottság által javasolt intézkedésekről. Ezek a vélemények többé-kevésbé kötelezőek lehetnek a Bizottságra nézve, a végrehajtás alatt álló jogi aktusban meghatározott konkrét eljárástól függően. A „komitológia” rövid áttekintését lásd: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=implementing.home

[6] A hozzáférési jog alóli kivétel az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkének (3) bekezdése szerint.

[7] A bizottságok eljárásiszabályzat-mintája 10. cikkének (2) bekezdése és 13. cikkének (2) bekezdése – a [bizottság neve] bizottság eljárási szabályzata.

[8] Az ombudsman ajánlása a következő címen érhető el: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/113624

[9] A bizottságok eljárási szabályzatának egységes szerkezetbe foglalt változata – a [bizottság neve] bizottság eljárási szabályzata.

[10] Lásd e tekintetben a Bíróság (nagytanács) C-57/16. sz., ClientEarth kontra Bizottság ügyben 2018. szeptember 4-én hozott ítéletét: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en, 101. pont.

[11] Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 10. cikke.

[12] Az EUSZ 1. cikke és 10. cikkének (3) bekezdése.

[13] Lásd például az 1275/2018/THH ügyben hozott határozatot, amely elérhető a https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/113361 internetcímen.