Cette affaire concernait une allégation d'une ONG selon laquelle la Commission européenne ne s'acquitte pas de l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 5, paragraphe 3, de la convention de l'OMS pour la lutte antitabac de faire preuve de transparence dans ses relations avec l'industrie du tabac. En particulier, le plaignant a fait valoir que la Commission, à l’exception de sa direction générale de la santé (DG Santé), ne rendait pas publiques de manière proactive toutes les informations relatives aux réunions entre la Commission et l’industrie du tabac.

Après avoir analysé attentivement la question, la Médiatrice a recommandé à la Commission d’appliquer la politique de transparence proactive de la DG Santé à tous les services de la Commission (y compris le service juridique de la Commission) et à tous les fonctionnaires de la Commission, quelle que soit leur ancienneté. La Commission a répondu en insistant sur le fait que les règles générales actuelles en matière d’éthique et de transparence applicables à l’ensemble de son personnel préviennent déjà toute influence indue de la part de l’industrie du tabac.

La Médiatrice désapprouve fermement la réponse de la Commission à sa recommandation. Elle estime que la Commission n’a fourni aucun argument convaincant pour justifier son refus d’appliquer, dans l’ensemble de ses services, les règles de transparence proactives appliquées par la DG Santé. La Médiatrice estime également qu’il n’existe aucune raison valable pour que les règles de transparence de la Commission concernant les réunions avec les lobbyistes ne s’appliquent qu’à ses plus hauts fonctionnaires, excluant ainsi les directeurs, les chefs d’unité et tout autre fonctionnaire qui interagit avec l’industrie du tabac. En outre, la Médiatrice n’est pas d’accord avec le fait que les réunions entre les membres du service juridique de la Commission et les avocats de l’industrie du tabac ne relèvent pas des règles de transparence de la convention de l’OMS pour la lutte antitabac.

La Médiatrice conclut son enquête par une constatation de mauvaise administration de la part de la Commission résultant de son refus d’appliquer la politique de transparence proactive de la DG Santé à l’ensemble de la Commission.

Le contexte

1. En 2003, l’Organisation mondiale de la santé (ci-après l’«OMS») a adopté la convention-cadre pour la lutte antitabac (ci-après la «convention»), qui vise à réduire de manière globale les décès et les maladies liés au tabac dans le monde. Le Conseil de l'Union européenne a approuvé la convention en juin 2004. La Convention est entrée en vigueur le 28 septembre 2005.

2. L’article 5, paragraphe 3, de la convention dispose que «[d]ans l’élaboration et la mise en œuvre de leurs politiques de santé publique en matière de lutte antitabac, les parties agissent pour protéger ces politiques des intérêts commerciaux et autres de l’industrie du tabac conformément au droit national».

3. L ' OMS a également élaboré des directives non contraignantes (les "directives de l ' OMS") pour donner effet à la Convention.  Le principe «2» des lignes directrices de l’OMS dispose que «[l]es parties, lorsqu’elles traitent avec l’industrie du tabac ou celles qui œuvrent à la promotion de ses intérêts, devraient être responsables et transparentes. Les Parties devraient veiller à ce que toute interaction avec l ' industrie du tabac sur des questions liées à la lutte antitabac ou à la santé publique soit responsable et transparente> >. Les directives de l ' OMS recommandent également que les Parties à la Convention "prennent des mesures pour limiter les interactions avec l ' industrie du tabac et assurer la transparence des interactions qui se produisent".

4. En janvier 2013, le plaignant, une ONG basée à Bruxelles, l’«Observatoire de l’Europe des entreprises», s’est plaint à la Commission qu’un certain nombre de fonctionnaires de la Commission avaient eu des réunions non divulguées avec des représentants de l’industrie du tabac et des lobbyistes. Il suggère que la Commission dans son ensemble suive la pratique de la direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire («DG Santé») de la Commission en publiant des listes et des procès-verbaux de toutes les réunions avec l’industrie du tabac.

5. La Commission a répondu que ses règles et sa politique en matière de consultation des parties prenantes étaient pleinement compatibles avec la convention. Elle a déclaré que les lignes directrices de l’OMS n’étaient pas contraignantes. Elle a ajouté que le règlement (CE) no 1049/2001 relatif à l’accès du public aux documents [1] garantit un niveau élevé de transparence, conformément aux exigences de la convention.

6. Le plaignant a ensuite demandé des informations complémentaires à la Commission, cette fois au sujet de réunions prétendument non divulguées entre, d'une part, l'industrie du tabac et, d'autre part, des membres du cabinet du président de la Commission et des fonctionnaires du secrétariat général.

7. Dans sa réponse, la Commission a nié que des hauts fonctionnaires de ses services aient jamais tenu des réunions non divulguées avec l'industrie du tabac. Elle a ajouté que l'approche stricte adoptée par la DG Santé reflétait les responsabilités spécifiques de cette direction dans le domaine de la santé.

8. Le Médiateur a ouvert une enquête sur l'allégation du plaignant selon laquelle la Commission ne met pas correctement en œuvre l'article 5, paragraphe 3, de la convention et les lignes directrices de l'OMS.

Prétendue inexécution par la Commission de l’article 5, paragraphe 3, de la convention et des lignes directrices

Recommandation du Médiateur

9. En octobre 2015, sur la base de son enquête sur la plainte, la Médiatrice a adressé à la Commission la recommandation suivante [2]:

La Commission devrait veiller à ce que la politique de transparence proactive mise en place par la DG Santé, qui exige la publication en ligne de toutes les réunions de son personnel avec les représentants de l’industrie du tabac et des procès-verbaux de ces réunions, s’applique à tous les services de la Commission, quelle que soit l’ancienneté du fonctionnaire concerné, y compris, en particulier, aux membres de son service juridique.

10. En résumé, le Médiateur n'était pas convaincu par le point de vue de la Commission selon lequel son cadre éthique existant pour les commissaires et le personnel, ainsi que le régime d'accès du public aux documents prévu par le règlement (CE) n° 1049/2001, peuvent garantir le respect par l'UE de l'article 5, paragraphe 3, de la convention. La Médiatrice n’était pas non plus convaincue qu’il n’était pas nécessaire d’étendre les règles de transparence appliquées par la DG Santé au reste de la Commission. Elle a noté qu ' en exigeant des Parties qu ' elles "agissent" pour protéger leurs politiques de santé des intérêts commerciaux ou autres de l ' industrie du tabac, la Convention et les Directives de l ' OMS exigent que les organismes publics adoptent une approche proactive de la transparence en ce qui concerne les réunions avec l ' industrie du tabac, plutôt qu ' une approche réactive, voire passive. Le Médiateur n'a pas compris pourquoi des règles proactives ne devraient pas s'appliquer à tous les services de la Commission, étant donné que ce ne sont pas seulement les fonctionnaires de la DG Santé et son commissaire qui assurent la mise en œuvre de la convention, mais la Commission dans son ensemble par le biais de ses activités législatives et d'élaboration des politiques.

11. En outre, la Médiatrice a estimé que le cadre éthique actuel que la Commission choisit d’appliquer aux commissaires et au personnel de la Commission n’impose aucune obligation claire aux commissaires et au personnel de la Commission de protéger les politiques de l’UE contre l’influence de l’industrie du tabac. Le fait que, après l'événement, le recours au règlement 1049/2001 puisse garantir un degré élevé de transparence dans l'UE ne suffit pas. Cela ne change rien au fait qu’une telle approche déplace la charge du respect de l’obligation de transparence prévue à l’article 5, paragraphe 3, de la convention de la Commission vers le citoyen, ce qui n’était certainement pas l’intention de l’article 5, paragraphe 3, de la convention.

12. Le Médiateur a également estimé que toute réunion que des membres du service juridique de la Commission pourraient avoir avec des avocats de l’industrie du tabac devrait être rendue publique.

13. En formulant sa recommandation, la Médiatrice a également tenu compte de deux décisions de la Commission du 25 novembre 2014 [3] qui exigent la publication d'informations concernant les réunions tenues par les commissaires, les membres de leurs cabinets et les directeurs généraux avec des organisations et des personnes agissant en qualité d'indépendants. Les décisions prévoient qu’en principe, ces fonctionnaires ne devraient rencontrer des organisations et des personnes agissant en qualité d’indépendants que lorsqu’ils figurent dans le registre de transparence. Bien qu'il s'agisse d'un pas dans la bonne direction vers le renforcement de la transparence, la Médiatrice a noté que ces nouvelles règles ne s'appliquaient qu'à un nombre limité de hauts fonctionnaires. Les règles ne s’appliquent pas aux réunions avec les responsables politiques, les membres du service juridique, les chefs d’unité et les directeurs, même si ces derniers peuvent également traiter des questions liées au tabac.

14. La Commission a répondu à la recommandation de la Médiatrice le 29 janvier 2016. Elle a répété que la raison pour laquelle la DG Santé suit, dans ses interactions avec l'industrie du tabac, une approche plus proactive est que la DG Santé est responsable des politiques de santé publique et a une responsabilité particulière en ce qui concerne le tabac.

15. La Commission a indiqué que, sur la base d’un examen des informations publiées de manière proactive depuis décembre 2014, très peu de réunions ont effectivement eu lieu entre l’industrie du tabac et les commissaires, les membres de leurs cabinets et les directeurs généraux. Selon la Commission, c’est parce que la directive sur les produits du tabac était entre-temps entrée en vigueur (mai 2014).

16. La Commission a également déclaré que les nouvelles règles en matière de conflits d’intérêts contenues dans le statut des fonctionnaires de l’UE récemment modifié, ainsi que les lignes directrices à l’intention du personnel concernant les cadeaux et l’hospitalité et le guide pratique du personnel sur l’éthique et la conduite, récemment révisé, contribuent au développement d’une culture éthique forte et cohérente. Il a fait valoir que ces règles, combinées au cadre éthique applicable aux membres de la Commission et au personnel, répondent à des normes de service public élevées et sont conformes aux exigences de transparence de l'article 5, paragraphe 3, de la convention. Elle a déclaré que la convention n’exigeait pas qu’elle dispose d’un régime spécifique de «transparence horizontale» pour le secteur de l’industrie du tabac (pour autant que les règles générales suffisent).

17. Enfin, la Commission a déclaré que les membres de son service juridique ne rencontraient pas des «représentants» du secteur, mais uniquement des «experts juridiques». Elle a ajouté qu’elle avait déjà expliqué au Parlement européen qu’au cours de l’année 2011-2012, deux réunions avaient eu lieu entre deux fonctionnaires du service juridique et un avocat externe, un ancien fonctionnaire du service juridique, dont le cabinet d’avocats représentait un cabinet de tabac. Il a expliqué au Parlement que le directeur général du service juridique avait également rencontré cet avocat externe en novembre 2012. La Commission a donc insisté sur le fait qu’elle avait toujours fourni des informations précises et cohérentes concernant les réunions des membres de son service juridique.

18. Dans ses observations, le plaignant a regretté le refus de la Commission de se conformer à la recommandation du Médiateur et son refus de prendre des mesures spécifiques pour lutter contre le lobbying de l’industrie du tabac.

19. Selon le plaignant, même si la directive sur les produits du tabac est maintenant entrée en vigueur, l’industrie du tabac continue de faire pression sur les services de la Commission sur d’autres questions liées au tabac, telles que la politique commerciale de l’UE (elle fait référence aux négociations sur le PTCI et à d’autres négociations commerciales), le renouvellement des accords avec quatre fabricants de tabac sur la lutte contre le commerce illicite du tabac et les discussions en cours sur le choix de la technologie pour les filigranes numériques de haute technologie (utilisés sur les emballages de tabac pour prévenir la contrefaçon).

20. Le plaignant a également déclaré que l’affirmation de la Commission selon laquelle les avocats représentant l’industrie du tabac sont des «experts juridiques» plutôt que des lobbyistes, et donc que les réunions avec eux ne relèvent pas du champ d’application de l’article 5, paragraphe 3, de la convention, créerait une faille dangereuse, car elle permettrait effectivement à l’industrie du tabac de contourner les règles applicables en matière de lobbying.

Évaluation du Médiateur après la proposition de recommandation

21. Le Médiateur regrette vivement que la Commission européenne ait choisi de ne pas rendre ses relations avec l'industrie du tabac plus transparentes, conformément à la Convention et aux lignes directrices de l'OMS.

22. En particulier, le refus persistant de la Commission d’étendre la politique de transparence de la DG Santé à toutes ses DG, par la publication en ligne proactive de toutes les réunions de l’ensemble du personnel de la Commission avec les lobbyistes du tabac, ne peut être concilié avec les objectifs clairs de l’article 5, paragraphe 3, de la convention.

23. La Médiatrice note que la Commission n'a pas nié le fait que l'industrie du tabac fait activement pression sur de nombreuses DG et services de la Commission pour faire avancer ses intérêts commerciaux. La Médiatrice aurait donc espéré que l’expérience acquise par la Commission à la suite de l’adoption de la directive sur les produits du tabac, largement reconnue comme le dossier le plus soumis à des pressions dans l’histoire des institutions de l’Union [4], l’aurait convaincue de la nécessité de renforcer davantage ses règles éthiques en étendant les règles de transparence proactive de la DG Santé à l’ensemble de ses DG et de son personnel.

24. La Commission a fait valoir que très peu de réunions ont eu lieu avec l’industrie du tabac depuis l’entrée en vigueur de la directive sur les produits du tabac et que, par conséquent, il n’y a aucune raison évidente d’étendre l’approche proactive de la DG Santé en matière de transparence à l’ensemble de ses DG et de son personnel. Cet argument est manifestement hors de propos. Il reflète une approche à très court terme et aléatoire au détriment d'un cadre complet et juridiquement solide. La Médiatrice estime que la position de la Commission ne devrait pas dépendre de la question de savoir si, à un moment donné, un processus législatif affectant les intérêts de l’industrie du tabac est toujours en cours [5].

25. Comme l’a souligné le plaignant (voir point 19 ci-dessus), l’industrie du tabac cible désormais d’autres questions, qui touchent non seulement le domaine de compétence de la DG Santé, mais aussi celui d’autres DG. Comme l’a récemment reconnu l’un des principaux producteurs de tabac, l’industrie se concentre désormais sur les deux principaux actes législatifs envisagés au niveau des États membres et de la Commission: premièrement, les actes d'exécution de la directive européenne sur les produits du tabac pour les articles 15 et 16 [6], et deuxièmement, le protocole à la convention-cadre de l'Organisation mondiale de la santé pour la lutte antitabac visant à éliminer le commerce illicite des produits du tabac [7]. Ces évolutions auraient dû amener la Commission à reconnaître l'importance primordiale de renforcer davantage les règles de transparence existantes, donnant ainsi plein effet à l'article 5, paragraphe 3, de la convention.

26. Les deux décisions prises par la Commission à la fin de 2014, exigeant la publication d’informations concernant les réunions tenues par les commissaires, les membres de leurs cabinets et les directeurs généraux avec des organisations et des personnes agissant en qualité d’indépendants qui figurent déjà dans le registre de transparence, ne sont pas suffisantes pour faire face aux activités de lobbying de l’industrie du tabac et pour satisfaire aux exigences de transparence de l’article 5, paragraphe 3, de la convention.

27. Dans ce contexte, la Médiatrice note que la Commission, dans sa réponse à la recommandation de la Médiatrice, n’a avancé aucun argument à l’appui d’un point de vue selon lequel le lobbying de l’industrie du tabac ne vise que les quelque 250 hauts fonctionnaires de la Commission dont les réunions sont divulguées en ligne. On ne peut présumer que l'industrie du tabac ne rencontre pas également des fonctionnaires au niveau du directeur, du chef d'unité ou du coordinateur politique. Ces fonctionnaires ne sont pas couverts par les mesures de transparence introduites fin 2014.

28. La Commission n’a pas non plus tenté d’affirmer que l’extension des règles de transparence de 2014 à l’ensemble de son personnel, indépendamment de son ancienneté, nuirait d’une manière ou d’une autre à l’efficacité de son processus décisionnel ou le rendrait plus lourd. En fait, la sophistication et l’omniprésence du lobbying de l’industrie du tabac auraient dû amener la Commission à veiller à ce qu’aucun de ses fonctionnaires traitant des questions liées au tabac, à quelque service ou niveau que ce soit, ne soit exempté des règles de transparence de 2014.

29. Enfin, le Médiateur ne comprend pas l’avis de la Commission selon lequel les réunions entre des membres du service juridique de la Commission et des avocats ou des «experts juridiques» représentant l’industrie du tabac ou agissant sur instruction de celle-ci ne devraient pas relever des exigences de transparence de l’article 5, paragraphe 3, de la convention. En dehors du cas où de telles réunions ont lieu strictement dans le cadre de procédures judiciaires, par opposition au lobbying, rien ne justifie de traiter ces réunions différemment des autres réunions avec l’industrie du tabac. Comme le plaignant l'a fait remarquer à juste titre, en agissant de la sorte, la Commission crée une faille dangereuse qui permettrait à l'industrie du tabac de contourner le cadre de transparence existant. Comme la Médiatrice l’a souvent rappelé aux institutions de l’UE, la transparence demeure la clé de l’instauration d’un climat de confiance entre l’administration de l’UE et les citoyens.

30. La Médiatrice apprécie les mesures importantes prises par la Commission pour améliorer la transparence du lobbying en termes généraux. Elle apprécie également ses intentions d'apporter de nouvelles améliorations dans ce domaine. Toutefois, la Commission n’a pas saisi l’occasion évidente créée par cette enquête de s’appuyer sur l’expérience déjà acquise lors de l’adoption de la directive sur les produits du tabac et a donc fixé une référence mondiale pour le respect de l’article 5, paragraphe 3, de la convention dans le domaine essentiel du lobbying en faveur du tabac. En particulier, la Médiatrice critique le refus de la Commission de veiller à ce que la politique de transparence proactive mise en place par la DG Santé, qui exige la publication en ligne des détails de toutes les réunions avec l’industrie du tabac, y compris les procès-verbaux de ces réunions, s’applique à l’ensemble des services et du personnel de la Commission. La Commission n'a fourni aucune raison valable pour refuser de prendre ces mesures. Le refus de la Commission de prendre ces mesures constitue un cas de mauvaise administration.

Conclusion

Sur la base de l’enquête sur cette plainte, le Médiateur clôt celle-ci en concluant ce qui suit:

Le refus de la Commission de publier en ligne les détails de toutes les réunions que ses services et son personnel ont avec l’industrie du tabac constitue une mauvaise administration.

Le plaignant et la Commission seront informés de cette décision.

Emily O'Reilly

Médiateur européen

Strasbourg, le 07/12/2016

[1] Règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43).

[2] L’analyse complète de la Médiatrice qui a conduit à sa recommandation est disponible à l’adresse suivante: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/fr/61021/html.bookmark

[3] Voir la décision de la Commission du 25 novembre 2014 relative à la publication d’informations sur les réunions tenues entre des membres de la Commission et des organisations ou des personnes agissant en qualité d’indépendants, et la décision de la Commission du 25 novembre 2014 relative à la publication d’informations sur les réunions tenues entre les directeurs généraux de la Commission.

la Commission et les organisations ou les personnes agissant en qualité d’indépendants; voir aussi http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-2131_fr.htm

[4] http://www.bath.ac.uk/research/news/2015/02/24/tobacco-lobbying-eu-directive/

[5] L’article 28 de la directive sur les produits du tabac dispose que, au plus tard cinq ans après le 20 mai 2016, et chaque fois que cela est nécessaire par la suite, la Commission «présente au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions un rapport sur l’application de la présente directive». Dans ce rapport, la Commission «indique notamment les éléments de la directive qui devraient être réexaminés ou adaptés à la lumière des évolutions scientifiques et techniques».

[6] L’article 15.11 (Traçabilité) de la directive sur les produits du tabac dispose que la Commission «détermine, au moyen d’actes d’exécution: a) les normes techniques pour la mise en place et le fonctionnement du système de suivi et de traçabilité (des produits du tabac), tandis que l’article 16.2 (Systèmes de sécurité) prévoit que la Commission «définit, au moyen d’actes d’exécution, les normes techniques relatives au dispositif de sécurité (porté par les produits du tabac) et à leur éventuelle rotation et les adapte aux évolutions scientifiques, commerciales et techniques».

[7] Le protocole visant à éliminer le commerce illicite des produits du tabac (protocole de la CCLAT) est fondé sur l’article 15 de la CCLAT et a été adopté le 12 novembre 2012. L'UE a signé le protocole à la CCLAT le 20 décembre 2013. Le protocole doit toutefois être ratifié par 40 parties pour qu’il entre en vigueur et sa ratification par l’Union européenne (et ses États membres) contribuerait de manière significative à l’entrée en vigueur et à la mise en œuvre rapides du protocole de la CCLAT.