Antecedentes de la denuncia

1. Cuando las personas que solicitan asilo llegan a la UE, los Estados miembros están obligados a proporcionarles «condiciones de acogida». Estos incluyen alimentos, ropa, alojamiento, así como acceso a la atención médica y a la educación para menores. De acuerdo con la Convención de Ginebra de 1951 [1], las condiciones deacogida desempeñan un papel crucial a la hora de garantizar que los refugiados tengan acceso a unas condiciones de vida dignas.

2. En los últimos años, tanto la sociedad civil como las organizaciones internacionales han expresado su preocupación por las condiciones de acogida en las instalaciones de gestión de la migración en Chipre. En 2024, el Comité contra la Tortura del Consejo de Europa describió las condiciones de vida en una de estas instalaciones como «unaafrenta a la dignidad humana [que] puede equivaler a un trato inhumano y degradante»[2].

3. La Agencia de Asilo de la Unión Europea (AAUE) está presente en Chipre, donde presta apoyo a las autoridades nacionales para mejorar las condiciones de acogida en consonancia con la legislación de la UE en materia de asilo.

4. En septiembre de 2023, el denunciante, periodista, solicitó el acceso público[3] a los documentos en poder de la EUAA en relación con la gestión de la migración y los centros de acogida en Chipre. La solicitud abarcaba «todaslas actas de las reuniones o cualquier otro documento en poder de la AAUE y toda la correspondencia (incluidos, entre otros, informes, cartas, correos electrónicos, actas de las reuniones y cualquier documento adjunto) intercambiada entre los representantes de la AAUE y los representantes de la DG Migración y Asuntos de Interior (HOME) [de la Comisión Europea] (incluidos los funcionarios del Gabinete) en relación con las condiciones de primera acogida y recepción en los centros de acogida de migrantes existentes y futuros en Chipre, incluidos Limnes, el centro de primera acogida de Pournara y el centro de acogida de Kofinou, o en relación con ellas». La solicitud abarcó el período comprendido entre el 1 de febrero de 2023 y el 12 de septiembre de 2023.

5. En enero de 2024, dado que la AAUE no había respondido en el plazo establecido en el Reglamento (CE) n.o 1049/2001, el reclamante pidió a la AAUE que revisara el acceso denegado implícito (mediante una «solicitud confirmatoria»).

6. En su respuesta, la EUAA identificó 76 documentos incluidos en el ámbito de aplicación de la solicitud de acceso público, la gran mayoría de los cuales eran intercambios de correos electrónicos en los que participaba la Comisión Europea, así como sus anexos. La EUAA denegó el acceso a todos los documentos excepto a dos, a los que proporcionó un amplio acceso parcial, ocultando solo datos personales. Al denegar el acceso a los otros 74 documentos, la EUAA se basó en la necesidad de proteger el interés público en lo que respecta a la seguridad pública[4], los datos personales[5] y su toma de decisiones (tanto en curso como finalizada)[6].

7. Insatisfecha con la forma en que la AAUE había tramitado su solicitud de acceso y con su resultado, la reclamante recurrió al Defensor del Pueblo en abril de 2024.

La investigación

8. La Defensora del Pueblo inició una investigación sobre la negativa de la EUAA a divulgar los documentos controvertidos sobre la base de la necesidad de proteger la seguridad pública y su toma de decisiones. El denunciante no impugnó la supresión de datos personales y, por lo tanto, no formaba parte de la investigación.

9. Durante la investigación, el equipo de investigación del Defensor del Pueblo inspeccionó los 74 documentos en cuestión[7], que consistían en:

i. nueve intercambios de correos electrónicos entre la AAUE y la Comisión sobre la recepción;

ii. dos intercambios entre la AAUE y la Comisión sobre una visita de la Comisión;

iii. otras tres comunicaciones por correo electrónico;

iv. 27 correos electrónicos recibidos de la Comisión;

33 correos electrónicos enviados a la Comisión

10. El equipo de investigación del Defensor del Pueblo también inspeccionó las observaciones de los terceros, que la AAUE había consultado sobre la solicitud de acceso. Además, durante la investigación, la Defensora del Pueblo recibió la respuesta de la EUAA a la reclamación.

Argumentos presentados al Defensor del Pueblo

11. El denunciante alegó que la AAUE había aplicado las excepciones al acceso público de manera demasiado amplia y no había demostrado los riesgos que la divulgación (parcial) plantearía para los intereses protegidos invocados. Por lo que se refiere a la protección de la toma de decisiones, el denunciante consideró además que existía un interés público superior en la divulgación de los documentos, a saber, la necesidad de garantizar la transparencia sobre las actividades de gestión de la migración financiadas por la UE en Chipre. Afirmó que este era especialmente el caso debido a las acusaciones de violaciones de derechos en estas instalaciones, y a la luz de la cooperación de Chipre con Grecia en la materia, que, en su opinión, planteaba preocupaciones adicionales en relación con posibles cuestiones de derechos fundamentales y pedía una transparencia aún mayor frente a los ciudadanos de la UE. Por último, el denunciante alegó que la AAUE no había facilitado el acceso parcial a los documentos en gran medida por motivos administrativos, lo que supuestamente suponía una carga administrativa excesiva.

12. La AAUE alegó que no era posible dar acceso público a los documentos en cuestión sin poner en peligro la protección de la seguridad pública y su proceso de toma de decisiones. En concreto, por lo que se refiere a la seguridad pública, la EUAA explicó que doce de los documentos en cuestión contenían información no pública sobre las características de un centro de acogida, incluida información procedente de terceros. Su divulgación supondría un riesgo para la seguridad física y pondría en peligro la cooperación entre la AAUE y estos terceros, lo que a su vez obstaculizaría gravemente las actividades de la AAUE en Chipre. Por lo que se refiere a su toma de decisiones, la EUAA explicó que los 74 documentos contenían información e intercambios de carácter preliminar y que, tras las consultas que había llevado a cabo con terceros, se había puesto de manifiesto que si la Agencia divulgaba dichos intercambios informales, existiría un grave riesgo de que el personal de los terceros afectados dejara de exponer sus puntos de vista frente a la EUAA. Esto disminuiría el flujo de información a la AAUE y tendría un grave efecto negativo en el funcionamiento de la AAUE en general.

13.  La AAUE reconoció la existencia de un interés público general en cuestiones relacionadas con los derechos fundamentales, la gestión de la migración y la acogida. Sin embargo, hizo hincapié en que esto no significa que exista un interés público superior automático en la divulgación de todos los documentos relacionados con estas cuestiones. En este caso, la AAUE señaló que no todos los documentos identificados abordaban directamente estas cuestiones. La Agencia consideró además que la denunciante no había fundamentado suficientemente sus argumentos en lo que respecta a la naturaleza imperiosa del interés público en cuestión. Concluyó que, dado que los documentos controvertidos no eran de carácter definitivo, su divulgación no parecía servir a ningún interés público particularmente evidente.

14. Por lo que se refiere al acceso parcial, la AAUE alegó que incluso en el escenario teórico en el que podría facilitarse un acceso muy limitado, los documentos quedarían sin sentido debido a la cantidad de expurgaciones necesarias. En su respuesta a la denuncia, la AAUE añadió que la (des)proporcionalidad de la carga administrativa creada por la divulgación parcial en tales casos debe evaluarse a la luz de los recursos comparativamente limitados de que disponen las agencias de la UE.

15. Por último, la EUAA se disculpó con la reclamante por el retraso en la tramitación de su solicitud de acceso. 

Propuesta de solución del Defensor del Pueblo

16. Sobre la base de la inspección de los documentos, el Defensor del Pueblo no estaba convencido de que las dos excepciones al acceso del público invocadas por la AAUE abarcaran la totalidad de los documentos controvertidos. Así pues, consideró que la AAUE debía dar un amplio acceso público a dichos documentos.

17. Más concretamente, por lo que se refiere a la protección de la seguridad pública, el Defensor del Pueblo consideró que, con la excepción de un documento,[8] la mayor parte de la información contenida en los documentos parecía tanto de carácter genérico como, en gran medida, ya disponible para el público, muy a menudo en el sitio web de la propia AAUE. Por lo tanto, no estaba claro cómo la divulgación de estos documentos podría suponer un riesgo para la seguridad pública.

18. Por lo que se refiere a la protección de la toma de decisiones, el Defensor del Pueblo recordó que el carácter preliminar de un documento como tal no es suficiente para justificar su no divulgación. Por el contrario, toda denegación de acceso del público debe basarse en el contenido específico de dicho documento. Del mismo modo, el carácter no definitivo de un documento tampoco excluye la existencia de un interés público superior en la divulgación.

19. La Defensora del Pueblo reiteró su observación de que algunos de los documentos controvertidos en el presente asunto contenían elementos a los que la AAUE ya había concedido acceso público de diversas maneras. En términos más generales, la mayor parte de la información contenida en los documentos parecía ser de carácter genérico, conocida por el público o probablemente obsoleta. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo consideró inverosímil el argumento de que los miembros del personal dejarían de tener estos intercambios si supieran que podrían divulgarse. Por lo tanto, no estaba claro cómo la divulgación de la gran mayoría de estos documentos podría socavar gravemente la toma de decisiones de la EUAA.

20. Por último, el Defensor del Pueblo no estuvo de acuerdo en que los argumentos del reclamante a favor de un interés público superior en la divulgación fueran demasiado generales. Haciendo hincapié en las preocupantes conclusiones del Comité contra la Tortura del Consejo de Europa, el carácter absoluto de la prohibición de tratos inhumanos y degradantes, la dificultad de la sociedad civil para supervisar la situación en las instalaciones chipriotas y, por último pero no menos importante, el hecho de que estas instalaciones reciban financiación de la UE, el Defensor del Pueblo consideró que todo esto sugería la existencia de un interés público superior en la divulgación de todos los documentos o partes de los mismos no cubiertos por la excepción en relación con la seguridad pública.

21. Sobre la base de todo ello, el Defensor del Pueblo propuso, como solución [9], que la AAUE reconsiderara su decisión sobre esta solicitud de acceso público, con vistas a dar un acceso público significativamente mayor a los documentos en cuestión.

Respuesta de la AAUE y evaluación del Defensor del Pueblo tras la propuesta de solución

22. En su respuesta,[10] la AAUE acordó dar al denunciante un acceso muy amplio a 64 de los 74 documentos, expurgando únicamente los datos personales y, en un solo documento, limitando la información para proteger el interés público en lo que respecta a la seguridad pública.

23. El denunciante se mostró satisfecho con este resultado y no formuló más observaciones.

24. La Defensora del Pueblo acoge con satisfacción la respuesta positiva de la AAUE a su propuesta de solución y el amplio acceso concedido, que considera que ha resuelto la reclamación. La Defensora del Pueblo valora positivamente el compromiso constructivo de la AAUE a lo largo de esta investigación.

25. En vista de ello, el Defensor del Pueblo archiva el asunto.

Conclusión

Sobre la base de la investigación, la Defensora del Pueblo archiva este asunto con la siguiente conclusión:

La Agencia de Asilo de la Unión Europea ha aceptado la propuesta de solución del Defensor del Pueblo al conceder al demandante un amplio acceso público a los documentos en cuestión.

Se informará de esta decisión al denunciante y a la AAUE.

Emily O'Reilly Defensora del Pueblo
Europeo

Estrasburgo, 21.2.2025

[1] Disponible en: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Informe al Gobierno de Chipre sobre la visita a Chipre realizada por el Comité Europeo para la Prevención de la Tortura y de las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes del 9 al 17 de mayo de 2023, apartado 209, disponible en: https://rm.coe.int/1680afb22c

[3] En virtud del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra a), primer guion, del Reglamento 1049/2001.

[5] De conformidad con el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento 1049/2001.

[6] De conformidad con el artículo 4, apartado 3, del Reglamento 1049/2001.

[7] Durante la inspección y a raíz de una solicitud de aclaración del equipo de investigación de la Defensora del Pueblo, la AAUE identificó catorce documentos adicionales. La EUAA propuso ponerse en contacto con el reclamante en relación con dichos documentos y, a continuación, evaluarlos en el marco de una nueva solicitud de acceso. Por lo tanto, los catorce documentos adicionales no entran en el ámbito de la presente investigación.

[8] Documento 56, que contenía un mapa detallado del diseño del campamento.

[9] Propuesta de solución disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/199728

[10] Respuesta a la solución disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199729; corrigendum disponible en: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199730