Εκπονήθηκε σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 10 του Καθεστώτος του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή [1]

Ιστορικό της καταγγελίας

1. Η καταγγελία αφορά την απόφαση του Frontex σχετικά με αίτηση πρόσβασης του κοινού σε έγγραφα [2].

2. Στις 8 Φεβρουαρίου 2023 η καταγγέλλουσα ζήτησε πρόσβαση του κοινού στα εξής:

θ) Έκθεση του υπευθύνου θεμελιωδών δικαιωμάτων σχετικά με την επιχείρηση του Frontex στην Αλβανία για το 2021 και το 2022, συμπεριλαμβανομένων συστάσεων· και

ii) Έκθεση επίσκεψης του υπευθύνου θεμελιωδών δικαιωμάτων σχετικά με την επιχείρηση του Frontex στην Αλβανία για το 2021 και το 2022, συμπεριλαμβανομένων συστάσεων.

3. Στις 21 Φεβρουαρίου 2023 ο Frontex ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα ότι δεν είχε στην κατοχή του τα έγγραφα που αναφέρονται στο σημείο i) και προσδιόρισε ότι ένα έγγραφο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του σημείου ii). Ο Frontex αρνήθηκε να παράσχει πρόσβαση στο προσδιοριζόμενο έγγραφο, επικαλούμενος την ανάγκη προστασίας της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας του ατόμου [3], τη διαδικασία λήψης αποφάσεων [4] και το δημόσιο συμφέρον όσον αφορά τη δημόσια ασφάλεια [5] και τις διεθνείς σχέσεις [6].

4. Ο Frontex έκρινε ότι δεν ήταν δυνατή η μερική δημοσιοποίηση του εγγράφου, καθώς ο διοικητικός φόρτος για την πραγματοποίηση των αναγκαίων διαγραφών θα ήταν δυσανάλογος προς το συμφέρον της δημοσιοποίησης. Προσθέτει ότι το αναδιατυπωμένο έγγραφο δεν θα έχει καμία πληροφοριακή αξία λόγω της έκτασης των αναδιατυπώσεων.

5. Ο καταγγέλλων είναι δυσαρεστημένος με την άρνηση του Frontex να παράσχει πρόσβαση στο σχετικό έγγραφο. Αφού έλαβε αρνητική απάντηση στην επιβεβαιωτική αίτησή της, η καταγγέλλουσα απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή τον Απρίλιο του 2023.

Η έρευνα

6. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα σχετικά με την άρνηση του Frontex να επιτρέψει την πρόσβαση του κοινού στο επίμαχο έγγραφο.

7. Κατά τη διάρκεια της έρευνας, η ερευνητική ομάδα της Διαμεσολαβήτριας επιθεώρησε το σχετικό έγγραφο. Ο Frontex παρείχε στην ομάδα έρευνας της Διαμεσολαβήτριας μια μη αναδιατυπωμένη έκδοση του εγγράφου, καθώς και μια έκδοση του εγγράφου, στην οποία απαλείφθηκαν οι παράγραφοι που θεωρείται ότι καλύπτονται από τις σχετικές εξαιρέσεις του κανονισμού 1049/2001. Οι διαγραφές έγιναν μόνο στο έγγραφο που διαβιβάστηκε στον Διαμεσολαβητή, καθώς ο Frontex δεν γνωστοποίησε καμία πληροφορία στον καταγγέλλοντα.

Επιχειρήματα που υποβλήθηκαν στον Διαμεσολαβητή

8. Η άποψη του καταγγέλλοντος είναι ότι υπάρχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση του εγγράφου, καθώς υπάρχουν αναφορές σοβαρών περιστατικών (SIR) από την Αλβανία, οι οποίες αναφέρουν επαναπροωθήσεις και άλλες παραβιάσεις θεμελιωδών δικαιωμάτων. Ως εκ τούτου, υποστήριξε ότι, δεδομένου ότι το ζητούμενο έγγραφο περιέχει πληροφορίες σχετικά με μια περιοχή επιχειρήσεων όπου έχουν αναφερθεί παραβιάσεις, θα πρέπει να γνωστοποιηθεί.

9. Προσθέτει ότι, στο παρελθόν, ο Frontex είχε αποκαλύψει εκθέσεις του ΥΘΔ, συμπεριλαμβανομένων εκθέσεων επιτόπιων επισκέψεων. Ως εκ τούτου, κατά την άποψή της, η μη γνωστοποίηση του εγγράφου στην προκειμένη περίπτωση δεν συνάδει με την προηγούμενη πρακτική.

10. Ο Frontex επανέλαβε τη θέση που διατύπωσε στην απόφασή του σχετικά με το αίτημα του καταγγέλλοντος. Ο Frontex αναφέρθηκε επίσης σε μια εξαίρεση την οποία δεν είχε επικαλεστεί νωρίτερα κατά τη διαδικασία και υποστήριξε ότι η δημοσιοποίηση του εγγράφου θα έθιγε την προστασία του σκοπού των ερευνών [7].

11. Όσον αφορά τη δημόσια ασφάλεια, ο Frontex υποστήριξε ότι το έγγραφο περιέχει λεπτομέρειες σχετικά με τον αριθμό και τα προφίλ των υπαλλήλων που τοποθετούνται στην περιοχή επιχειρήσεων, καθώς και πληροφορίες σχετικά με τον τρόπο λειτουργίας, τα εργαλεία αναφοράς, τις μεθόδους και τα μέσα επικοινωνίας που χρησιμοποιούνται από τους υπαλλήλους επιβολής του νόμου που διενεργούν συνοριακούς ελέγχους. Η δημοσιοποίηση των πληροφοριών αυτών θα αποκαλύψει τα πλεονεκτήματα και τις αδυναμίες των επιχειρήσεων του Frontex και θα αποκαλύψει τις μεθόδους εργασίας που εφαρμόζονται κατά τη διάρκεια των εν λόγω επιχειρήσεων. Αυτό θα τους στερούσε την αποτελεσματικότητά τους όσον αφορά την καταπολέμηση και την πρόληψη του εγκλήματος στα σύνορα και των παράνομων διελεύσεων. Σύμφωνα με τον Frontex, το έγγραφο περιέχει επίσης λεπτομέρειες για μια εν εξελίξει επιχείρηση, η αποκάλυψη της οποίας θα παρείχε πληροφορίες για το λαθρεμπόριο και άλλα εγκληματικά δίκτυα, επιτρέποντάς τους να αλλάξουν τον τρόπο λειτουργίας τους, γεγονός που τελικά θα έθετε σε κίνδυνο τη ζωή των μεταναστών.

12. Όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις, ο Frontex επισήμανε ότι το έγγραφο περιλαμβάνει ευαίσθητες πληροφορίες σχετικά με τη συνεργασία με τρίτες χώρες. Περιέχει επίσης αναφορές στον τρόπο λειτουργίας, αναλύσεις και αξιολογήσεις αυτής της συνεργασίας, καθώς και της τρέχουσας κατάστασης όσον αφορά τα εφαρμοζόμενα μέτρα ασφάλειας των συνόρων. Η γνωστοποίηση των πληροφοριών αυτών θα υπονόμευε την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ του Frontex, των κρατών μελών και τρίτων χωρών στο πλαίσιο των διεθνών σχέσεων, παρεμποδίζοντας τελικά τη συνεργασία μεταξύ των εν λόγω φορέων στις διαδικασίες επιστροφής και επανεισδοχής.

13. Όσον αφορά την προστασία της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας του ατόμου, ο Frontex επισήμανε ότι το έγγραφο περιέχει δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα, καθώς και χαρακτηριστικά στοιχεία που θα μπορούσαν να οδηγήσουν στην ταυτοποίηση των ατόμων.

14. Όσον αφορά την ύπαρξη υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος για τη γνωστοποίηση, ο Frontex επισήμανε ότι δεν μπορούσε να εντοπιστεί τέτοιο συμφέρον. Σε κάθε περίπτωση, το μεγαλύτερο μέρος του εγγράφου καλύπτεται από τις εξαιρέσεις που σχετίζονται με τη δημόσια ασφάλεια και τις διεθνείς σχέσεις, οι οποίες είναι απόλυτες και δεν μπορούν να παρακαμφθούν από την ύπαρξη δημόσιου συμφέροντος για δημοσιοποίηση.

15. Όσον αφορά την εικαζόμενη ασυνέπεια στην πρακτική γνωστοποίησης, ο Frontex υποστήριξε ότι κάθε έγγραφο αξιολογείται κατά περίπτωση. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο είχαν γνωστοποιηθεί ορισμένες προηγούμενες εκθέσεις του ΥΘΔ, συμπεριλαμβανομένων των εκθέσεων επισκέψεων.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

16. Αφού εξέτασε το επίμαχο έγγραφο, η Διαμεσολαβήτρια συμφωνεί ότι οι περισσότερες από τις πληροφορίες που απαλείφθηκαν από τον Frontex στο έγγραφο που διαβιβάστηκε στον Διαμεσολαβητή καλύπτονται από τις εξαιρέσεις στις οποίες αναφέρεται ο Frontex, γεγονός που δικαιολογεί τη μη δημοσιοποίησή τους. Αυτό ισχύει για τις διαγραφές που βασίζονται στην προστασία του δημόσιου συμφέροντος όσον αφορά τη δημόσια ασφάλεια και την προστασία της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας των ατόμων.  

17. Όσον αφορά τα μέρη του εγγράφου που περιέχουν πληροφορίες σχετικά με τις διεθνείς σχέσεις, είναι εύλογο να απορριφθεί η πρόσβαση στα αποσπάσματα που αναφέρονται στις ενέργειες και τις διαδικασίες που ακολούθησαν οι αλβανικές αρχές στο πλαίσιο της κοινής επιχείρησης, καθώς η μονομερής γνωστοποίηση θα μπορούσε να παρεμποδίσει τη συνεργασία μεταξύ της εν λόγω χώρας και του Frontex.

18. Ωστόσο, η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί ότι ο Frontex θα πρέπει να παρέχει μερική πρόσβαση στο ζητούμενο έγγραφο.

19. Το επιχείρημα του Frontex ότι ο διοικητικός φόρτος που απαιτείται για την απάλειψη των εμπιστευτικών τμημάτων του εγγράφου θα ήταν δυσανάλογος προς το συμφέρον της δημοσιοποίησης δεν είναι πειστικό. Πρώτον, το έγγραφο είναι πολύ σύντομο και η απόκρυψή του δεν θα απαιτούσε σημαντική προσπάθεια. Δεύτερον, ο Frontex πρότεινε, με δική του πρωτοβουλία, την απαλοιφή του εγγράφου κατά την κοινοποίησή του στον Διαμεσολαβητή. Ως εκ τούτου, η παροχή μερικής πρόσβασης στον καταγγέλλοντα δεν θα απαιτούσε καμία πρόσθετη προσπάθεια από τον Frontex στο παρόν στάδιο.

20. Ο Διαμεσολαβητής είναι της άποψης ότι η δημοσιοποίηση μιας αναδιατυπωμένης έκδοσης του εγγράφου θα είχε νόημα τόσο για τον καταγγέλλοντα όσο και για το κοινό εν γένει. Στην επιβεβαιωτική της αίτηση, η καταγγέλλουσα εξέφρασε ανησυχίες σχετικά με επαναπροωθήσεις και άλλες παραβιάσεις των ανθρωπίνων δικαιωμάτων που εικάζεται ότι διαπράχθηκαν από Αλβανούς συνοριοφύλακες. Στις παραγράφους που ο Frontex δεν ανέφερε ότι καλύπτονται από μία από τις εξαιρέσεις όσον αφορά την πρόσβαση του κοινού περιλαμβάνονται πληροφορίες σχετικά με την ύπαρξη σχετικών ισχυρισμών από ανεξάρτητους οργανισμούς, τη θέση που υιοθέτησαν οι αλβανικές αρχές σχετικά με τους εν λόγω ισχυρισμούς και το γεγονός ότι οι παρατηρητές θεμελιωδών δικαιωμάτων του Frontex που συμμετείχαν στην αποστολή δεν υπήρξαν μάρτυρες κακομεταχείρισης μεταναστών ούτε από την αλβανική αστυνομία ούτε από το προσωπικό του Frontex. Επιπλέον, οι παράγραφοι αυτές περιέχουν λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με την πρόθεση του Frontex να συνεργαστεί με τις αλβανικές αρχές για την πρόληψη και την αντιμετώπιση πιθανών παραβιάσεων των θεμελιωδών δικαιωμάτων και για την προστασία των ευάλωτων μεταναστών.

21. Ως εκ τούτου, η γνωστοποίηση των πληροφοριών αυτών, τις οποίες ο Frontex δεν προσδιόρισε ως καλυπτόμενες από καμία από τις εξαιρέσεις, θα ήταν σημαντική για τον καταγγέλλοντα.

22. Επιπλέον, η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί επίσης ότι ορισμένες πληροφορίες, τις οποίες ο Frontex θεωρεί ότι καλύπτονται από την εξαίρεση που αφορά τις διεθνείς σχέσεις, θα μπορούσαν να γνωστοποιηθούν. Πιο συγκεκριμένα, ορισμένα αποσπάσματα αναφέρονται στις πιθανές παράνομες απελάσεις μεταναστών από τις αλβανικές αρχές. Τα μέρη αυτά διατυπώνονται με υποθετικούς όρους και δεν αντικατοπτρίζουν τη θέση του Frontex επί του θέματος, αλλά μάλλον την αξιολόγηση του κατά πόσον οι ισχυρισμοί, εάν είναι αληθείς, θα ισοδυναμούσαν με παραβίαση του διεθνούς δικαίου, καθώς και τη σημασία της χρήσης των μηχανισμών αναφοράς του Frontex σε παρόμοιες περιπτώσεις. Δεδομένου του υποθετικού χαρακτήρα τους, δεν είναι προφανές ότι οι πληροφορίες αυτές καλύπτονται από την εξαίρεση που αφορά τις διεθνείς σχέσεις. Ακόμη και αν τα μέρη αυτά περιείχαν διαπιστώσεις ότι τέτοιες παράνομες δραστηριότητες λαμβάνουν χώρα στην Αλβανία, η νομολογία της ΕΕ προβλέπει ότι η απλή αναφορά σε πολιτική κατάσταση ή κατάσταση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων σε μια χώρα δεν επαρκεί για την άρνηση πρόσβασης βάσει της εξαίρεσης του άρθρου 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) τρίτη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001 [8].

23. Όσον αφορά την προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων και τον σκοπό των ερευνών, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι ο Frontex δεν απέδειξε επαρκώς συγκεκριμένους δεσμούς μεταξύ των πληροφοριών που περιέχονται στο έγγραφο και του κινδύνου υπονόμευσης της διαδικασίας λήψης αποφάσεων ή του σκοπού των ερευνών. Επιπλέον, οι εξαιρέσεις αυτές δεν είναι απόλυτες και θα μπορούσαν να παρακαμφθούν από την ύπαρξη δημόσιου συμφέροντος για γνωστοποίηση. Ωστόσο, δεδομένου ότι οι πληροφορίες βάσει αυτών των εξαιρέσεων φαίνεται να καλύπτονται επίσης από την εξαίρεση που σχετίζεται με την προστασία του δημόσιου συμφέροντος που σχετίζεται με τη δημόσια ασφάλεια, η οποία δεν μπορεί να παρακαμφθεί από δημόσιο συμφέρον, δεν φαίνεται χρήσιμο να δοθεί συνέχεια στο ζήτημα αυτό.  

Η πρόταση λύσης

Με βάση τα ανωτέρω πορίσματα, ο Διαμεσολαβητής προτείνει στον Frontex να επανεξετάσει την απόφασή του να αρνηθεί την πρόσβαση και να παράσχει μερική πρόσβαση στο επίμαχο έγγραφο, γνωστοποιώντας τις πληροφορίες που δεν απαλείφθηκαν στο έγγραφο που διαβιβάστηκε στον Διαμεσολαβητή, καθώς και τις πληροφορίες που προσδιορίζονται στην αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή, οι οποίες δεν φαίνεται να καλύπτονται από την εξαίρεση του άρθρου 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) τρίτη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001.

Ο Frontex καλείται να ενημερώσει τη Διαμεσολαβήτρια έως τις 15 Σεπτεμβρίου 2023 για τυχόν μέτρα που έχει λάβει σε σχέση με την ανωτέρω πρόταση λύσης.

η Έμιλι Ο' Ράιλι

Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής

Στρασβούργο, 16/6/2023

[1] Διατίθεται στη διεύθυνση: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] Σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[3] Σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο β) του κανονισμού 1049/2001.

[4] Σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 3 του κανονισμού 1049/2001.

[5] Σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) πρώτη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001.

[6] Σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) τρίτη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001.

[7] Σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 2 τρίτη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001.

[8] Απόφαση του Πρωτοδικείου της 7ης Φεβρουαρίου 2022, T-211/00, Kuijer κατά Συμβουλίου, σκέψεις 60-62. Διατίθεται εδώ: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=47741&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=241263.