Ιστορικό

1. Στις 31 Μαΐου 2011, η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων («ΕΤΕπ») ανακοίνωσε δημοσίως στον ιστότοπό της ότι είχε κινήσει έρευνα σχετικά με ισχυρισμούς περί φοροδιαφυγής όσον αφορά το έργο Mopani Copper Mines (MCM, «Mopani») στη Ζάμπια. Το ιστορικό της έρευνας παρατίθεται κατωτέρω.

2. Τον Φεβρουάριο του 2005, η ΕΤΕπ υπέγραψε δανειακή σύμβαση ύψους 50 εκατ. USD με την εταιρεία Mopani, η οποία ανήκει κατά πλειοψηφία στον ελβετικό όμιλο Glencore. Το δάνειο χορηγήθηκε για τη μερική χρηματοδότηση της ανακαίνισης και του εκσυγχρονισμού του μεταλλουργείου χαλκού Mufulira για τη μείωση των εκπομπών διοξειδίου του θείου στη βιομηχανική μονάδα που χρονολογείται από τη δεκαετία του 1930. Τον Φεβρουάριο του 2011, ένα σχέδιο έκθεσης ελέγχου σχετικά με τους ισχυρισμούς περί φοροδιαφυγής της Mopani και της μητρικής της εταιρείας Glencore διέρρευσε και δημοσιεύθηκε στο διαδίκτυο. Ο έλεγχος ανατέθηκε από την Αρχή Εσόδων της Ζάμπιας (ZRA). Στο σχέδιο έκθεσης ελέγχου επισημάνθηκαν παρατυπίες όσον αφορά τις λειτουργικές δαπάνες, τα έσοδα, τη μεταβιβαστική τιμολόγηση, τα έξοδα των εργαζομένων και τα γενικά έξοδα. Ο Mopani αμφισβήτησε έντονα τα συμπεράσματα της έκθεσης που διέρρευσε, δηλώνοντας ότι οι ελεγκτές δεν της έδωσαν ποτέ την ευκαιρία να αντικρούσει τους ισχυρισμούς. Σύμφωνα με την πολιτική της ΕΤΕπ για την καταπολέμηση της απάτης του 2008, η ΕΤΕπ ενημέρωσε την OLAF για τους ισχυρισμούς που περιέχονται στην έκθεση. Η ΕΤΕπ ξεκίνησε επίσης τη δική της έρευνα, η οποία διεξήχθη από την ανεξάρτητη Γενική Επιθεώρηση της. Η δήλωση της ΕΤΕπ στον δικτυακό τόπο της 31ης Μαΐου 2011 ανέφερε ότι, «[σ]ε περίπτωση που η έρευνα αυτή αποδείκνυε αδιαμφισβήτητα φοροδιαφυγή σύμφωνα με τις αρχές της Ζάμπιας, αυτό θα εξέθετε σαφώς την MCM σε τοπικές οικονομικές κυρώσεις και θα οδηγούσε σε γεγονότα που ενδέχεται να οδηγήσουν σε πρόωρη αποπληρωμή του δανείου της ΕΤΕπ».

3. Η Γενική Επιθεώρηση ολοκλήρωσε την έρευνά της τον Νοέμβριο του 2011 και υπέβαλε την έκθεση έρευνας στην επιτροπή διαχείρισης της ΕΤΕπ. Το δάνειο της ΕΤΕπ αποπληρώθηκε πλήρως από τον Mopani το 2012. Επικαιροποίηση στον δικτυακό τόπο της ΕΤΕπ της 25ης Ιουλίου 2014 [1] διευκρίνιζε ότι ο δανειολήπτης προέβη σε πρόωρη αποπληρωμή του δανείου κατόπιν αιτήματός του. Ανέφερε επίσης ότι η Glencore ενημέρωσε την ΕΤΕπ ότι ο ZRA είχε ολοκληρώσει έλεγχο και ότι όλα τα εκκρεμή ζητήματα επιλύθηκαν ικανοποιητικά και ότι η ΕΤΕπ δεν ήταν σε θέση να λάβει περαιτέρω λεπτομέρειες σχετικά με το θέμα αυτό από τις αρχές της Ζάμπιας, τη Mopani ή τη μητρική εταιρεία Glencore. Η OLAF ενημέρωσε την ΕΤΕπ για την απόφασή της να περατώσει την έρευνα χωρίς να προβεί σε καμία ενέργεια, διότι «δεν υπήρχαν κονδύλια του προϋπολογισμού της ΕΕ». Στην επικαιροποίηση αναφερόταν επίσης ότι, δεδομένου ότι η ΕΤΕπ δεν είχε πλέον καμία συμβατική σχέση με την Mopani/Glencore και ότι τα θέματα αυτά αφορούν τις σχέσεις της Mopani/Glencore με τις αρχές της Ζάμπιας, η ΕΤΕπ δεν είχε λάβει περαιτέρω θέση επ’ αυτού και θεώρησε την υπόθεση περατωθείσα.

4. Στις 8 Νοεμβρίου 2012, ο καταγγέλλων, αναπτυξιακός οργανισμός με έδρα το Λονδίνο, ο οποίος διεξάγει εκστρατεία για τη φοροδιαφυγή στις αναπτυσσόμενες χώρες, ζήτησε από την ΕΤΕπ να δημοσιοποιήσει την έκθεσή της βάσει της πολιτικής διαφάνειας της ΕΤΕπ [2]. Σε τηλεφωνική συνομιλία, υπάλληλοι της ΕΤΕπ ενημέρωσαν τον καταγγέλλοντα ότι η ΕΤΕπ δεν θα δημοσιοποιούσε την έκθεση. Στις 24 Ιουνίου 2013, ο καταγγέλλων υπέβαλε καταγγελία, στο πλαίσιο του μηχανισμού καταγγελιών της ΕΤΕπ, κατά της απόφασης της ΕΤΕπ να αρνηθεί την πρόσβαση στην έκθεση. Αφού δεν έλαβε απάντηση στην καταγγελία της από το Γραφείο Καταγγελιών της ΕΤΕπ, η καταγγέλλουσα, στις 20 Φεβρουαρίου 2014, απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή.

5. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα σχετικά με την καταγγελία και εντόπισε τον ακόλουθο ισχυρισμό και ισχυρισμό:

Η ΕΤΕπ κακώς αρνήθηκε να παράσχει πρόσβαση στην έκθεσή της σχετικά με ισχυρισμούς περί φοροδιαφυγής στο πλαίσιο του έργου Mopani Copper Mines.

Η ΕΤΕπ θα πρέπει να παρέχει πρόσβαση στην έκθεση.

6. Στην επιστολή της για την έναρξη της έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια ζήτησε από την ΕΤΕπ είτε να δημοσιεύσει την έκθεση είτε να εξηγήσει, με αναφορά στις εξαιρέσεις του σημείου Α.5.2 της πολιτικής διαφάνειας της ΕΤΕπ, τους λόγους για τους οποίους η δημοσίευση της έκθεσης θα υπονόμευε συγκεκριμένα και αποτελεσματικά την προστασία ενός συμφέροντος του οποίου γίνεται επίκληση.

7. Μετά την έναρξη της έρευνας, η ΕΤΕπ απάντησε στις 25 Ιουλίου 2014 στην καταγγελία του καταγγέλλοντος της 24ης Ιουνίου 2013, λαμβάνοντας έτσι την τελική της απόφαση σχετικά με την αίτηση πρόσβασης [3]. Η απόφαση της ΕΤΕπ να διατηρήσει την προηγούμενη απορριπτική απόφαση ήταν αντίθετη προς το συμπέρασμα του δικού της μηχανισμού καταγγελιών, ο οποίος είχε συστήσει τη δημοσιοποίηση αναδιατυπωμένης έκδοσης της έκθεσης ή, σε περίπτωση που αυτό δεν επέτρεπε στην ΕΤΕπ να δημοσιοποιήσει σημαντικό έγγραφο, σύνοψη της έρευνας και το αποτέλεσμά της.

Εικαζόμενη παράνομη άρνηση παροχής πρόσβασης σε έκθεση έρευνας και στον αντίστοιχο ισχυρισμό

Σχέδιο σύστασης του Διαμεσολαβητή

8. Η έκθεση έρευνας στην οποία ο καταγγέλλων ζήτησε πρόσβαση ήταν μια έκθεση 5 σελίδων, με ημερομηνία 16 Νοεμβρίου 2011 και με την ένδειξη «Αυστηρά εμπιστευτικό». Καταρτίστηκε από τη Γενική Επιθεώρηση της ΕΤΕπ και απευθυνόταν στη Διευθύνουσα Επιτροπή της ΕΤΕπ. Η έκθεση περιείχε επίσης ως παράρτημα λεπτομερή έκθεση ελέγχου της 8ης Νοεμβρίου 2011, η οποία χαρακτηρίστηκε ως «Προνομιακή και εμπιστευτική έκθεση ελέγχου της Mopani Copper Mines plc. Μόνο για την ΕΤΕπ και τους νομικούς συμβούλους της. Να μην αντιγράφεται σε τρίτους»(η υπογράμμιση προστέθηκε στο πρωτότυπο).

9. Η Διαμεσολαβήτρια επισήμανε ότι η ΕΤΕπ δεν είχε προβεί σε ειδική εξέταση της έκθεσης έρευνας προκειμένου να αρνηθεί την πρόσβαση. Αντ’ αυτού, η ΕΤΕπ βασίστηκε σε ένα γενικό τεκμήριο μη δημοσιοποίησης εγγράφων και πληροφοριών που σχετίζονται με τις έρευνές της για την καταπολέμηση της απάτης (άρθρο 5.2.3 του μέρους Α της πολιτικής διαφάνειας). Κατά την άποψη του Διαμεσολαβητή, ένα γενικό τεκμήριο μη δημοσιοποίησης εγγράφων που περιέχονται σε φάκελο έρευνας της ΕΤΕπ για απάτη, προκειμένου να προστατευθεί ο σκοπός της εν λόγω έρευνας, θα εφαρμοζόταν καταρχήν μόνο για όσο διάστημα η έρευνα βρίσκεται ακόμη σε εξέλιξη. Στην προκειμένη περίπτωση, ωστόσο, η ΕΤΕπ είχε δηλώσει ότι η έρευνά της περατώθηκε τον Νοέμβριο του 2011, δηλαδή όταν η Γενική Επιθεώρηση ενέκρινε την έκθεση έρευνας, δηλαδή σχεδόν τρία έτη πριν η ΕΤΕπ λάβει την τελική απόφασή της, της 25ης Ιουλίου 2014, να αρνηθεί την πρόσβαση στην έκθεση έρευνας. Υπό τις συνθήκες αυτές, ο Διαμεσολαβητής ήταν της γνώμης ότι η ΕΤΕπ δεν μπορούσε να βασιστεί εγκύρως σε ένα γενικό τεκμήριο μη δημοσιοποίησης.

10. Η Διαμεσολαβήτρια σημείωσε επίσης ότι η ΕΤΕπ - σύμφωνα με το άρθρο 5.2.3 του μέρους Α της πολιτικής της για τη διαφάνεια - έπρεπε να εξετάσει κατά πόσον υπήρχε «υπέρτερο δημόσιο συμφέρον» για τη δημοσιοποίηση της έκθεσης έρευνάς της. Συναφώς, ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι το ευρύ κοινό θα πρέπει να είναι σε θέση να γνωρίζει, μετά την περάτωση της έρευνας και στον βαθμό που η δημοσιοποίηση των εν λόγω πληροφοριών δεν υπονομεύει την προστασία των εμπορικών συμφερόντων, το αποτέλεσμα και τουλάχιστον τα ουσιώδη πορίσματα μιας τέτοιας έρευνας, ιδίως όταν πρόκειται για σημαντικά ποσά δημόσιου χρήματος, όπως συμβαίνει με τις περισσότερες δανειοδοτικές πράξεις της ΕΤΕπ.

11. Στην υπόθεση αυτή, η Διαμεσολαβήτρια σημείωσε ότι η ενημέρωση που δημοσιεύθηκε στον ιστότοπο της ΕΤΕπ στις 25 Ιουλίου 2014 ανέφερε ελάχιστα σχετικά με το αποτέλεσμα της έρευνας, καθώς δεν περιείχε πληροφορίες σχετικά με τα πορίσματα της έρευνας της Γενικής Επιθεώρησης σχετικά με τους ισχυρισμούς περί φοροδιαφυγής από τη Mopani/Glencore. Στην επικαιροποίηση αναφερόταν απλώς ότι i) το δάνειο αποπληρώθηκε από τον δανειολήπτη στην ΕΤΕπ το 2012 κατόπιν δικού του αιτήματος, ii) η OLAF είχε περατώσει την έρευνά της δεδομένου ότι δεν υπήρχαν κονδύλια του προϋπολογισμού της ΕΕ, iii) η ΕΤΕπ δεν είχε πλέον καμία συμβατική σχέση με τη Mopani/Glencore και iv) η υπόθεση είχε περατωθεί. Ως εκ τούτου, κατά την άποψη της Διαμεσολαβήτριας, η επικαιροποίηση από την ΕΤΕπ δεν περιείχε ουσιαστικές πληροφορίες σχετικά με τα πορίσματα της έρευνας.

12. Πρόκειται για περίπτωση κακοδιοίκησης. Ως εκ τούτου, ο Διαμεσολαβητής ήταν της άποψης ότι η ΕΤΕπ θα πρέπει να επανεξετάσει προσεκτικά το αίτημα του καταγγέλλοντος για πρόσβαση στην έκθεση έρευνας.

13. Η Διαμεσολαβήτρια επισήμανε ότι, όπως ορθώς επισήμανε ο μηχανισμός καταγγελιών της, η ΕΤΕπ θα πρέπει επίσης να εξετάσει κατά πόσον μπορεί να εφαρμοστεί οποιαδήποτε από τις άλλες εξαιρέσεις που προβλέπονται στην πολιτική διαφάνειας. Αφού εξέτασε την έκθεση, ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι αυτό θα μπορούσε να ισχύει όσον αφορά τις εξαιρέσεις που σχετίζονται με την προστασία i) της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας του ατόμου και ii) των εμπορικών συμφερόντων ενός φυσικού ή νομικού προσώπου.

14. Ο Διαμεσολαβητής δήλωσε επίσης ότι, ως μέσο για την αύξηση της διαφάνειας και την ενίσχυση της εμπιστοσύνης του κοινού στις προσπάθειες της Τράπεζας για την καταπολέμηση της απάτης και της διαφθοράς, η ΕΤΕπ θα μπορούσε να καθοδηγείται από την πρακτική που ακολουθείται σε παρόμοιες περιπτώσεις από την Αντιπροεδρία Ακεραιότητας της Παγκόσμιας Τράπεζας. Ο ιστότοπος του τελευταίου περιέχει πολυάριθμα παραδείγματα «εκθέσεων έρευνας και εγκληματολογικού ελέγχου που έχουν διαγραφεί».

15. Με βάση τα ανωτέρω πορίσματα, η Διαμεσολαβήτρια, στις 5 Δεκεμβρίου 2014, υπέβαλε στην ΕΤΕπ το ακόλουθο σχέδιο σύστασης:

«Η ΕΤΕπ θα πρέπει να επανεξετάσει την άρνησή της να χορηγήσει πρόσβαση στην έκθεση έρευνας της Γενικής Επιθεώρησής της και να αποφασίσει είτε να χορηγήσει πρόσβαση σε αναδιατυπωμένη έκδοση της έκθεσης είτε, εάν αυτό δεν είναι δυνατόν, να παράσχει τουλάχιστον στον καταγγέλλοντα ουσιαστική σύνοψη των κύριων πορισμάτων της έκθεσης έρευνας».

16. Στην εμπεριστατωμένη γνώμη της, η ΕΤΕπ δήλωσε ότι αποδέχεται το σχέδιο σύστασης του Διαμεσολαβητή και ότι αποφάσισε να παράσχει στον καταγγέλλοντα ουσιαστική σύνοψη των κύριων πορισμάτων της έκθεσης έρευνας. Η ΕΤΕπ δήλωσε ότι η περίληψη είχε επίσης δημοσιευθεί στον ιστότοπό της στις 29 Ιανουαρίου 2015 [4].

17. Η ΕΤΕπ δήλωσε ότι προέβη σε αξιολόγηση του εμπιστευτικού χαρακτήρα των πληροφοριών που περιέχονται στην έκθεση έρευνας και κατέληξε στα ακόλουθα συμπεράσματα:

Η δημοσιοποίηση της έκθεσης θα υπονόμευε την προστασία της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας ορισμένων ατόμων τα οποία είτε ταυτοποιούνται άμεσα είτε μπορούν να ταυτοποιηθούν με άλλον τρόπο από αποσπάσματα του κειμένου·

- Η δημοσιοποίηση της έκθεσης θα έθιγε την προστασία των νόμιμων εμπορικών συμφερόντων, δεδομένου ότι θα παραχωρούνταν πρόσβαση σε πληροφορίες που ήταν διαθέσιμες στην ΕΤΕπ λόγω της συμβατικής σχέσης της με τον πελάτη και οι οποίες διαφορετικά δεν θα ήταν προσβάσιμες στο κοινό·

- Η δημοσιοποίηση της έκθεσης θα υπονόμευε το δημόσιο συμφέρον όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις μεταξύ της ΕΤΕπ και των αρχών της Ζάμπιας·

Τέλος, η γνωστοποίηση λεπτομερειών σχετικά με τη μεθοδολογία έρευνας της Γενικής Επιθεώρησης θα έθετε επίσης σε κίνδυνο την αποτελεσματικότητα των μελλοντικών ερευνών.

18. Ως εκ τούτου, αποφάσισε να παράσχει στον καταγγέλλοντα σύνοψη των κύριων πορισμάτων της έκθεσης.

19. Όσον αφορά την πρακτική που ακολουθεί η Αντιπροεδρία Ακεραιότητας της Παγκόσμιας Τράπεζας, η ΕΤΕπ επισήμανε ότι η Παγκόσμια Τράπεζα και η ΕΤΕπ υπόκεινται σε διαφορετικά νομικά πλαίσια που μπορούν να εξηγήσουν τις διαφορετικές πρακτικές κατά τη δημοσίευση των εκθέσεων έρευνας. Ενώ η Παγκόσμια Τράπεζα απολαύει κυριαρχικής ασυλίας έναντι των χωρών με τις οποίες συναλλάσσεται, απαλλάσσοντάς την έτσι από κάθε νομική ευθύνη για τις ενέργειές της, η ΕΤΕπ υπόκειται σε ένα πολύπλοκο κανονιστικό πλαίσιο που αποτελείται από το πρωτογενές και το παράγωγο δίκαιο της ΕΕ, το διεθνές και το εσωτερικό δίκαιο, καθώς και από τη δικαιοδοσία των εθνικών και διεθνών δικαστηρίων. Ωστόσο, η ΕΤΕπ δήλωσε ότι θα εξετάσει τον τρόπο με τον οποίο θα μπορούσε να αξιοποιήσει την πρακτική της Παγκόσμιας Τράπεζας.

20. Στις παρατηρήσεις του, ο καταγγέλλων, μολονότι εξέφρασε την ικανοποίησή του για την απόφαση της ΕΤΕπ να απαντήσει θετικά στο σχέδιο σύστασης, δήλωσε ότι δεν ήταν πεπεισμένος ότι οι πληροφορίες που γνωστοποίησε η ΕΤΕπ αποτελούσαν «ουσιαστική σύνοψη» των κύριων πορισμάτων της έκθεσης έρευνας, στον βαθμό που αναφέρει ότι οι πληροφορίες που μπόρεσαν να εξετάσουν οι ερευνητές δεν επέτρεψαν στην ΕΤΕπ «να αποδείξει ή να διαψεύσει πλήρως τους ισχυρισμούς που διατυπώθηκαν στο σχέδιο έκθεσης σχετικά με το κόστος, τα έσοδα, τη μεταβιβαστική τιμολόγηση, τα έξοδα των εργαζομένων και τα γενικά έξοδα του Mopani».

21. Πράγματι, σύμφωνα με τον καταγγέλλοντα, δεδομένου ότι η όλη υπόθεση προκλήθηκε από ισχυρισμούς της Mopani για συστηματική φοροδιαφυγή, η ΕΤΕπ θα πρέπει να αποκαλύψει λεπτομέρειες από την έκθεση έρευνας σχετικά με τη φύση των πληροφοριών που αναζήτησαν οι ερευνητές στη Ζάμπια και τη φύση των εγγράφων που ήταν πράγματι σε θέση να δουν και να αξιολογήσουν.

22. Ενώ ο καταγγέλλων αποδέχθηκε τη μη κοινοποίηση πληροφοριών προκειμένου να μην υπονομευθεί η προστασία της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας του ατόμου, δεν αποδέχθηκε ότι η προστασία των εμπορικών συμφερόντων —όσο «νόμιμα» και αν είναι ή όχι— θα μπορούσε στην περίπτωση αυτή να υπερισχύσει του δημόσιου συμφέροντος να γνωρίζει η Τράπεζα τι γνωρίζει για τη φορολογική συμπεριφορά του Mopani. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι οι περισσότερες χώρες —και ιδίως οι αναπτυσσόμενες χώρες— χάνουν τεράστια ποσά κάθε χρόνο ως αποτέλεσμα της φοροαποφυγής και της φοροδιαφυγής των πολυεθνικών εταιρειών.

23. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η φοροαποφυγή και η φοροδιαφυγή αποτελούν σήμερα τόσο σημαντικά προβλήματα σε ολόκληρο τον κόσμο, ώστε θα ήταν εξαιρετικά επιζήμιο για την ΕΕ και την επίσημη τράπεζά της να δημιουργηθεί προηγούμενο υπέρ της προστασίας των εμπορικών συμφερόντων των εταιρειών που κατηγορούνται για τέτοια συμπεριφορά, έναντι του συμφέροντος του κοινού για οικονομική διαφάνεια.

24. Συμπερασματικά, ο καταγγέλλων αμφισβήτησε ότι η τρέχουσα σύνοψη της ΕΤΕπ θα μπορούσε να θεωρηθεί ουσιαστική σύνοψη των κύριων πορισμάτων της έκθεσης.

Αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή μετά το σχέδιο σύστασης

25. Η Διαμεσολαβήτρια σημειώνει ότι η ΕΤΕπ αποφάσισε, ανταποκρινόμενη στο σχέδιο σύστασης, να δημοσιεύσει όχι μια αναδιατυπωμένη έκδοση της έκθεσης έρευνας (δεδομένου ότι έκρινε ότι μια τέτοια έκδοση δεν θα είχε νόημα), αλλά μια σύνοψη. Ως εκ τούτου, πρέπει να αξιολογήσει, με βάση την επιθεώρηση της έκθεσης έρευνας, κατά πόσον το σχετικό κείμενο αποτελεί ουσιαστική σύνοψη των κύριων πορισμάτων της έκθεσης έρευνας.

26. Η περίληψη της έκθεσης έρευνας επαναλαμβάνει ορισμένες πληροφορίες που περιλαμβάνονταν ήδη στην επικαιροποίηση στον ιστότοπο της ΕΤΕπ της 25ης Ιουλίου 2014. Στη συνέχεια, παρέχει τις ακόλουθες συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με την έρευνα της Γενικής Επιθεώρησης της ΕΤΕπ:

- Οι εικαζόμενες φορολογικές παρατυπίες που επισημάνθηκαν στο σχέδιο έκθεσης ελέγχου που διέρρευσε και ανατέθηκε από τη ZRA αφορούσαν τα λειτουργικά έξοδα, τα έσοδα, τις τιμές μεταβίβασης, τα έξοδα των εργαζομένων και τα γενικά έξοδα της Mopani. Μια πρώτη διερευνητική αποστολή της ΕΤΕπ στο Mopani στη Ζάμπια πραγματοποιήθηκε τον Μάρτιο του 2011 και εκπρόσωποι της ΕΤΕπ συναντήθηκαν με τη διοίκηση του Mopani και τον ZRA. Ο Mopani επιβεβαίωσε ότι διενεργήθηκε έλεγχος, αλλά επισήμανε ότι τα συμπεράσματα του σχεδίου έκθεσης ελέγχου δεν του είχαν κοινοποιηθεί πριν από τη διαρροή της έκθεσης στον Τύπο. Η ΕΤΕπ ζήτησε από τον ZRA αντίγραφο του σχεδίου έκθεσης ελέγχου που διέρρευσε, αλλά ο ZRA αρνήθηκε να το παράσχει. Η Γενική Επιθεώρηση πρότεινε τη διενέργεια ανεξάρτητης εξέτασης, από την ΕΤΕπ με τη βοήθεια συμβούλων (ομάδα εξέτασης της ΕΤΕπ), σχετικά με τα ζητήματα που τέθηκαν στο σχέδιο έκθεσης ελέγχου που διέρρευσε και ο Mopani αποδέχθηκε την πρόταση αυτή.

- Η επιτόπια εξέταση από την ομάδα εξέτασης της ΕΤΕπ είχε αρχικά προγραμματιστεί να ξεκινήσει στα τέλη Ιουνίου 2011. Ωστόσο, στις 17 Ιουνίου 2011, λίγο πριν από την έναρξη της επανεξέτασης, ο Mopani ενημέρωσε την ομάδα επανεξέτασης της ΕΤΕπ ότι ο ZRA είχε ήδη προγραμματίσει τη διενέργεια φορολογικού ελέγχου κατά την ίδια περίοδο. Ως εκ τούτου, η Γενική Επιθεώρηση της ΕΤΕπ έπρεπε να αναβάλει την επανεξέτασή της για τις αρχές Αυγούστου 2011. Λίγες ημέρες πριν από τη δεύτερη συμφωνηθείσα ημερομηνία έναρξης, ο Mopani προσπάθησε και πάλι να αναβάλει την επανεξέταση, δεδομένου ότι η επιθεώρηση του ZRA επρόκειτο να συνεχιστεί τον Αύγουστο. Η ΕΤΕπ αποφάσισε να προχωρήσει στην επανεξέτασή της χωρίς περαιτέρω καθυστέρηση. Η επανεξέταση πραγματοποιήθηκε μεταξύ 1ης και 17ης Αυγούστου 2011.

- Τα έγγραφα που ζητήθηκαν από την ομάδα εξέτασης της ΕΤΕπ περισσότερο από δύο μήνες πριν από την επανεξέταση δεν ήταν διαθέσιμα και, παρά τα επανειλημμένα αιτήματα, δεν παρασχέθηκε πρόσβαση σε βασικές πληροφορίες κατά τη διάρκεια της επανεξέτασης. Ως εκ τούτου, ο αριθμός των ζητημάτων που διερευνήθηκαν από την ομάδα εξέτασης της ΕΤΕπ έπρεπε να περιοριστεί και η Γενική Επιθεώρηση αναγκάστηκε να διακόψει την αποστολή σχεδόν δύο ημέρες νωρίτερα από ό,τι είχε προγραμματιστεί.

- Οι εργασίες της ομάδας εξέτασης της ΕΤΕπ δεν κατέληξαν σε συμπέρασμα λόγω των δυσκολιών που ανέκυψαν κατά την έρευνα. Ως εκ τούτου, δεν ήταν δυνατόν να αποδειχθούν πλήρως ή να διαψευσθούν οι ισχυρισμοί που διατυπώθηκαν στο σχέδιο έκθεσης ελέγχου που διέρρευσε σχετικά με τα έξοδα, τα έσοδα, τις τιμές μεταβίβασης, τα έξοδα των εργαζομένων και τα γενικά έξοδα της Mopani. Βάσει των δυσκολιών που ανέκυψαν, η Γενική Επιθεώρηση ολοκλήρωσε την έρευνά της τον Νοέμβριο του 2011 και η ΕΤΕπ ξεκίνησε συζητήσεις με τη μητρική εταιρεία της Mopani, την Glencore, με αποτέλεσμα η τελευταία να αποφασίσει να αποπληρώσει οικειοθελώς το δάνειο το 2012, κλείνοντας έτσι τη συμβατική της σχέση με την ΕΤΕπ.

27. Ο Διαμεσολαβητής σημειώνει ότι, εκτός από τα ανωτέρω, η περίληψη περιέχει επίσης ορισμένες συμπληρωματικές πληροφορίες που δεν αποτελούν μέρος της έκθεσης έρευνας. Η ΕΤΕπ βρισκόταν σε τακτική επαφή με τις αρμόδιες αρχές της Ζάμπιας σχετικά με την έρευνά της και προσφέρθηκε να τους παράσχει τις κατάλληλες πληροφορίες που θα χρειάζονταν για το θέμα αυτό. Η Glencore ενημέρωσε την ΕΤΕπ ότι ο ZRA είχε ολοκληρώσει τον έλεγχο και ότι όλα τα εκκρεμή ζητήματα επιλύθηκαν ικανοποιητικά. Οι Glencore και Mopani αμφισβήτησαν έντονα τα συμπεράσματα του σχεδίου έκθεσης ελέγχου που διέρρευσε σε πολλές περιπτώσεις, δηλώνοντας ότι δεν επικαιροποιήθηκε ούτε οριστικοποιήθηκε ποτέ δημοσίως. Δήλωσαν επίσης ότι η ομάδα εξέτασης της ΕΤΕπ δεν ήταν σε θέση να λάβει όλα τα ζητηθέντα έγγραφα από τη Mopani, διότι το προσωπικό της Mopani έδωσε προτεραιότητα στον έλεγχο της ZRA, ο οποίος βρισκόταν σε εξέλιξη ταυτόχρονα. Ανέφεραν επίσης ότι ο έλεγχος του ZRA χρειάστηκε τελικά 9 μήνες για να ολοκληρωθεί λόγω του μεγάλου όγκου των συναλλαγών και των εγγράφων που έπρεπε να ελεγχθούν.

28. Η υποχρέωση της ΕΤΕπ, η οποία απορρέει από τη δέσμευσή της να τηρεί τις διατάξεις της δικής της πολιτικής διαφάνειας, ήταν να δημοσιοποιεί από την έκθεση όσο το δυνατόν περισσότερες πληροφορίες που συνάδουν με τους κανόνες της εν λόγω πολιτικής διαφάνειας. Η πολιτική αυτή δεσμεύει την ΕΤΕπ να υιοθετήσει την ίδια προσέγγιση όσον αφορά την εφαρμογή των εξαιρέσεων όπως ορίζεται στον κανονισμό 1049/2001. Για να εκπληρώσει την υποχρέωση αυτή, θα πρέπει να αποδείξει ότι, κατά την εφαρμογή εξαιρέσεων από το γενικό τεκμήριο γνωστοποίησης, ήταν σε θέση να δικαιολογήσει την εφαρμογή οποιασδήποτε εξαίρεσης και, κατά περίπτωση, ότι είχε λάβει υπόψη οποιοδήποτε υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.

29. Η ΕΤΕπ επικαλέστηκε τέσσερις χωριστές εξαιρέσεις για να δικαιολογήσει τη θέση της. Πρώτον, στηρίζεται στην απαίτηση προστασίας της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας ορισμένων προσώπων. Ο καταγγέλλων δεν αμφισβητεί την εξαίρεση αυτή και δεν απαιτείται περαιτέρω παρατήρηση. Δεύτερον, επικαλείται την απαίτηση προστασίας των θεμιτών εμπορικών συμφερόντων. Για να εφαρμοστεί η εξαίρεση αυτή, δεν αρκεί απλώς να υποστηριχθεί ότι η γνωστοποίηση θα έβλαπτε τα νόμιμα εμπορικά συμφέροντα· Επιπλέον, ακόμη και αν η ΕΤΕπ είχε προσδιορίσει ένα εμπορικό συμφέρον που πρέπει να προστατευθεί, η τελική απόφαση σχετικά με το αν θα προστατεύσει ή όχι το συμφέρον αυτό θα εξαρτιόταν από το αποτέλεσμα του κριτηρίου του υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος. Ο Διαμεσολαβητής δεν έχει λόγο να πιστεύει ότι η ΕΤΕπ εφάρμοσε αυτό το κριτήριο του υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος στην απόφασή της να επικαλεστεί την εξαίρεση για την προστασία έννομου εμπορικού συμφέροντος.

30. Τρίτον, η ΕΤΕπ επικαλείται την εξαίρεση που προστατεύει το δημόσιο συμφέρον όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις μεταξύ της ΕΤΕπ και των αρχών της Ζάμπιας. Η εξαίρεση αυτή δεν υπόκειται σε κριτήριο υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος. Ωστόσο, η ΕΤΕπ πρέπει να αιτιολογήσει το συμπέρασμά της ότι η δημοσιοποίηση της έκθεσης, ή μέρους αυτής, θα έθιγε το δημόσιο συμφέρον όσον αφορά τις διεθνείς σχέσεις. Έχοντας επιθεωρήσει την έκθεση, δεν είναι σαφές πώς η αποκάλυψή της - όπως συμβαίνει με τις ενέργειες μιας εμπορικής εταιρείας εξόρυξης που ανήκει κατά πλειοψηφία στον ελβετικό όμιλο Glencore - έχει αρνητικές επιπτώσεις στις διεθνείς σχέσεις με τη Ζάμπια ή γιατί οι αρχές της Ζάμπιας δεν θα συνεργάζονται πλέον με την ΕΤΕπ σε μελλοντικές έρευνες. Ασφαλώς, είναι πιθανό να προκύψουν ορισμένες επιπτώσεις από τη δημοσιοποίηση· αλλά η ΕΤΕπ θα πρέπει να παράσχει ορισμένες πληροφορίες σχετικά με το ποιες θα μπορούσαν να είναι αυτές και σχετικά με το αν είχε επιχειρήσει να διαπιστώσει αν οι αρχές της Ζάμπιας θα θεωρούσαν τη δημοσιοποίηση επιζήμια. Επομένως, η ΕΤΕπ δεν δικαιολόγησε επαρκώς την επίκληση της εξαιρέσεως που προστατεύει τις διεθνείς σχέσεις.

31. Τέταρτον, η ΕΤΕπ επικαλείται την εξαίρεση που προστατεύει τον σκοπό των ερευνών. Η θέση της είναι ότι η δημοσιοποίηση της έκθεσης θα συνεπαγόταν τη δημοσιοποίηση της μεθοδολογίας έρευνας της Γενικής Επιθεώρησης και ότι αυτό θα έθετε σε κίνδυνο την εν λόγω μεθοδολογία. Η Διαμεσολαβήτρια έχει ήδη επισημάνει στο σχέδιο σύστασής της (παράγραφος 47) ότι επρόκειτο για ένα πολύ γενικό επιχείρημα το οποίο δεν εξηγούσε συγκεκριμένα τους λόγους για τους οποίους η έκθεση έρευνας δεν μπορούσε να δημοσιοποιηθεί τρία έτη μετά την περάτωση της έρευνας. Η ΕΤΕπ δεν εξήγησε τον τρόπο με τον οποίο η γνωστοποίηση θα δημοσιοποιούσε στην πραγματικότητα λεπτομέρειες της μεθοδολογίας ούτε τους λόγους για τους οποίους η απαλοιφή των σχετικών τμημάτων δεν θα επαρκούσε για την απόκρυψη λεπτομερειών της μεθοδολογίας. Επίσης, η ΕΤΕπ δεν εξήγησε τον τρόπο με τον οποίο η γνωστοποίηση των λεπτομερειών της μεθοδολογίας θα έθετε σε κίνδυνο την αποτελεσματικότητα της μεθοδολογίας σε μελλοντικές έρευνες. Ο Διαμεσολαβητής σημειώνει ότι ο δικτυακός τόπος της ΕΤΕπ περιέχει αντίγραφο του 11σέλιδου εγγράφου «Διαδικασίες για τη διεξαγωγή ερευνών από το τμήμα ερευνών απάτης της Γενικής Επιθεώρησης του Ομίλου ΕΤΕπ»[6]. Χωρίς περαιτέρω εξηγήσεις, και δεδομένου ότι το ανωτέρω έγγραφο είναι δημόσιο, το επιχείρημα της ΕΤΕπ δεν είναι πειστικό. Η εξαίρεση που προστατεύει τον σκοπό των ερευνών υπόκειται σε κριτήριο υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος. Υποθέτοντας ότι η γνωστοποίηση μέρους ή του συνόλου της έκθεσης θα δημοσιοποιούσε λεπτομέρειες της ερευνητικής μεθοδολογίας και υποθέτοντας ότι η γνωστοποίηση αυτών των λεπτομερειών θα έθετε σε κίνδυνο μελλοντικές έρευνες, η ΕΤΕπ θα εξακολουθούσε να υποχρεούται να εξετάσει κατά πόσον υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον που παρακάμπτει την εξαίρεση. Όσον αφορά καθένα από αυτά τα μέτρα, τα οποία είναι απαραίτητα για να ληφθεί απόφαση εφαρμογής της εξαίρεσης, η ΕΤΕπ δεν απέδειξε ότι ακολούθησε τους δικούς της κανόνες περί διαφάνειας.

32. Συνοπτικά, επομένως, ο Διαμεσολαβητής καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η ΕΤΕπ δεν έχει εκπληρώσει την υποχρέωσή της να συμμορφώνεται με τις διατάξεις της δικής της πολιτικής διαφάνειας.

33. Βάσει προσεκτικής σύγκρισης της περίληψης με την έκθεση έρευνας, ο Διαμεσολαβητής δέχεται ότι η περίληψη συνοψίζει ορθά το μέρος της έκθεσης έρευνας που αφορά τις δυσκολίες που αντιμετώπισε η Γενική Επιθεώρηση της ΕΤΕπ κατά τη διεξαγωγή της έρευνάς της και τη λήψη των ζητούμενων πληροφοριών και εγγράφων. Όσον αφορά το αποτέλεσμα της έρευνας της Γενικής Επιθεώρησης σχετικά με τους ισχυρισμούς, η περίληψη αναφέρει ότι «δεν ήταν δυνατόν να αποδειχθούν ή να διαψευσθούν πλήρως οι ισχυρισμοί που διατυπώθηκαν στο σχέδιο έκθεσης που διέρρευσε». Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η δήλωση αυτή δεν αντικατοπτρίζει επαρκώς τις πληροφορίες που περιέχονται στην έκθεση έρευνας για το θέμα αυτό.

34. Ο Διαμεσολαβητής δεν είναι σε θέση να αποκαλύψει πλήρως τις πληροφορίες που στηρίζουν αυτό το συμπέρασμα. Πρόκειται για μία από αυτές τις περιπτώσεις, οι οποίες προκύπτουν πολύ περιστασιακά κατά την πρόσβαση σε καταγγελίες σχετικά με έγγραφα, όπου η παροχή πλήρους εξήγησης για το συμπέρασμα του Διαμεσολαβητή θα απαιτούσε κάποια γνωστοποίηση του περιεχομένου του εν λόγω εγγράφου. Σε περίπτωση που το θεσμικό όργανο έχει επιλέξει να αρνηθεί την πρόσβαση του κοινού στο έγγραφο, η Διαμεσολαβήτρια περιορίζεται κατ’ ανάγκην στον βαθμό στον οποίο μπορεί να εξηγήσει το συμπέρασμά της, όταν το συμπέρασμα αυτό βασίζεται στο περιεχόμενο του επίμαχου εγγράφου. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η Διαμεσολαβήτρια θα εκθέσει χωριστά στην ΕΤΕπ τους λόγους για τους οποίους κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η περίληψή της δεν αντικατοπτρίζει επαρκώς τις πληροφορίες που περιέχονται στην εν λόγω έκθεση έρευνας και ότι η περίληψη δεν συνάδει με όσα είχε κατά νου όταν ζήτησε από την ΕΤΕπ να διαθέσει μια «ουσιαστική περίληψη» της έκθεσης έρευνας. Ως εκ τούτου, θα προβεί στις επικριτικές παρατηρήσεις που ακολουθούν.

Συμπέρασμα

Με βάση την έρευνα σχετικά με την εν λόγω καταγγελία, η Διαμεσολαβήτρια την περατώνει με τις ακόλουθες επικριτικές παρατηρήσεις:

1. Η περίληψη που κοινοποιήθηκε στον καταγγέλλοντα και δημοσιεύθηκε στον δικτυακό τόπο της ΕΤΕπ στις 29 Ιανουαρίου 2015 δεν συνιστά, όσον αφορά τα ουσιαστικά πορίσματα σχετικά με τους ισχυρισμούς περί φοροδιαφυγής του Mopani, ουσιαστική περίληψη της έκθεσης έρευνας της Γενικής Επιθεώρησης της ΕΤΕπ της 16ης Νοεμβρίου 2011.

2. Κατά την εξέταση της αιτήσεως προσβάσεως στην εν λόγω έκθεση, η ΕΤΕπ δεν εκπλήρωσε τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη δική της πολιτική διαφάνειας.

Ο καταγγέλλων και η ΕΤΕπ θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

η Έμιλι Ο' Ράιλι

Στρασβούργο, 18/03/2015

[1] http://www.eib.org/infocentre/press/news/all/update-on-the-status-of-eib-loan-for-the-mopani-copper-project-zambia.htm

[2] Η πολιτική διαφάνειας της ΕΤΕπ ορίζει ότι ερμηνεύεται σύμφωνα με τις διατάξεις του κανονισμού 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής.

[3] Για περισσότερες πληροφορίες σχετικά με το ιστορικό της καταγγελίας, τα επιχειρήματα των μερών και την έρευνα του Διαμεσολαβητή, ανατρέξτε στο πλήρες κείμενο του σχεδίου σύστασης του Διαμεσολαβητή που διατίθεται στη διεύθυνση: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/draftrecommendation.faces/en/58471/html.bookmark

[4] http://www.eib.org/attachments/press/mopani_copper_mines_summary_of_the_main_findings_en.pdf

[5] Δεν αποκλείεται ένα θεσμικό όργανο να μην επιθυμεί να δημοσιοποιήσει πληροφορίες ή διαπιστώσεις, επιζήμιες για τα εμπορικά συμφέροντα τρίτου, όταν το θεσμικό όργανο δεν είναι πλέον βέβαιο για την ακρίβεια των πληροφοριών αυτών ή δεν έχει πλέον εμπιστοσύνη στη διαπίστωση αυτή. Ωστόσο, η ΕΤΕπ δεν ανέφερε ότι αυτό το είδος σεναρίου ισχύει εν προκειμένω.

[6] http://www.eib.org/attachments/strategies/anti_fraud_procedures_20130703_en.pdf