Ιστορικό της καταγγελίας

1. Το 2015 ο καταγγέλλων υπέβαλε καταγγελία επί παραβάσει σχετικά με τη συμμόρφωση της Ιταλίας με τους κανόνες της ΕΕ για την ασφάλεια και την υγεία στον χώρο εργασίας [1]. Η Επιτροπή κίνησε διαδικασία EU Pilot [2] προκειμένου να ζητήσει περαιτέρω πληροφορίες από τις ιταλικές αρχές.[3] Τον Μάιο του 2018, ο καταγγέλλων ζήτησε πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα [4] που σχετίζονται με τη διαδικασία. Ειδικότερα, ζήτησε πρόσβαση σε όλη την αλληλογραφία μεταξύ της Επιτροπής και της Ιταλίας. Η Επιτροπή αρνήθηκε να χορηγήσει πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα, καθώς η διαδικασία βρισκόταν σε εξέλιξη και η γνωστοποίηση των εγγράφων θα μπορούσε να έχει αντίκτυπο σε πιθανές μελλοντικές διαδικασίες επί παραβάσει [5].

2. Στις 14 Αυγούστου 2018 η Επιτροπή ενημέρωσε τον καταγγέλλοντα ότι είχε περατώσει τη διαδικασία EU Pilot και τη διερεύνηση της καταγγελίας του για παράβαση. Την ίδια ημερομηνία, ο καταγγέλλων υπέβαλε νέα αίτηση πρόσβασης στα ίδια έγγραφα. Στις 7 Σεπτεμβρίου 2018 η Επιτροπή αρνήθηκε την πρόσβαση στα επίμαχα έγγραφα. Στο πλαίσιο αυτό, αναφέρθηκε σε μια εξαίρεση που προβλέπεται στους κανόνες της ΕΕ για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα (κανονισμός 1049/2001) με την οποία μπορεί να απορριφθεί η πρόσβαση σε έγγραφα για την προστασία «του σκοπού επιθεώρησης, έρευνας και οικονομικού ελέγχου»[6] .

3. Στις 8 Σεπτεμβρίου 2018 ο καταγγέλλων ζήτησε από την Επιτροπή να επανεξετάσει την απόφασή της (υποβάλλοντας τη λεγόμενη «επιβεβαιωτική αίτηση»). Η Επιτροπή απάντησε στις 22 Νοεμβρίου 2018, επιβεβαιώνοντας την προηγούμενη απόφασή της. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι, παρόλο που η διαδικασία περατώθηκε, επί του παρόντος αναλύει δύο καταγγελίες επί παραβάσει και τρεις αναφορές [7] σχετικά με ζητήματα που καλύπτονται από τη διαδικασία. Στο πλαίσιο αυτό, ενδέχεται να χρειαστεί να ανοίξει εκ νέου ο διάλογος με την Ιταλία. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή θεώρησε ότι υπήρχε πραγματικός κίνδυνος η δημοσιοποίηση των εγγράφων να επηρεάσει αρνητικά την έρευνά της. Υποστήριξε επίσης ότι τα έγγραφα εμπίπτουν σε ένα «γενικό τεκμήριο μη δημοσιοποίησης»[8] και, ως εκ τούτου, δεν θα δημοσιοποιούσε ούτε τμήματα των εγγράφων, με κάποιο περιεχόμενο να παρακρατείται. Υποστήριξε επίσης ότι ο καταγγέλλων δεν απέδειξε ότι υπάρχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που θα μπορούσε να επιδοθεί ή να κοινοποιηθεί με τη δημοσιοποίηση των εγγράφων.

4. Δυσαρεστημένος από την απάντηση αυτή, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Διαμεσολαβητή.

Η έρευνα

5. Στο πλαίσιο της έρευνας της Διαμεσολαβήτριας, η ερευνητική της ομάδα συναντήθηκε με εκπροσώπους της Επιτροπής και επιθεώρησε τα ζητηθέντα έγγραφα, καθώς και τις νέες καταγγελίες και αναφορές που έλαβε η Επιτροπή. Ο Διαμεσολαβητής έλαβε παρατηρήσεις από τον καταγγέλλοντα σχετικά με την έκθεση του ελέγχου.

Επιχειρήματα που υποβλήθηκαν στον Διαμεσολαβητή

6. Η Επιτροπή επισήμανε ότι βασίζει τις αποφάσεις της για την περάτωση της διαδικασίας EU Pilot στις πληροφορίες που έχει στη διάθεσή της σε συγκεκριμένη χρονική στιγμή. Η απόφαση περάτωσης μιας διαδικασίας EU Pilot δεν εμποδίζει την Επιτροπή να αρχίσει εκ νέου διάλογο με το οικείο κράτος μέλος αργότερα, εάν λάβει γνώση νέων σχετικών πληροφοριών.

7. Η Επιτροπή εξήγησε ότι η διαδικασία EU Pilot έθεσε ερωτήματα σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η Ιταλία εφαρμόζει ορισμένες από τις διατάξεις της οδηγίας [9]. Η Επιτροπή αναλύει επί του παρόντος νέες καταγγελίες και αναφορές που αφορούν ορισμένα από τα θέματα που εξετάζονται στη διαδικασία EU Pilot, ιδίως την τεκμηρίωση των εργατικών ατυχημάτων που υφίστανται οι εργαζόμενοι. Με βάση την ανάλυση των εν λόγω καταγγελιών και αναφορών, η Επιτροπή μπορεί να αποφασίσει να κινήσει εκ νέου τη διαδικασία EU Pilot. Ανέφερε στον Διαμεσολαβητή ότι, βάσει της προκαταρκτικής της αξιολόγησης, είναι πράγματι πιθανό να το πράξει. Η Επιτροπή επισήμανε ότι θα αξιολογήσει μελλοντικές αιτήσεις πρόσβασης σε έγγραφα της εν λόγω διαδικασίας EU Pilot υπό το πρίσμα των νέων περιστάσεων κατά τον χρόνο υποβολής της αίτησης (π.χ. σε περίπτωση περάτωσης των ερευνών, μπορεί να κοινοποιήσει τα ζητούμενα έγγραφα).

8. Η Επιτροπή επισήμανε ότι, όπως καταδεικνύεται από τη νομολογία της ΕΕ, οι διαδικασίες EU Pilot συνιστούν «έρευνες». Ως εκ τούτου, σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001 για τον εμπιστευτικό χαρακτήρα των ερευνών [10], κάθε διάλογος με τις αρχές των κρατών μελών που θα μπορούσε να οδηγήσει σε διαδικασία επί παραβάσει θεωρείται εμπιστευτικός [11]. Η νομολογία της ΕΕ έχει επίσης αναγνωρίσει ότι, κατά τη διάρκεια διαδικασίας EU Pilot, η Επιτροπή μπορεί να βασίζεται σε γενικό τεκμήριο μη δημοσιοποίησης των εγγράφων που αφορούν τη διαδικασία, όταν η δημοσιοποίηση των εγγράφων ενδέχεται να θέσει σε κίνδυνο την έκβαση της διαδικασίας. Αυτό οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι τα ζητήματα που διερευνώνται στο πλαίσιο διαδικασιών επί παραβάσει θα μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο μελλοντικών δικαστικών διαδικασιών [12]. Παρά το γενικό αυτό τεκμήριο, η Επιτροπή είχε αξιολογήσει καθένα από τα έγγραφα χωριστά.

9. Η Επιτροπή υποστήριξε ότι η δημοσιοποίηση των εγγράφων που ζήτησε ο καταγγέλλων θα μπορούσε να υπονομεύσει την «ατμόσφαιρα αμοιβαίας εμπιστοσύνης» σε περίπτωση επανέναρξης του διαλόγου με την Ιταλία. Δήλωσε ότι μια ατμόσφαιρα αμοιβαίας εμπιστοσύνης είναι απαραίτητη στο πλαίσιο αυτού του διαλόγου, καθώς το κράτος μέλος θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο τροποποίησης της εθνικής του νομοθεσίας.

10. Η Επιτροπή επιβεβαίωσε ότι οι νέες καταγγελίες και αναφορές αφορούν μόνο ορισμένα από τα ζητήματα που καλύπτονται από τη διαδικασία EU Pilot. Υποστήριξε, ωστόσο, ότι όλες οι πτυχές που διερευνήθηκαν στο πλαίσιο της διαδικασίας EU Pilot είναι αλληλένδετες, διότι περιλαμβάνουν ένα ολοκληρωμένο σύστημα για την υγεία και την ασφάλεια στον χώρο εργασίας. Επιπλέον, όλες οι εθνικές διατάξεις που θέτουν σε εφαρμογή την εν λόγω οδηγία αποτελούν μέρος του ίδιου εθνικού δικαίου [13].

11. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να επικαλεστεί την εξαίρεση βάσει του κανονισμού 1049/2001 σχετικά με τον εμπιστευτικό χαρακτήρα των ερευνών, διότι είχε περατώσει τόσο την καταγγελία του όσο και τη διαδικασία EU Pilot. Υποστήριξε ότι η Επιτροπή όφειλε να επιτρέψει την πρόσβαση στα έγγραφα όταν τα ζήτησε για πρώτη φορά. Ο καταγγέλλων δήλωσε ότι ζητούσε πρόσβαση στα έγγραφα που αφορούσαν τη δική του καταγγελία για να επαληθεύσει τον τρόπο με τον οποίο η Επιτροπή διεξήγαγε την έρευνά της.

12. Ο καταγγέλλων ισχυρίστηκε ότι είναι απίθανο η Επιτροπή να κινήσει διαδικασία επί παραβάσει κατά της Ιταλίας.

13. Ανησυχεί επίσης για το γεγονός ότι η Επιτροπή υπερέβη την προθεσμία απάντησης στην επιβεβαιωτική αίτησή του κατά έναν μήνα και την προθεσμία απάντησης στον Διαμεσολαβητή κατά δύο μήνες.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή

14. Η Διαμεσολαβήτρια εκφράζει την ικανοποίησή της για το γεγονός ότι η Επιτροπή διενήργησε ατομική αξιολόγηση κάθε εγγράφου, παρά το γεγονός ότι ανέφερε ότι ισχύει ένα γενικό τεκμήριο μη δημοσιοποίησης. Η προσέγγιση αυτή συνάδει με την άποψή της ότι τα θεσμικά όργανα της ΕΕ θα πρέπει να εφαρμόζουν τέτοια γενικά τεκμήρια μόνο σε περιορισμένες περιπτώσεις, ώστε να μην παραβιάζεται υπερβολικά το δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα.

15. Κατά τη διάρκεια της συνεδρίασης επιθεώρησης, οι εκπρόσωποι της Επιτροπής δήλωσαν ότι είναι ευλόγως πιθανό ότι η Επιτροπή θα κινήσει εκ νέου την πιλοτική διαδικασία. Υπό τις συνθήκες αυτές, η γνωστοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο τις διαπραγματεύσεις της Επιτροπής με τις ιταλικές αρχές και, ως εκ τούτου, το αποτέλεσμα της έρευνας. Ο Διαμεσολαβητής συμφωνεί ότι το αντικείμενο των εν εξελίξει καταγγελιών και αναφορών που αναλύονται από την Επιτροπή συνδέεται στενά με το αντικείμενο της υπόθεσης του καταγγέλλοντος. Ως εκ τούτου, θεωρεί εύλογους τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή δεν γνωστοποίησε τα έγγραφα.

16. Επιπλέον, δεν υπάρχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι υπάρχει σαφώς σημαντικό δημόσιο συμφέρον για τον εντοπισμό και τη διόρθωση πιθανής μη συμμόρφωσης με το δίκαιο της ΕΕ και, για τον σκοπό αυτό, είναι αναγκαίο η Επιτροπή να είναι σε θέση να διεξάγει διάλογο με τις εθνικές αρχές εμπιστευτικά. Ο καταγγέλλων δεν έχει εντοπίσει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον στην παρούσα υπόθεση, ούτε και ο Διαμεσολαβητής.

17. Ο Διαμεσολαβητής σημειώνει τις εύλογες ανησυχίες του καταγγέλλοντος σχετικά με τις καθυστερήσεις στην εν λόγω υπόθεση. Μολονότι είναι λυπηρό το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν τήρησε τις ισχύουσες προθεσμίες για την αποστολή των απαντήσεών της στον καταγγέλλοντα και στον Διαμεσολαβητή, οι καθυστερήσεις αυτές δεν θέτουν υπό αμφισβήτηση την εγκυρότητα των επιχειρημάτων της Επιτροπής.

18. Τούτου λεχθέντος, δεδομένου ότι η Επιτροπή εξακολουθεί να εξετάζει ορισμένα από τα θέματα που θίγονται στην αρχική καταγγελία παράβασης του καταγγέλλοντος, και ο Διαμεσολαβητής ενθαρρύνει την Επιτροπή να ενημερώνει τον καταγγέλλοντα (και τους υπεύθυνους για τις νέες καταγγελίες παράβασης) σχετικά με τυχόν εξελίξεις στην έρευνά της. Θα πρέπει επίσης να επανεξετάσει τη θέση της σχετικά με τη χορήγηση πρόσβασης του κοινού στα ζητούμενα έγγραφα μόλις ολοκληρώσει την εξέταση όλων των σχετικών ζητημάτων και ολοκληρώσει τυχόν επακόλουθες ενέργειες.

Συμπέρασμα

Βάσει της έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια περατώνει την υπόθεση με το ακόλουθο συμπέρασμα:

Η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε κακοδιοίκηση αρνούμενη την πρόσβαση στα έγγραφα σχετικά με τη διαδικασία EU Pilot 8847/16/EMPL.

Ο καταγγέλλων και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

η Έμιλι Ο' Ράιλι

Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής

Στρασβούργο, 23/07/2019

[1] Οδηγία 89/931/ΕΟΚ σχετικά με την εφαρμογή μέτρων για την προώθηση της βελτίωσης της ασφάλειας και της υγείας των εργαζομένων κατά την εργασία: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A31989L0391. Η καταγγελία αφορούσε, ειδικότερα, το άρθρο 8, παράγραφος 2, το άρθρο 9, παράγραφος 1, το άρθρο 10, παράγραφος 3, και το άρθρο 11, παράγραφος 2, της οδηγίας.

[2] Οι διαδικασίες EU Pilot είναι άτυποι διάλογοι μεταξύ της Επιτροπής και του οικείου κράτους μέλους σχετικά με ζητήματα που σχετίζονται με πιθανή μη συμμόρφωση με το δίκαιο της ΕΕ. Στόχος του EU Pilot είναι η επίλυση προβλημάτων συμμόρφωσης χωρίς να χρειάζεται η Επιτροπή να κινήσει επίσημες διαδικασίες επί παραβάσει. Περισσότερες πληροφορίες: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/eu_pilot/index_en.htm.

[3] Διαδικασία EU Pilot 8847/16/EMPL.

[4] Σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[5] Την εποχή εκείνη, ο καταγγέλλων απευθύνθηκε στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή, ο οποίος διαπίστωσε ότι η Επιτροπή είχε ορθώς αρνηθεί την πρόσβαση. Βλ. απόφαση στην υπόθεση 1352/2018/LM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/103881. 

[6] Άρθρο 4 παράγραφος 2 τρίτη περίπτωση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049.   

[7] Καταγγελίες CHAP(2018)512, CHAP(2018)526, που υποβλήθηκαν τον Φεβρουάριο του 2018, και αναφορές 2018/0128, 2018/0129 και 2018/0130, που υποβλήθηκαν τον Ιούλιο του 2018.

[8] Σύμφωνα με τη νομολογία της ΕΕ, ισχύει γενικό τεκμήριο μη δημοσιοποίησης για διάφορες κατηγορίες δημόσιων εγγράφων της ΕΕ. Όταν ισχύει ένα τέτοιο τεκμήριο, τα θεσμικά όργανα της ΕΕ δικαιολογημένα αρνούνται την πρόσβαση σε όλα τα σχετικά έγγραφα.

[9] Ειδικότερα, πώς η Ιταλία εφαρμόζει τις διατάξεις της οδηγίας 89/391/ΕΟΚ σχετικά με τον ορισμό των εργαζομένων που πρέπει να είναι υπεύθυνοι για τις πρώτες βοήθειες, την πυρόσβεση και την εκκένωση (άρθρο 8 παράγραφος 2) και σχετικά με την υποχρέωση του εργοδότη να τηρεί κατάλογο των εργατικών ατυχημάτων (άρθρο 9 παράγραφος 1 στοιχείο γ)).

[10] Άρθρο 4 παράγραφος 2 τρίτη περίπτωση.

[11] Απόφαση της 11ης Δεκεμβρίου 2001, Petrie κ.λπ. κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής, T-191/99, (http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46940&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2375522), σκέψη 68.

[12] Απόφαση της 25ης Σεπτεμβρίου 2014, Darius Nicolai και Mihaela Spirlea κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής, T-306/12 (http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-306/12&language=EN), σκέψη 57, η οποία επιβεβαιώθηκε με την απόφαση της 11ης Μαΐου 2017, Βασίλειο της Σουηδίας κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής, C-562/14 P: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-562/14.

[13] Διάταγμα αριθ. 151 της 14ης Σεπτεμβρίου 2015.