Ιστορικό της καταγγελίας

1. Η καταγγελία αφορά την άρνηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να χορηγήσει στον καταγγέλλοντα, Access Info Europe, πλήρη πρόσβαση σε έγγραφα που αφορούν το Μητρώο Διαφάνειας. Το μητρώο διαφάνειας ^[1] είναι μια δημόσια βάση δεδομένων για την παρακολούθηση των δραστηριοτήτων όσων επιδιώκουν να επηρεάσουν τη διαμόρφωση και την εφαρμογή της πολιτικής και τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων των θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Συστάθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Επιτροπή βάσει διοργανικής συμφωνίας («ΔΣ») το 2011 και αναθεωρήθηκε το 2014 ^[2]. Τον Μάιο του 2016, ο καταγγέλλων ζήτησε πρόσβαση του κοινού σε έγγραφα ^[3] σχετικά με νομικές συμβουλές που παρασχέθηκαν στην Επιτροπή σχετικά με το Μητρώο Διαφάνειας, συμπεριλαμβανομένων συμβουλών σχετικά με τη νομική του βάση και το κατά πόσον θα μπορούσε να είναι υποχρεωτική ^[4]. Η Επιτροπή παρέτεινε τη νόμιμη προθεσμία για να απαντήσει στο αίτημα αυτό δύο φορές και απάντησε μετά τη λήξη της. Στην απάντησή της, γνωστοποίησε εν μέρει τρία «σημειώματα της Νομικής Υπηρεσίας της» από το 2006, το 2007 και το 2013 ^[5], επικαλούμενη τις εξαιρέσεις που προστατεύουν τις νομικές συμβουλές, τη διαδικασία λήψης αποφάσεων και τα δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα. Ο καταγγέλλων ζήτησε από την Επιτροπή να επανεξετάσει την εν λόγω απόφαση στον βαθμό που αφορούσε τις εξαιρέσεις σχετικά με τις νομικές συμβουλές και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων.

2. Το φθινόπωρο του 2016, η Επιτροπή πρότεινε ένα υποχρεωτικό μητρώο διαφάνειας με τη μορφή διοργανικής συμφωνίας μεταξύ αυτού, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου ^[6]. Στη συνέχεια, απάντησε στην αίτηση επανεξέτασης του καταγγέλλοντος ^[7], επαναλαμβάνοντας ουσιαστικά την απάντησή της στην αρχική αίτηση. Η Access Info Europe υπέβαλε καταγγελία στην Ευρωπαία Διαμεσολαβήτρια σχετικά με την απάντηση αυτή, καθώς και σχετικά με τις καθυστερήσεις της Επιτροπής όσον αφορά το αρχικό αίτημά της για πρόσβαση.

3. Η Διαμεσολαβήτρια κίνησε έρευνα σχετικά με την εν λόγω καταγγελία. Η ερευνητική της ομάδα συναντήθηκε με την Επιτροπή και επιθεώρησε τις γνωμοδοτήσεις της Νομικής Υπηρεσίας της.

4. Δεδομένου ότι η πραγματική και νομική κατάσταση είχε μεταβληθεί μετά τη σύνταξη των εγγράφων, ο Διαμεσολαβητής έκρινε ότι οι λόγοι άρνησης, δηλαδή η προστασία των νομικών συμβουλών και η διαδικασία λήψης αποφάσεων, ενδέχεται να μην ισχύουν πλέον. Ως εκ τούτου, πρότεινε ^[8] να χορηγήσει η Επιτροπή πλήρη πρόσβαση στις γνωμοδοτήσεις της Νομικής Υπηρεσίας της ^[9]. Η πρόταση λύσης δεν αντιμετώπιζε τις καθυστερήσεις της Επιτροπής.

5. Η απόφαση αυτή λαμβάνει υπόψη τη γνώμη της Επιτροπής σχετικά με την πρόταση του Διαμεσολαβητή και τις πληροφορίες που παρασχέθηκαν από τον καταγγέλλοντα.

Η πρόταση του Διαμεσολαβητή για λύση

6. Η Διαμεσολαβήτρια έκρινε ότι η Επιτροπή δεν είχε αιτιολογήσει δεόντως την απόφασή της να αρνηθεί την πλήρη πρόσβαση της Νομικής Υπηρεσίας της στις τρεις γνωμοδοτήσεις.

7. Δεν είχε προβάλει πειστικά επιχειρήματα για να αποδείξει ότι η πλήρης γνωστοποίηση θα έθιγε το συμφέρον της να προστατεύσει τις νομικές συμβουλές της. Όταν η Επιτροπή έλαβε απόφαση σχετικά με το αίτημα επανεξέτασης του καταγγέλλοντος, είχε ήδη διεξαγάγει δημόσια διαβούλευση και ενέκρινε την πρότασή της του 2016 για διοργανική συμφωνία σχετικά με ένα υποχρεωτικό μητρώο διαφάνειας. Αυτό σήμαινε ότι οι πληροφορίες που παρακρατήθηκαν από τα έγγραφα του 2006 και του 2007 δεν μπορούσαν πλέον να θεωρηθούν αμφιλεγόμενες και οι πληροφορίες του 2013 δεν ήταν πλέον συναφείς.

8. Όσον αφορά την εξαίρεση που προστατεύει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, η Διαμεσολαβήτρια δεν πείστηκε από το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η πλήρης δημοσιοποίηση θα μείωνε την ικανότητά της να λαμβάνει αμερόληπτες, εσωτερικές αποφάσεις, χωρίς εξωτερικές πιέσεις. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι η διαδικασία λήψης αποφάσεων με την οποία σχετίζονται τα έγγραφα είχε ολοκληρωθεί.

9. Για τον Διαμεσολαβητή, ακόμη και αν η Επιτροπή είχε βασιστεί ορθώς στις εξαιρέσεις, θα εξακολουθούσε να υφίσταται υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη γνωστοποίηση. Η Διαμεσολαβήτρια θεώρησε ότι μια διοργανική συμφωνία «παρομοιάζει περισσότερο με νομοθετική διαδικασία παρά με διοικητική λειτουργία». Ως εκ τούτου, απαιτείται, κατ’ αρχήν, μεγαλύτερη διαφάνεια, διότι οι πολίτες της ΕΕ θα πρέπει να είναι σε θέση να παρακολουθούν τις εξελισσόμενες συζητήσεις σχετικά με τα νομοσχέδια, ιδίως όταν το αντικείμενό τους αφορά μέσο που αποσκοπεί στην προώθηση της διαφάνειας στη διαδικασία λήψης αποφάσεων της ΕΕ.

10. Η Διαμεσολαβήτρια κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η πάροδος του χρόνου και οι σημαντικές εξελίξεις από την απόφαση επανεξέτασης της Επιτροπής του 2016 είχαν ως αποτέλεσμα να επανεξετάσει κατά πάσα πιθανότητα την απόφασή της, απαντώντας σε νέα αίτηση πρόσβασης. Ως εκ τούτου, υπέβαλε στην Επιτροπή την ακόλουθη πρόταση λύσης: 

Ο Διαμεσολαβητής προτείνει να παρέχει η Επιτροπή πλήρη πρόσβαση στα έγγραφα που καλύπτονται από το αίτημα του καταγγέλλοντος, με την επιφύλαξη μόνο της απαλοιφής τυχόν δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα.

11. Σε απάντηση, η Επιτροπή δήλωσε ότι η απόφασή της εκείνη την εποχή ήταν ορθή από πραγματική και νομική άποψη [^10] και ότι «τα μεταγενέστερα γεγονότα δεν μπορούν να επηρεάσουν την εκτίμηση αυτή». Επανέλαβε την άποψή της ότι η απόφαση επανεξέτασης του 2016 ήταν δικαιολογημένη, διότι οι πληροφορίες που παρακρατήθηκαν από τα έγγραφα εξακολουθούσαν να είναι σημαντικές για «περαιτέρω διοργανικές συζητήσεις». Οι λόγοι για τους οποίους απέκρυψε τμήματα των εγγράφων «δεν σχετίζονταν με την έγκριση της πρότασης του 2016». Επισήμανε ότι ο καταγγέλλων θα μπορούσε, ωστόσο, να υποβάλει νέα αίτηση υπό το πρίσμα των τρεχουσών συνθηκών.

12. Όσον αφορά τη φύση μιας διοργανικής συμφωνίας, η Επιτροπή υποστήριξε ότι μια διοργανική συμφωνία είναι διαφορετική από μια νομοθετική διαδικασία ^[11], διότι μια διοργανική συμφωνία μπορεί να δεσμεύει μόνο τα ενδιαφερόμενα θεσμικά όργανα. Υποστήριξε επίσης ότι δεν υπήρχε υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη γνωστοποίηση.

Η αξιολόγηση του Διαμεσολαβητή μετά την πρόταση λύσης

13. Η Διαμεσολαβήτρια εκφράζει τη λύπη της για το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν ακολούθησε την πρότασή της να δοθεί στην καταγγέλλουσα ευρύτερη πρόσβαση στις τρεις γνωμοδοτήσεις της Νομικής Υπηρεσίας της.  

14. Η Διαμεσολαβήτρια εμμένει στην άποψή της ότι η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε δεόντως την απόφασή της να παρακρατήσει τμήματα των εν λόγω εγγράφων.

15. Ο Διαμεσολαβητής εκφράζει την απογοήτευσή του για το γεγονός ότι η Επιτροπή εξακολουθεί να βασίζεται στο επιχείρημα ότι η απόφασή της ήταν ορθή από πραγματική και νομική άποψη την εποχή εκείνη. Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί τη θέση της Επιτροπής πολύ τυπολατρική και όχι προς το συμφέρον της διοικητικής αποτελεσματικότητας. Μέχρι τη στιγμή που η Επιτροπή έλαβε την απόφασή της σχετικά με την πρόσβαση, είχε ήδη υποβάλει την πρότασή της σχετικά με μια διοργανική συμφωνία για ένα υποχρεωτικό μητρώο διαφάνειας. Το γεγονός ότι τα τρία θεσμικά όργανα θα συζητήσουν περαιτέρω το θέμα αυτό είναι άνευ σημασίας.

16. Ο Διαμεσολαβητής τονίζει ότι τα θεσμικά όργανα της ΕΕ πρέπει να διεξάγουν τις εργασίες τους όσο το δυνατόν πιο ανοικτά.^[12] Ακόμη και αν, από αυστηρή νομική άποψη [13], μια διοργανική συμφωνία δεν εγκρίνεται στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι η διαφάνεια είναι εξίσου σημαντική σε κάθε διαδικασία λήψης αποφάσεων που περιλαμβάνει την έγκριση διοργανικής συμφωνίας, ιδίως όταν αφορά υποχρεωτικό μητρώο διαφάνειας. Η Διαμεσολαβήτρια θεωρεί κάπως ειρωνικό το γεγονός ότι η Επιτροπή απέτυχε να είναι όσο το δυνατόν πιο ανοικτή και επικείμενη σχετικά με το ίδιο το μέτρο που αποσκοπεί στην προώθηση της διαφάνειας ως μέσου για την επίτευξη μεγαλύτερης νομιμότητας και λογοδοσίας της ΕΕ.

17. Ωστόσο, δεδομένης της σταθερής απόρριψης από την Επιτροπή των επιχειρημάτων για την επανεξέταση της απόρριψης της αίτησης πρόσβασης του κοινού υπό το πρίσμα της μεταβολής των συνθηκών, ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι μια επίσημη σύσταση για τη δημοσιοποίηση των γνωμοδοτήσεων της Νομικής Υπηρεσίας στο παρόν στάδιο δεν θα εξυπηρετούσε κανένα σκοπό. Αυτό ισχύει παρά το γεγονός ότι θεωρεί ότι η συνεχιζόμενη άρνηση παροχής πρόσβασης του κοινού συνιστά κακοδιοίκηση. Επισημαίνει ότι ο καταγγέλλων εξακολουθεί να έχει τη δυνατότητα να υποβάλει νέο αίτημα πρόσβασης του κοινού για τα ίδια έγγραφα, υπό το πρίσμα των μεταβληθεισών συνθηκών από τότε που υποβλήθηκε το αρχικό αίτημα πριν από τρία έτη. Πράγματι, η ίδια η Επιτροπή επισήμανε ότι θα εξέταζε ένα τέτοιο αίτημα και θα το αξιολογούσε υπό το πρίσμα των νομικών και πραγματικών περιστάσεων που επικρατούν επί του παρόντος.

18. Όσον αφορά τις καθυστερήσεις της Επιτροπής να απαντήσει στην αρχική αίτηση πρόσβασης, η Διαμεσολαβήτρια διαπιστώνει ότι η Επιτροπή παραβίασε τις διαδικαστικές απαιτήσεις που επιβάλλονται στα θεσμικά όργανα της ΕΕ.[^14] Υπερέβη την προβλεπόμενη από τον νόμο προθεσμία απάντησης στον καταγγέλλοντα και δεν της αιτιολόγησε λεπτομερώς την «εξαιρετική περίπτωση» παράτασης της προθεσμίας. Ο Διαμεσολαβητής αμφισβήτησε πρόσφατα τις καθυστερήσεις της Επιτροπής σε μια άλλη υπόθεση ^[15] και παρακολουθεί την κατάσταση. Ως εκ τούτου, θεωρεί ότι η επίσημη διαπίστωση κακοδιοίκησης δεν θα εξυπηρετούσε κανένα χρήσιμο σκοπό στη συγκεκριμένη περίπτωση.

Συμπέρασμα

Βάσει της έρευνας, η Διαμεσολαβήτρια περατώνει την υπόθεση με το ακόλουθο πόρισμα:

Η συνεχιζόμενη άρνηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να χορηγήσει ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα συνιστά κακοδιοίκηση.

Ο καταγγέλλων και η Επιτροπή θα ενημερωθούν για την απόφαση αυτή.

η Έμιλι Ο' Ράιλι

Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής

Στρασβούργο, 12/6/2019

[1] Για περισσότερες πληροφορίες, βλ. http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en.

[2] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.277.01.0011.01.ENG&toc=OJ:L:2014:277:TOC

[3] Σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[4] https://www.asktheeu.org/en/request/legal_advice_on_lobby_register

[5] Τα έγγραφα που δημοσιοποιούνται εν μέρει είναι διαθέσιμα στη διεύθυνση: https://www.asktheeu.org/en/request/2959/response/10673/attach/5/JUR%202006%2030417%20Redacted.pdf· https://www.asktheeu.org/en/request/2959/response/10673/attach/6/JUR%202007%2030478%20Redacted.pdf· https://www.asktheeu.org/en/request/2959/response/10673/attach/7/Ares%202013%203191712%20Redacted.pdf.

[6] Πρόταση διοργανικής συμφωνίας σχετικά με υποχρεωτικό Μητρώο Διαφάνειας: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:52016PC0627

[7] Διατίθεται στη διεύθυνση: https://www.asktheeu.org/en/request/2959/response/11358/attach/html/4/2016%202791%20C%202016%206494%20F1%20DECISION%20LETTER%20EN%20V2%20P1%20863832.pdf.html

[8] https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/115001

[9] Με την επιφύλαξη μόνο της διαγραφής οποιωνδήποτε προσωπικών δεδομένων.

[10] Επισημαίνοντας τη σκέψη 63 της απόφασης του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 11ης Μαΐου 2017, Βασίλειο της Σουηδίας κατά Ευρωπαϊκής Επιτροπής, C-562/14: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=356885508833494B536EA4C760E15969?text=&docid=190582&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7747837 

[11] Για περιγραφή της νομοθετικής διαδικασίας, βλ. https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/types-eu-law_en

[12] Άρθρο 15 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

[13] Σκέψη 69 της απόφασης του Γενικού Δικαστηρίου της 22ας Μαρτίου 2011, Access Info Europe κατά Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, υπόθεση T‑233/09: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84636&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3626549

[14] Σε αντίθεση με το άρθρο 7 παράγραφοι 1 και 3 του κανονισμού 1049/2001.

[15] Απόφαση του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή επί της καταγγελίας 1686/2017/THH: https://www.ombudsman.europa.eu/it/decision/en/98786