Gemäß Artikel 3 Absatz 5 des Statuts des Europäischen Bürgerbeauftragten [1]

Hintergrund der Beschwerde

1. Im November 2017 beantragte der Beschwerdeführer bei der Europäischen Kommission Zugang [2] zu allen Dokumenten im Zusammenhang mit dem offiziellen Besuch von Kommissionsmitglied Günther Oettinger in den Vereinigten Staaten (7.-11. Oktober 2016). Die Dokumente sollten Reisekosten, Reisepläne, offiziellen Kalender, Sitzungsprotokolle und von der Kommission und der EU-Botschaft in den USA zur Vorbereitung des Besuchs verfasste Vermerke enthalten.“

2. Nach zahlreichen Mahnungen des Beschwerdeführers erließ die Kommission im Oktober 2018 einen Beschluss. Sie habe 18 Dokumente identifiziert, die in den Anwendungsbereich des Antrags des Beschwerdeführers fielen, von denen drei bereits veröffentlicht worden seien. Die Kommission verweigerte den Zugang zu zwei Dokumenten und gewährte dem Beschwerdeführer teilweisen Zugang zu den übrigen 13 Dokumenten. Keines dieser Dokumente enthielt jedoch Angaben zu den im Zusammenhang mit der Dienstreise des Kommissionsmitglieds entstandenen Kosten.

3. Der Beschwerdeführer beantragte daher eine Überprüfung der Entscheidung der Kommission (er stellte einen sogenannten „Bestätigungsantrag“). Er argumentierte, dass die Kommission auch Rechnungen, Flugtickets und andere ähnliche Dokumente offenlegen sollte, „die sich auf die Reisekosten und Reisepläne [des Kommissionsmitglieds] und seiner Delegation beziehen“[3].

4. Da der Beschwerdeführer keine inhaltliche Antwort erhalten hatte, wandte er sich im Januar 2019 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

5. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zu folgenden Aspekten der Beschwerde ein: Die Kommission versäumte es, i) den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit rechtzeitig zu bearbeiten und ii) alle für den Antrag des Beschwerdeführers auf Zugang der Öffentlichkeit relevanten Dokumente zu ermitteln.

6. Im Laufe der Untersuchung erließ die Kommission eine Entscheidung über den Zweitantrag des Beschwerdeführers (eine sogenannte „Bestätigungsentscheidung“). Es identifizierte weitere Dokumente wie Reisetickets und Hotelrechnungen, verweigerte jedoch den Zugang zu ihnen auf der Grundlage der Ausnahme zum Schutz personenbezogener Daten. Die Kommission hat jedoch die „aggregierten Kosten der Reise“ wie folgt offengelegt:

7. Da der Beschwerdeführer mit dieser Antwort nicht zufrieden war, beschloss der Bürgerbeauftragte, auch iii) die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu den weiteren identifizierten Dokumenten in Bezug auf die im Zusammenhang mit der betreffenden Geschäftsreise entstandenen Kosten zu untersuchen.

8. Der Bürgerbeauftragte prüfte die Dokumente, die die Kommission dem Untersuchungsteam vorlegte. Aus den Informationen in diesen Dokumenten geht hervor, dass die aggregierten Kosten, die die Kommission dem Beschwerdeführer mitgeteilt hat, nicht die Gesamtkosten der Reise darstellen. Vielmehr umfassen diese Kosten nur die Ausgaben des Kommissars, während den Bediensteten, die den Kommissar auf seiner Reise in die USA begleitet hatten, mehr Kosten entstanden.

Die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit durch die Kommission

Dem Bürgerbeauftragten vorgelegte Argumente

9. Der Beschwerdeführer argumentierte, dass ein öffentliches Interesse daran bestehe, zu wissen, wie viel Steuergelder die EU für eine Reise eines Kommissionsmitglieds ausgibt.

10. Die Kommission machte geltend, dass angesichts der Offenlegung der „aggregierten Kosten der betreffenden Reise“ „die Übermittlung der in den angeforderten Dokumenten enthaltenen personenbezogenen Daten von Kommissionsmitglied Oettinger und seinem Team über das hinausgehen würde, was zur Erreichung des Ziels, die Transparenz der mit der Reise verbundenen Kosten zu gewährleisten, erforderlich ist, und daher in keinem Verhältnis zu diesem Zweck steht“.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

11. Die Kommission verweigerte den Zugang zu den angeforderten Dokumenten (Belege, Rechnungen, Flugtickets und andere ähnliche Dokumente) mit der Begründung, dass sie personenbezogene Daten enthielten. Tatsächlich stellen die in diesen Dokumenten enthaltenen Informationen, die sich auf einzelne Personen beziehen, sehr wahrscheinlich personenbezogene Daten dar, da die betroffenen Personen identifiziert wurden (Herr Oettinger) oder identifizierbar sein könnten (die Mitarbeiter, die ihn in die USA begleitet haben).

12. Nach den EU-Datenschutzvorschriften [4] muss eine Person, die Zugang zu personenbezogenen Daten beantragt, nachweisen, dass ein solcher Zugang erforderlich ist. Dies bedeutet, dass ein Antragsteller nachweisen muss, dass die angeforderten Daten (Belege, Rechnungen, Flugtickets und andere ähnliche Dokumente) für einen bestimmten Zweck im öffentlichen Interesse erforderlich sind. Ist diese Notwendigkeit größer als die berechtigten Interessen der betroffenen Person, kann Zugang gewährt werden. Die beantragte Maßnahme (in diesem Fall die Offenlegung der betreffenden Einnahmen usw.) muss jedoch das am besten geeignete Mittel sein, um den von der Person, die Zugang beantragt, verfolgten Zweck zu erreichen.

13. Der Beschwerdeführer hat keinen besonderen Bedarf geltend gemacht, der es rechtfertigen würde, der Öffentlichkeit Zugang zu den von ihm angeforderten Dokumenten zu gewähren, wie z. B. Nachweise für den Missbrauch von Ausgaben oder Zulagen oder für einen Mangel an den derzeitigen administrativen Garantien der Kommission zur Überwachung der Verwendung öffentlicher Gelder in diesem Bereich. Vielmehr verwies der Beschwerdeführer auf die allgemeine Notwendigkeit der Transparenz in Bezug auf die Verwendung von Bürgergeldern. Nach der EU-Rechtsprechung reicht Transparenz an sich im Allgemeinen nicht aus, um eine „Notwendigkeit“ nachzuweisen. In einem kürzlich ergangenen Urteil aus dem Jahr 2018 stellte das Gericht fest, dass „dem Ziel der Transparenz gegenüber dem Recht auf Schutz personenbezogener Daten nicht automatisch Vorrang eingeräumt werden [kann]“[5].  Daher akzeptiert die Bürgerbeauftragte, dass die Verweigerung des Zugangs der Öffentlichkeit zu diesen spezifischen Dokumenten durch die Kommission mit den EU-Rechtsvorschriften zum Schutz personenbezogener Daten im Einklang stand.

14. Der Bürgerbeauftragte ist jedoch kein Gericht. Daher obliegt es dem Bürgerbeauftragten, nach Lösungen für die für einen Fall relevanten Fragen zu suchen, die über die einem Gericht zur Verfügung stehenden Optionen hinausgehen. In einem Fall des Zugangs zu Dokumenten kann dies bedeuten, dass der Bürgerbeauftragte einen Vorschlag für eine Lösung unterbreiten kann, mit der die zugrunde liegenden Fragen der Transparenz, des Vertrauens und der Legitimität gelöst werden sollen.

15. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass der vorliegende Fall eine umfassendere Frage der Transparenz, des Vertrauens und der Legitimität aufwirft, die die Kommission unter gebührender Berücksichtigung der Notwendigkeit, personenbezogene Daten zu schützen, angehen sollte.  Der Beschwerdeführer argumentierte, dass die Öffentlichkeit über die für die Dienstreise eines Kommissionsmitglieds ausgegebenen Beträge informiert werden müsse. Diese Beträge werden schließlich von den EU-Bürgern finanziert. Der Bürgerbeauftragte stimmt daher zu, dass die Öffentlichkeit ein Recht darauf hat, allgemein darüber informiert zu werden, wie dieses Geld verwendet wird.

16. Nach Ansicht der Bürgerbeauftragten ist Transparenz darüber, wie Bürgergelder ausgegeben werden, einer der Schlüssel zur Schaffung und Aufrechterhaltung von Vertrauen und Rechenschaftspflicht in Demokratien.[6] Die Kommission selbst hat die Notwendigkeit und Bedeutung von Transparenz in Bezug auf die Verwendung von Bürgergeldern anerkannt. In ihrem Verhaltenskodex [7] verpflichtete sie sich zur regelmäßigen und proaktiven Veröffentlichung eines Überblicks über die Ausgaben ihrer Kommissionsmitglieder für Dienstreisen. Der Bürgerbeauftragte hat die Kommission für diese proaktive Veröffentlichungspolitik [8] gelobt und stellt fest, dass die Kommission diese Politik im vorliegenden Fall verfolgt hat, indem sie Einzelheiten zu den Ausgaben veröffentlicht hat, die Kommissar Oettinger entstanden sind (siehe oben, Rn. 6).

17. Der Bürgerbeauftragte stellt jedoch auch fest, dass die Kommission nur die Kosten des Kommissionsmitglieds und nicht die aggregierten Gesamtkosten der Geschäftsreise veröffentlicht hat.

18. Aus den geprüften Unterlagen geht hervor, dass mehr Kosten entstanden sind als die aggregierten Kosten des Kommissionsmitglieds. Die Kosten, die den Bediensteten, die das Kommissionsmitglied begleiten, entstanden sind, wurden in den veröffentlichten Zahlen nicht berücksichtigt. Dies gilt trotz der klaren Aussage in der bestätigenden Entscheidung der Kommission, dass „die aggregierten Kosten der betreffenden Reise hiermit offengelegt werden“.

19. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass es vernünftig wäre, „die aggregierten Kosten der Reise“ so zu betrachten, dass sie die Kosten des begleitenden Personals einschließen, was jedoch nicht der Fall war.

20. Auf jeden Fall ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass eine erhöhte Transparenz durch die Offenlegung der Gesamtkosten der Reise das Vertrauen der Bürger und die Legitimität der EU-Verwaltung weiter stärken und somit im öffentlichen Interesse liegen würde.

21. Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass es zu diesem Zweck ausreichen würde, wenn die Kommission neben der Aufschlüsselung der eigenen Kosten des Kommissionsmitglieds die für die Reise aufgewendeten Gesamtbeträge, einschließlich derjenigen des begleitenden Personals, nach bestimmten Kostenkategorien aufschlüsselt. Die Offenlegung solcher aggregierten Informationen würde keine Informationen offenlegen, die speziell mit einer identifizierten oder identifizierbaren Person in Verbindung gebracht werden könnten. Selbst wenn dies möglich wäre, würde ihre Offenlegung die Privatsphäre oder Integrität dieser Person oder dieser Personen nicht beeinträchtigen.

22. Die Bürgerbeauftragte kann zu einem späteren Zeitpunkt in ihrer Untersuchung auf die anderen Aspekte dieser Beschwerde (siehe Ziffer 5) zurückkommen.

Der Lösungsvorschlag

Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Kommission dem Beschwerdeführer die aggregierten Kosten (aggregierte Reisekosten, aggregierte Unterbringungskosten, aggregierte Tagegelder und aggregierte verschiedene Kosten) für die Reise offenlegt, einschließlich der Kosten, die den Bediensteten, die das Kommissionsmitglied begleiten, entstehen.

Emily O'Reilly
Europäische Bürgerbeauftragte

Straßburg, 06.05.2019

[1] Beschluss des Europäischen Parlaments vom 9. März 1994 über die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (94/262/EGKS, EG, Euratom), ABl. L 113, S. 15.

[2] Gemäß der Verordnung 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Hervorhebung hinzugefügt.

[4] Verordnung (EU) 2018/1725 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU, abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018R1725&from=EN.

[5] Siehe Urteil des Gerichts (Fünfte erweiterte Kammer) vom 25. September 2018, Psara et al./Parlament, T-639/15 bis T-666/15 und T-94/16, abrufbar unter: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=206663&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1165421.

[6] Siehe auch Beschluss in der Sache 143/2019/TE, https://www.ombudsman.europa.eu/de/decision/de/111831.

[7] Abrufbar unter: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners-2018_en_0.pdf.

[8] Siehe Beschluss in den Rechtssachen 562/2017/THH und 1069/2017/THH, https://www.ombudsman.europa.eu/de/de/de/de/106536.