HIGH LEVEL PANEL: IN ANBETRACHT DER ZUKUNFTSBESTIMMUNGEN ÜBER DEN ZUGANG ZU DOKUMENTEN

Die Konferenz begann mit einem hochrangigen Gremium, das sich aus der Europäischen Bürgerbeauftragten, Emily O’Reilly, und Vertretern der EU-Gesetzgebungsorgane, Věra Jourová, Vizepräsidentin der Europäischen Kommission für Werte und Transparenz, Heidi Hautala, Vizepräsidentin des Europäischen Parlaments, und Reijo Kemppinen, Generaldirektor für Kommunikation und Information im Generalsekretariat des Rates, zusammensetzte.

Im Mittelpunkt der Diskussion stand die Notwendigkeit, die EU-Verordnung über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001) zu überprüfen, da sie mehr als 20 Jahre alt ist und den Entwicklungen der modernen Technologie und dem erheblichen Umfang der einschlägigen EU-Rechtsprechung Rechnung trägt.

Der Moderator führt in das Thema ein und stellt fest, dass etwa 25 % der Fälle, die der Europäische Bürgerbeauftragte bearbeitet, mit Transparenz und Zugang zu Dokumenten zusammenhängen. Dies deutet darauf hin, dass die EU-Organe die angeforderten Dokumente, wenn überhaupt, nicht innerhalb angemessener Fristen vorlegen können oder werden. Er wies auch darauf hin, dass frühere Versuche, die Verordnung 1049/2001 zu überprüfen, zu einer Sackgasse bei den Rechtsvorschriften der EU geführt hätten.

Emily O’Reilly erläutert, dass eine von ihrem Büro durchgeführte Umfrage der Interessenträger gezeigt habe, dass die häufigsten Probleme Verzögerungen, vage Argumente der Organe oder Agenturen ohne Berücksichtigung der aktuellen Rechtsprechung und die unterschiedliche Verwendung von Dokumentenmanagementsystemen zur Aufzeichnung und Registrierung von Dokumenten seien.

Věra Jourová erklärt, dass die Kommission hofft, einige der Probleme im Zusammenhang mit Anträgen auf Zugang zu Dokumenten im Rahmen des derzeitigen Mandats anzugehen. Sie schlug zwei Möglichkeiten vor, dies zu tun:

• Die beiden gesetzgebenden Organe sollten eine Lösung für die derzeitige gesetzgeberische Sackgasse zur Änderung oder Ersetzung der Verordnung 1049/2001 finden. Sie erklärt, dass die Kommission den vorliegenden Vorschlag zurückziehen und einen neuen Vorschlag vorlegen könnte, der der jüngsten Rechtsprechung der EU Rechnung trägt und eine klarere und modernisierte Definition des Begriffs „Dokument“ enthält, die einen besseren Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen ermöglicht. Kommissionsmitglied Jourová wies darauf hin, dass die Kommission eine solche Überarbeitung so bald wie möglich, hoffentlich 2022, vorschlagen möchte, damit sie in der laufenden Wahlperiode noch angenommen werden könne.
• Als „Plan b“ beabsichtigt die Kommission, neue interne Leitlinien anzunehmen, in denen viele Fragen behandelt werden, darunter die zunehmende Nutzung von Sofortnachrichten als Kommunikationsmittel.  Diese neuen internen Leitlinien könnten als Richtschnur für andere Organe und als Ausgangspunkt für interinstitutionelle Verhandlungen über eine aktualisierte Verordnung dienen.

Heidi Hautala plädierte für eine gemeinsame Lösung, die für alle Institutionen akzeptabel wäre. Sie argumentierte, dass die Arbeit an der Überarbeitung der Verordnung 1049/2001 jetzt beginnen sollte, da das Parlament in der Lage sei, sich zu engagieren und Vorschläge zu unterbreiten. Sie betont, dass einem neuen Legislativvorschlag eine umfassende öffentliche Konsultation vorausgehen sollte. Darüber hinaus betont sie, dass es wichtig sei, die bestehende Rechtsprechung bei jedem neuen Vorschlag zu berücksichtigen und sicherzustellen, dass jede Überarbeitung in jedem Fall nicht zu weniger Transparenz führe. Sie erkannte die Bedeutung der Rolle des Europäischen Gerichtshofs und des Europäischen Bürgerbeauftragten bei der Verbesserung der Transparenz in der EU an. Schließlich fordert sie eine weitere Prüfung des Vorschlags des Parlaments, harmonisierte Mindestverwaltungsstandards für alle Organe einzuführen, die die Führung von Aufzeichnungen und die Dokumentenverwaltung umfassen würden. Bislang wurde dies von den anderen Organen nicht gebührend berücksichtigt.

Reijo Kemppinen erklärte, dass der Rat darin übereinstimme, dass eine Aktualisierung der Verordnung 1049/2001 notwendig sei, um dem technologischen Wandel Rechnung zu tragen, dass dies jedoch Aspekte des Entscheidungsprozesses wie Effizienz und Verhandlungsspielraum, die die EU-Organe schützen möchten, nicht beeinträchtigen dürfe. Er argumentierte, dass technologische Entwicklungen zwar nicht ignoriert werden können, aber auch die Definition jedes Inhalts als Dokument keine angemessene Lösung wäre. Nach Auffassung des Rates sollten solche komplexen Fragen zunächst informell zwischen den Organen erörtert werden, bevor ein Vorschlag zur Überarbeitung der Verordnung 1049/2001 vorgelegt werden kann.

Emily O’Reilly schloss die Podiumsdiskussion mit der Feststellung ab, dass sie optimistisch sei, dass die Institutionen das Ziel haben werden, die notwendigen Änderungen vorzunehmen, und dass die Konferenz hoffentlich zu diesem Zweck beitragen werde. Sie weist darauf hin, dass die EU-Organe Transparenz auch als Freund betrachten sollten, was Bürgerinnen und Bürger beruhigen kann, die Verdacht hegen könnten, wenn Informationen nicht veröffentlicht werden.

EXPERTENANLAGEN: AKTUELLES SYSTEM FÜR DEN ZUGANG ZU DOKUMENTEN

Die Teilnehmer des zweiten Panels waren Experten für Transparenz mit Erfahrung im Bereich des Zugangs zu Dokumenten. Das Gremium bestand aus Helen Darbishire, Exekutivdirektorin von Access Info Europe, Päivi Leino, Professorin für transnationales europäisches Recht an der Universität Helsinki, Peter Teffer, investigativer Journalist für Follow the Money, Rosita Hickey, Direktorin für Untersuchungen im Büro des Europäischen Bürgerbeauftragten, und Tanya Verrier, Direktorin für Transparenz, Effizienz und Ressourcen im Generalsekretariat der Kommission. Der Moderator unterteilte die Diskussion in verschiedene Diskussionspunkte und konzentrierte sich dabei auf die Ergebnisse der vorangegangenen Podiumsdiskussionen. Dazu gehörten: den Einfluss neuer Technologien wie Sofortnachrichten auf den Begriff des Dokuments; die Notwendigkeit, die Verordnung 1049/2001 in der gesamten EU-Verwaltung konsequenter anzuwenden; die Rolle der Transparenz bei der Stärkung der Rechenschaftspflicht der Institutionen; die Notwendigkeit, die Kapazitäten für die Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten zu verbessern; und über die Befugnisse des Europäischen Bürgerbeauftragten.

Helen Darbishire weist darauf hin, dass es bei der Transparenz nicht um den technischen Zugang zu Dokumenten, sondern um Informationen gehe und dass sie für die Legitimität der EU von wesentlicher Bedeutung sei. Sie verweist auf die Ergebnisse der Umfrage des Europäischen Bürgerbeauftragten, aus der hervorgehe, dass zwei Drittel der Befragten mit der derzeitigen Anwendung des Rechts auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten durch die Organe unzufrieden seien. Dies bedeutet, dass es unwahrscheinlich ist, dass die breite Öffentlichkeit Zugang zu den Informationen hat, die sie benötigt, um die EU zu verstehen. Sie argumentierte, dass die EU harmonisierte Transparenzstandards für alle Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU haben sollte. Anstatt von der Frage der Sofortnachrichten abgelenkt zu werden, sollten wir uns darauf konzentrieren, dass es keine Vorschriften für die Aufbewahrung von Aufzeichnungen und die Verwaltung oder Archivierung von Dokumenten gibt. Sie argumentierte, dass ein vollwertiges Transparenzsystem viel weiter gefasst sein müsse als die derzeitigen Bestimmungen der Verordnung 1049/2001. Bei der Ausarbeitung dieses Systems wäre es von Vorteil, die von den Mitgliedstaaten verfolgten Ansätze zu analysieren und eine breite öffentliche Konsultation mit Interessengruppen, Praktikern und den Mitgliedstaaten durchzuführen.

Päivi Leino brachte vor, dass sich die Kommission offenbar nicht ausreichend für eine Reform der EU-Transparenzvorschriften einsetze. Zu den wichtigsten Fragen, die sie erwähnte, gehört die Tatsache, dass die Verordnung 1049/2001 zwar technisch bereits Text- und Sofortnachrichten abdeckt, in der Praxis jedoch noch zu bestimmen ist, ob diese Nachrichten eine politische Relevanz haben und daher aufgezeichnet werden müssten. Darüber hinaus argumentierte sie, dass die öffentlichen Register der EU-Organe nicht benutzerfreundlich seien. Dies zwingt die Antragsteller zu einem breiten Zugang zu Dokumentenanträgen, was es den Organen auch erschwert, Anträge innerhalb der vorgesehenen Fristen zu bearbeiten. Sie fordert die Einrichtung eines interinstitutionellen Dokumentenregisters, das zumindest alle legislativen Dokumente der Organe abdecken sollte.

Peter Teffer kritisierte den Reflex der EU, Probleme stets durch Rechtsvorschriften lösen zu wollen. Er argumentierte, dass die unterschiedlichen Auslegungen der Verordnung 1049/2001, die von den Organen und innerhalb der Organe angewandt würden, viele Probleme verursachten. Er wies auch darauf hin, dass Texte und Botschaften bereits unter die weit gefasste Definition von Dokumenten in der Verordnung 1049/2001 fallen sollten. Er argumentierte, dass negative Erfahrungen mit dem Umgang der EU-Organe mit Anträgen auf Zugang zu Dokumenten dazu führen könnten, dass die Menschen der EU weniger vertrauen. In Bezug auf die Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten argumentierte er, dass die Fristen von den Organen selbst beim Erlass der Verordnung 1049/2001 festgelegt worden seien; wenn sie Schwierigkeiten haben, diese Fristen einzuhalten, sollten die Institute in der Lage sein, ihre internen Verfahren an diese anzupassen.

Rosita Hickey betonte, wie wichtig es sei, dass das Personal in allen Organen über einen Transparenzreflex verfüge, um dem Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu EU-Dokumenten Wirkung zu verleihen. Der Vorteil einer Überarbeitung der Verordnung 1049/2001 könnte nun darin bestehen, den Grundsatz der Transparenz durch Technikgestaltung zu verankern. Sie stimmt zu, dass die Register der Organe nicht sehr gut funktionieren und aktualisiert werden müssen, um es sowohl denjenigen, die Zugang zu Dokumenten beantragen, als auch den Organen zu erleichtern, solche Anträge zu bearbeiten. Sie erklärt, dass der Bürgerbeauftragte sich der systemischen Problematik der Verzögerungen bei der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten bewusst sei und darüber nachdenke, wie daran gearbeitet werden könne. Sie erklärt, dass es für die Antragsteller häufig von entscheidender Bedeutung sei, einen raschen Zugang zu Informationen zu gewährleisten.

Tanya Verrier erklärte, dass sich die Kommission insgesamt für eine breitere Transparenz einsetze. Sie erklärt, dass die Kommission bereits ein recht fortschrittliches internes System für den Zugang zu Dokumentenanträgen eingerichtet habe, das Transparenzschulungen für das Personal und die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Referaten umfasse. Als Antwort auf eine Frage des früheren Panels schätzte sie, dass mehr als 100 Personen an der Bearbeitung von Anträgen auf Zugang zu Dokumenten beteiligt sind. Sie fügt hinzu, dass Textnachrichten bereits von den internen Leitlinien der Kommission für den Zugang zu Dokumenten abgedeckt seien. Sie räumte jedoch ein, dass die Kommission noch keine gute technologische Lösung für die Registrierung solcher Nachrichten habe. Sie bestätigt, dass die Kommission derzeit in die Modernisierung ihres IT-Systems und ihrer Register investiert, um sie benutzerfreundlicher zu gestalten. Schließlich erwägt die Kommission, wie Dokumente, die nach Zugang zu Dokumentenanfragen offengelegt wurden, proaktiv veröffentlicht werden können.

Auf eine Frage des Moderators, ob der Bürgerbeauftragte verbindliche Befugnisse haben sollte, stimmten die Teilnehmer zu, dass es vorzuziehen sei, dass die Organe die Empfehlungen des Bürgerbeauftragten einhalten, ohne dass sie verbindlich gemacht werden müssten. Sie wiesen darauf hin, dass die derzeitigen Befugnisse des Bürgerbeauftragten Flexibilität ermöglichen als die Gerichte.

Emily O’Reilly schloss die Konferenz mit der Frage der verbindlichen Befugnisse ab. In Fällen, in denen die Rechtsstaatlichkeit stark sei, verlange ein Bürgerbeauftragter keine verbindlichen Befugnisse. Die Schaffung eines „Informationskommissars“ mit der Befugnis, verbindliche Entscheidungen zu treffen, die selbst vor den EU-Gerichtshöfen angefochten werden könnten, würde jedoch dazu beitragen, das Recht der Öffentlichkeit auf Informationsfreiheit zu gewährleisten.

Dieser Bericht ist kein endgültiger Bericht über die Konferenz. Siehe das Video der gesamten Konferenz.