Hintergrund der Beschwerde

1. Die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) ist die EU-Agentur, die für die Unterstützung der EU-Mitgliedstaaten und der Schengen-assoziierten Länder beim Management der EU-Außengrenzen und bei der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität zuständig ist. Frontex nimmt insbesondere Aufgaben im Zusammenhang mit Grenzmanagement, Migrationsmanagement, Soforteinsätzen zu Grenzsicherungszwecken und Rückführungsaktionen wahr. Bei all ihren Tätigkeiten muss Frontex die Einhaltung der Grundrechte überwachen und die uneingeschränkte Achtung der Grundrechte gewährleisten.[1]

2. Die einschlägigen Durchführungsbestimmungen [2] verpflichten jeden Teilnehmer an operativen Tätigkeiten von Frontex, dem Grundrechtsbeauftragten von Frontex (FRO) unverzüglich alle Vorfälle zu melden, die auf Grundrechtsverletzungen hindeuten könnten.

3. Im Oktober 2024 stellte der Beschwerdeführer, ein Forscher, einen Antrag auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz von Frontex. Er forderte Frontex auf, die „Rohberichte“ von in Bulgarien entsandten Frontex-Beamten offenzulegen, die dem Grundrechtsbeauftragten mutmaßliche Grundrechtsverletzungen bei Einsätzen an der bulgarischen Grenze zur Türkei meldeten. Frontex veröffentlichte das Ergebnis der jeweiligen Untersuchungen des Grundrechtsbeauftragten teilweise in Form von „Serious Incident Reports“ (SIRs).[3] Der Antrag betrifft die „Rohmeldungen“, die eine Untersuchung des Grundrechtsbeauftragten auslösten.

4. Noch im Oktober 2024 antwortete Frontex auf den Antrag des Beschwerdeführers. Sie identifizierte vier Dokumente (E-Mails mit Anhängen), verweigerte jedoch den Zugang zu ihnen in ihrer Gesamtheit. Dabei berief sich Frontex auf drei Ausnahmen, die in den EU-Rechtsvorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten (Verordnung 1049/2001) festgelegt sind, und machte geltend, dass die Verbreitung das öffentliche Interesse in Bezug auf die öffentliche Sicherheit, den internen Entscheidungsprozess sowie den Schutz der Privatsphäre und die Integrität des Einzelnen beeinträchtigen würde.

5. Der Beschwerdeführer forderte Frontex auf, seine Entscheidung, den Zugang zu den vier Dokumenten zu verweigern, zu überprüfen (indem er einen „Bestätigungsantrag“ stellte). Der Beschwerdeführer hat die Schwärzung personenbezogener Daten nicht angefochten.

6. Im Januar 2025 bestätigte Frontex seine Entscheidung, der Öffentlichkeit den Zugang zu den angeforderten Dokumenten in ihrer Gesamtheit zu verweigern, da das öffentliche Interesse in Bezug auf die öffentliche Sicherheit und den Beschlussfassungsprozess geschützt werden muss. 

7. Unzufrieden mit der Weigerung von Frontex, die Dokumente offenzulegen, wandte sich der Beschwerdeführer im Mai 2025 an den Bürgerbeauftragten.

Die Untersuchung

8. Die Bürgerbeauftragte leitete eine Untersuchung zur Weigerung von Frontex ein, der Öffentlichkeit Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, soweit diese keine personenbezogenen Daten darstellen.

9. Im Laufe der Untersuchung prüfte das Untersuchungsteam des Bürgerbeauftragten die streitigen Dokumente.  

10. Am 7. Juli 2025 übermittelte Frontex seine zusätzlichen Stellungnahmen zu der Beschwerde.

Dargelegte Argumente

Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit

11. In seinem Zweitbeschluss argumentierte Frontex, dass die angeforderten Dokumente sensible operative Details über die Tätigkeiten von Frontex in Bulgarien enthalten, die sich auf potenzielle Vorfälle beziehen, die nicht in den SIR enthalten waren und noch nicht veröffentlicht wurden. Sie stellte fest, dass „diese Dokumente insbesondere umsetzbare Informationen über die Aspekte der Strafverfolgungsmaßnahmen und Arbeitsmethoden enthalten, die sich im Laufe der Jahre nur geringfügig ändern“. Diese Informationen umfassen i) umfassende Angaben zum Einsatzgebiet; ii) die Anzahl und das Profil der im Einsatzgebiet eingesetzten Beamten; iii) Berichterstattungsinstrumente und -methoden sowie iv) Fähigkeiten und technische Ausrüstung, die im Einsatzgebiet eingesetzt werden.

12. Die Offenlegung dieser Informationen würde nach Ansicht von Frontex die Bemühungen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten zur Bekämpfung und Verhütung der grenzüberschreitenden Kriminalität und des unerlaubten Grenzübertritts gefährden. Dies wiederum würde die öffentliche Sicherheit gefährden, da die Freigabe solcher Informationen kriminellen Netzwerken wahrscheinlich helfen würde, ihren Modus Operandi zu ändern und folglich laufende und zukünftige Operationen zu behindern.

13. In seinem Zweitantrag brachte der Beschwerdeführer vor, dass die Tatsache, dass sich ein Dokument auf die öffentliche Sicherheit beziehe, für sich genommen nicht ausreiche, um die Anwendung der Ausnahme nach der Rechtsprechung zu rechtfertigen.[4] Frontex habe nur allgemeine, abstrakte und allgemeine Begründungen vorgelegt und somit kein konkretes Risiko nachgewiesen, das eine Offenlegung für die öffentliche Sicherheit bergen würde. Der Beschwerdeführer brachte ferner vor, dass einige der in den Dokumenten enthaltenen Informationen bereits durch die Offenlegung der entsprechenden SIR öffentlich zugänglich seien.

Schutz des Entscheidungsprozesses von Frontex

14. Frontex war der Ansicht, dass die Offenlegung der vier Dokumente die Meldung von Grundrechtsverletzungen ernsthaft untergraben könnte. Insbesondere vertrat Frontex die Auffassung, dass die Offenlegung der „Rohberichte“ aufgrund der Angst vor einer Exposition der Öffentlichkeit zu einer Selbstzensur ihrer Autoren führen könnte. Da die detaillierten operativen Informationen ihre Identität offenbaren könnten, könnten Einzelpersonen davon abgehalten werden, Grundrechtsverletzungen zu melden.  

15. Frontex erklärte, dass die angeforderten Dokumente Teil der laufenden Beratungen über die Umsetzung der Stellungnahme des Grundrechtsbeauftragten zur unzureichenden Meldung möglicher Grundrechtsverletzungen [5] sind, an denen verschiedene Interessenträger beteiligt sind, die besonderen Schutz benötigen, um das gegenseitige Vertrauen aufrechtzuerhalten. Frontex erklärte ferner, dass Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung 1049/2001, der den Schutz des Entscheidungsprozesses eines Organs betreffe, auch nach Erlass des Beschlusses Anwendung finden könne. Frontex wies darauf hin, dass die Dokumente ausschließlich Stellungnahmen für den internen Gebrauch („Raum zum Nachdenken“) enthalten, die Teil umfassenderer Beratungen innerhalb von Frontex sind, die besonderen Schutz erfordern, um „ihre Funktionsweise zu verbessern“.

16. In seinem Zweitantrag argumentierte der Beschwerdeführer, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung der Dokumente bestehe, da Frontex kürzlich beschlossen habe, seine operativen Tätigkeiten in Bulgarien trotz der Feststellungen des Grundrechtsbeauftragten in den SIR auszuweiten, die vor schwerwiegenden Grundrechtsverletzungen warnten. Unter diesen Umständen war der Beschwerdeführer der Ansicht, dass die Offenlegung es den Bürgern, einschließlich Mitgliedern des Europäischen Parlaments und Organisationen der Zivilgesellschaft, ermöglichen würde, die Reaktion von Frontex auf diese Verstöße zu prüfen. Darüber hinaus würde die Offenlegung der Dokumente den Opfern helfen, geeignete rechtliche Schritte einzuleiten.

17. Frontex erklärte, dass große Teile der Dokumente durch eine absolute Ausnahme geschützt seien, die nicht durch ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung aufgehoben werden könne. Für die übrigen Teile betonte Frontex, dass ein höherer Schwellenwert für den Nachweis des Vorliegens eines überwiegenden öffentlichen Interesses gilt, da Frontex nicht in einem legislativen Kontext tätig wird [6]. Nach Ansicht von Frontex sind die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Argumente zu allgemein gehalten, um ein überwiegendes öffentliches Interesse zu begründen.

Schutz des Zwecks von Ermittlungen

18. In seiner zusätzlichen Stellungnahme zu der Beschwerde an den Bürgerbeauftragten erklärte Frontex, dass es nach der Einleitung der Untersuchung des Bürgerbeauftragten die Dokumente erneut überprüft habe und der Auffassung sei, dass „der Zugang zu den angeforderten Dokumenten zusätzlich gemäß Artikel 4 Absatz 2 dritter Gedankenstrich der Verordnung 1049/2001 verweigert werden [muss], da ihre Offenlegung den Zweck des Schutzes von Untersuchungen und etwaigen weiteren Verfahren auf EU-Ebene sowie auf Ebene der Mitgliedstaaten beeinträchtigen würde, die von der Fähigkeit und Bereitschaft der betroffenen Personen – einschließlich Informanten und Zeugen – zur Bereitstellung von Informationen abhängen“.

Teilweiser Zugang

19. Frontex erklärte, dass die Gewährung eines teilweisen Zugangs aufgrund des Umfangs der erforderlichen Schwärzungen unverhältnismäßig und bedeutungslos gewesen wäre. Frontex wies auch auf die Besonderheit der Dokumente und ihre Sensibilität hin, um zu rechtfertigen, dass kein teilweiser Zugang gewährt wird [7]. 

20. Da nur vier Dokumente (E-Mails) betroffen seien, sei die Weigerung von Frontex, einen teilweisen Zugang auf der Grundlage einer angeblich unverhältnismäßigen Belastung zu gewähren, unbegründet. Seiner Ansicht nach hätte Frontex zumindest die Anzahl der Seiten, die diese Dokumente umfassen, offenlegen und eine geschätzte Zeit angeben müssen, die für ihre Schwärzung erforderlich ist.

Bewertung des Bürgerbeauftragten

Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit

21. Die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union verfügen bei der Entscheidung darüber, ob die Offenlegung eines Dokuments den Schutz der in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung 1049/2001 aufgeführten öffentlichen Interessen, zu denen auch die öffentliche Sicherheit gehört, beeinträchtigen würde, über einen weiten Ermessensspielraum.[8] Daher zielte die Untersuchung des Bürgerbeauftragten darauf ab, zu prüfen, ob der Beurteilung von Frontex insoweit ein offensichtlicher Fehler unterlaufen war.

22. Nach Prüfung der streitigen Dokumente bestätigt der Bürgerbeauftragte, dass sie operative Elemente oder Informationen enthalten. Diese Informationen beziehen sich auf die Anzahl der beteiligten Mitarbeiter, das geografische Gebiet der Operation, detaillierte Bewegungsmuster, Beschreibung der Ausrüstung und andere operative Details.  

23. Der Bürgerbeauftragte stellt daher fest, dass sich Frontex bei der Verweigerung des Zugangs zu den fraglichen Dokumenten auf den Schutz der Ausnahme im Bereich der öffentlichen Sicherheit stützen konnte und dass Frontex keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat.  

Schutz der Entscheidungsprozesse von Frontex

24. Frontex argumentierte, dass die Offenlegung der in den Dokumenten enthaltenen Informationen zu einer Selbstzensur durch Personen führen könnte, die Grundrechtsverletzungen melden, wodurch der SIR-Mechanismus und die laufenden Entscheidungsprozesse zur Umsetzung der Stellungnahme des Grundrechtsbeauftragten zur unzureichenden Berichterstattung untergraben würden.

25. Die Prüfung der Unterlagen ergab, dass die „Rohmeldungen“ die persönliche Berichterstattung der Beurteilenden über die während ihres Einsatzes in Bulgarien beobachteten Vorfälle darstellen. Die Inspektion bestätigte, dass diese Berichte Einzelheiten zu den beobachteten Vorfällen enthalten, die nicht in den teilweise offengelegten SIR enthalten waren. Die „Rohberichte“ unterscheiden sich somit von den veröffentlichten SIR.

26. In seiner Stellungnahme zur unzureichenden Berichterstattung [9] ermittelte der Grundrechtsbeauftragte Herausforderungen und zugrunde liegende Probleme im Zusammenhang mit der unzureichenden Berichterstattung. Eines dieser Probleme ist die Angst vor Vergeltungsmaßnahmen für die Meldung von Grundrechtsverletzungen. Was insbesondere die Lage in Bulgarien betrifft, stellte der FRO fest, dass „[a] den Erklärungen [der Beurteilenden] zufolge [die Beurteilenden] zum Ziel von Belästigung am Arbeitsplatz [wurden]. Sie äußerten konkrete Befürchtungen hinsichtlich ihrer Sicherheit und wurden schließlich von Frontex zu ihrem eigenen Schutz aus dem Einsatzgebiet entfernt.“ Der Bürgerbeauftragte begrüßt zwar das Argument des Beschwerdeführers, dass die Meldung von Verstößen gegen die Grundrechte eine rechtliche Verpflichtung ist, doch hat der Grundrechtsbeauftragte in seiner Stellungnahme zur unzureichenden Berichterstattung spezifische Herausforderungen dargelegt, die die Argumentation von Frontex in Bezug auf die Frage der Selbstzensur in seiner bestätigenden Entscheidung unterstützen.  

27. Vor diesem Hintergrund hält die Bürgerbeauftragte den Standpunkt von Frontex, dass die Offenlegung der „Rohberichte“ zu einer Selbstzensur durch ihre Verfasser führen könnte, für angemessen.

28. Die Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses kann durch ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Offenlegung aufgehoben werden. Der Bürgerbeauftragte erkennt zwar das öffentliche Interesse an, Informationen über die Lage der Grundrechte bei Frontex-Grenzeinsätzen einzuholen, um es der Öffentlichkeit zu ermöglichen, Frontex zur Rechenschaft zu ziehen, doch besteht auch ein starkes öffentliches Interesse am Schutz des Meldemechanismus von Frontex für Grundrechte, beispielsweise durch die Verhinderung der Selbstzensur derjenigen, die Verstöße melden. In diesem Fall ist der Bürgerbeauftragte der Ansicht, dass es für Frontex nicht unangemessen war, zu argumentieren, dass das Gleichgewicht zugunsten von Frontex ist. Darüber hinaus ist der Bürgerbeauftragte nicht davon überzeugt, dass die Offenlegung der angeforderten Dokumente in diesem Fall die am besten geeignete Maßnahme wäre, um das Ziel des Beschwerdeführers zu erreichen, nämlich Frontex zur Rechenschaft zu ziehen, da Frontex die jeweiligen SIR teilweise offengelegt hat.

Teilweiser Zugang

29.  Die Kontrolle ergab, dass große Teile der vier Dokumente unter die oben genannten Ausnahmen fallen. Daher war es nicht unvernünftig, dass Frontex davon ausginge, dass ein teilweiser Zugang bedeutungslos wäre [10], da die Dokumente - wenn sie teilweise offengelegt würden - wahrscheinlich fast vollständig geschwärzt würden.

30. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass die Weigerung von Frontex, einen teilweisen Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, auf der Grundlage der Notwendigkeit gerechtfertigt war, das öffentliche Interesse in Bezug auf die öffentliche Sicherheit und den Entscheidungsprozess von Frontex zu schützen. Daher ist die Bürgerbeauftragte der Auffassung, dass nicht geprüft werden muss, ob die Offenlegung auch die Notwendigkeit untergraben würde, den Zweck von Untersuchungen zu schützen, wie Frontex in seinen zusätzlichen Ansichten geltend macht.  

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der Untersuchung schließt der Bürgerbeauftragte diesen Fall mit folgender Schlussfolgerung ab:

In diesem Fall gab es keinen Missstand in der Verwaltungstätigkeit der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex).

Der Beschwerdeführer und Frontex werden über diese Entscheidung unterrichtet.

Teresa Anjinho

Europäischer Bürgerbeauftragter

Straßburg, 16.7.2025

[1] Siehe Artikel 10 und Artikel 80 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2019/1896 vom 13. November 2019 über die Europäische Grenz- und Küstenwache (Frontex-Verordnung), abrufbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1573722151667&uri=CELEX:32019R1896.  

[2] Frontex-Verordnung und Beschluss des Exekutivdirektors Nr. R-ED-2021-51 Standard Operating Procedure (SOP) – Serious Incident Reporting vom 19.4.2021, abrufbar unter: https://prd.frontex.europa.eu/document/frontex-executive-director-decision-on-standard-operating-procedure-serious-incident-reporting/.

[3] Abrufbar unter: https://prd.frontex.europa.eu/document/serious-incident-reports-concerning-bulgaria-covering-the-period-from-february-to-july-2024/

[4] Der Beschwerdeführer verwies auf das Urteil in der Rechtssache T-2/03, Verein für Konsumenteninformation/Kommission, Randnr. 69, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-2/03.

[5] Stellungnahme abrufbar unter: https://prd.frontex.europa.eu/wp-content/themes/template/templates/cards/1/dialog.php?card-post-id=2722&document-post-id=17657

[6] Unter Bezugnahme auf das Urteil in den Rechtssachen C‐514/11 P und C‐605/11 P, LPN/Europäische Kommission, Randnr. 93, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144492&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=13144405.

[7] Unter Bezugnahme auf das Urteil in der Rechtssache C-353/99 P, Rat/Hautala, Rn. 3, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=46923&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=27934688.

[8] Siehe z. B. Urteil in der Rechtssache T-644/16, ClientEarth/Kommission, Randnr. 25, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=en und Urteil in der Rechtssache T‐31/18, Izuzquiza und Semsrott/Frontex, Rn. 65, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=64584057A05F83CB866023A1F447D58E?text=&docid=221083&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6381193

[9] Siehe Fußnote 6.

[10] Siehe Urteil in der Rechtssache T-181/10, Reagens/Kommission, Randnrn. 161, 162 und 172, abrufbar unter: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-181/10&language=DE.