Zusammenfassung

Diese strategische Untersuchung betrifft die Transparenz eines wichtigen informellen Teils des EU-Rechtsetzungsprozesses, nämlich die Transparenz der „Triloge“.

Die beiden gesetzgebenden Organe der EU, das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union, erlassen auf Vorschlag der Europäischen Kommission Rechtsvorschriften. Während dieses Prozesses verhandeln die beiden gesetzgebenden Organe mit Unterstützung der Kommission häufig in sogenannten Trilogen, bei denen es sich um informelle Treffen zwischen Vertretern der drei beteiligten Organe handelt. Im Rahmen eines Trilogs versuchen Parlament und Rat, auf der Grundlage ihrer ursprünglichen Standpunkte eine Einigung über einen gemeinsamen Text zu erzielen, über den dann im Rahmen des förmlichen Gesetzgebungsverfahrens abgestimmt wird. Triloge haben sich als sehr wirksam erwiesen, um solche Vereinbarungen zu erzielen, und die meisten Rechtsvorschriften werden jetzt auf diese Weise angenommen.

Die Europäische Union ist eine repräsentative Demokratie, in der die Bürger das Recht haben, ihre Vertreter für die in ihrem Namen getroffenen politischen Entscheidungen zur Rechenschaft zu ziehen. Die Bürgerinnen und Bürger haben auch das Recht, am demokratischen Prozess der EU teilzunehmen. Die Transparenz der Triloge ist ein Schlüsselelement, um sicherzustellen, dass diese Rechte wirksam werden, und um die von der EU erlassenen Gesetze zu legitimieren. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat festgestellt, dass die Fähigkeit der EU-Bürger, die Erwägungen zu erfahren, die legislativen Maßnahmen zugrunde liegen, eine Voraussetzung für die wirksame Ausübung ihrer demokratischen Rechte ist.

Während das Gesetzgebungsverfahren der EU im Allgemeinen ziemlich transparent ist, auch im Vergleich zu vielen Mitgliedstaaten, hat dieser Teil des Prozesses Bedenken hinsichtlich des Gleichgewichts zwischen der Effizienz des Trilogprozesses und seiner Transparenz aufgeworfen.

Vor diesem Hintergrund leitete der Europäische Bürgerbeauftragte eine strategische Untersuchung ein. Sie prüfte, welche Informationen und Dokumente der Öffentlichkeit proaktiv zur Verfügung gestellt werden sollten und zu welchem Zeitpunkt, damit die Bürger von ihren Rechten Gebrauch machen können.

Die Transparenz des Trilogs ist ein wesentliches Element der Legitimität der EU-Gesetzgebung. Die Bürgerinnen und Bürger müssen in der Lage sein, die Leistung ihrer Vertreter in diesem wichtigen Teil des Gesetzgebungsverfahrens zu überprüfen. Die Bürgerinnen und Bürger benötigen auch Informationen zu den Themen, die während der Triloge erörtert werden, um wirksam am Gesetzgebungsverfahren teilnehmen zu können.

Die Bürgerbeauftragte begrüßt die bisherigen Fortschritte bei der Verbesserung der Transparenz der Triloge; Sie schlägt jedoch vor, dass die drei Organe die folgenden Unterlagen und Informationen öffentlich zugänglich machen: Trilogtermine, erste Standpunkte der drei Organe, allgemeine Trilogagenda, „vierspaltige“Dokumente, endgültige Kompromisstexte, veröffentlichte Trilognotizen, Listen der beteiligten politischen Entscheidungsträger und, soweit möglich, eine Liste anderer während der Verhandlungen eingereichter Dokumente. All dies sollte in einer benutzerfreundlichen und leicht verständlichen gemeinsamen Datenbank zur Verfügung gestellt werden. Während einige Dokumente während der Trilogverhandlungen zur Verfügung gestellt werden könnten, könnten die Organe es im öffentlichen Interesse für erforderlich halten, der Öffentlichkeit einen proaktiven Zugang zu bestimmten Arten von Dokumenten erst nach Abschluss der Verhandlungen zu gewähren.

Der Hintergrund

1. Diese strategische Untersuchung betrifft die Transparenz der „Triloge“, des informellen Teils des EU-Rechtsetzungsverfahrens, mit dem Parlament und Rat, die „Mitgesetzgeber“, eine Einigung über vorgeschlagene Rechtsvorschriften erzielen. Dieser wichtige Teil des Prozesses beruht auf direkten, persönlichen Verhandlungen zwischen den beiden gesetzgebenden Organen, die von der Kommission unterstützt werden.

2. Das Europäische Parlament, dessen Mitglieder direkt von den EU-Bürgern gewählt werden und gegenüber diesen demokratisch rechenschaftspflichtig sind, und der Rat der Europäischen Union, der sich aus Ministern aus allen Mitgliedstaaten zusammensetzt, die gegenüber ihren nationalen Parlamenten und den Bürgern ihrer Mitgliedstaaten demokratisch rechenschaftspflichtig sind, erlassen nach Beratung über einen ihnen von der Europäischen Kommission vorgelegten Vorschlag EU-Rechtsvorschriften . Das Parlament und der Rat können die Vorschläge der Kommission ändern oder, wenn sie dies wünschen, vollständig ablehnen. Bei ihren Beratungen über die vorgeschlagenen Rechtsvorschriften berücksichtigen die beiden gesetzgebenden Organe auch die Standpunkte der jeweils anderen Seite, um eine gemeinsame Grundlage zu finden. Wenn eine Einigung erzielt wird, werden die EU-Rechtsvorschriften angenommen.

3. Die EU-Verträge enthalten detaillierte Vorschriften darüber, wie solche Vereinbarungen zwischen den beiden gesetzgebenden Organen zu erzielen sind. Der formelle Prozess, mit dem eine Einigung erzielt wird, kann jedoch komplex und zeitaufwändig sein. Es beinhaltet möglicherweise mehrere Phasen von Beratungen und Abstimmungen. Formelle Treffen zwischen den beiden gesetzgebenden Organen (die in einem „Schlichtungsausschuss“ stattfinden) können stattfinden, jedoch erst ganz am Ende des Prozesses. Dies kann zu einem langwierigen und schwierigen Prozess führen.

4. Die beiden gesetzgebenden Organe haben jedoch flexiblere Möglichkeiten geprüft und umgesetzt, um Standpunkte zu vorgeschlagenen Rechtsvorschriften in Form von Trilogen miteinander in Einklang zu bringen. Bei den Trilogen handelt es sich um informelle Verhandlungen zwischen Vertretern des Parlaments und des Rates mit Unterstützung der Kommission, die darauf abzielen, in der Regel in einem frühen Stadium des Gesetzgebungsverfahrens eine Einigung über Rechtsvorschriften zu erzielen. In Trilogen verhandeln Vertreter der beiden gesetzgebenden Organe direkt miteinander, um etwaige Meinungsverschiedenheiten zu überbrücken. Triloge, die nicht öffentlich sind, können zu jedem Zeitpunkt des Gesetzgebungsverfahrens stattfinden, sobald die Kommission einen Vorschlag vorgelegt hat. Wenn die Verhandlungen erfolgreich verlaufen, wird dem Plenum des Parlaments und des Rates ein Kompromisstext vorgelegt. Wenn jeder Mitgesetzgeber den Kompromisstext förmlich billigt, wird er Gesetz.

5. Obwohl Triloge in den Verträgen nicht ausdrücklich vorgesehen sind, haben sie sich als äußerst wirksames und effizientes Mittel erwiesen, um eine Einigung zwischen den beiden gesetzgebenden Organen zu erzielen. In der Tat werden die meisten Rechtsvorschriften jetzt mit Hilfe von Trilogen angenommen, nachdem die Debatten, Änderungsanträge und Abstimmungen beider Gesetzgeber zu ihren ursprünglichen Standpunkten geführt haben. Die Verwendung mehrerer Runden formeller Beratungen (oder „Lesungen“) ist eher zur Ausnahme als zur Regel geworden.

6. Das strukturierte Trilogsystem ist eine Verbesserung gegenüber noch informelleren Mitteln, auf die man sich in der Vergangenheit gestützt hat, indem mündliche Verhandlungen geführt wurden, die kein angemessenes Maß an demokratischer Kontrolle ermöglichten.

7. Von den zahlreichen demokratischen Grundsätzen, die in den EU-Verträgen verankert sind, haben zwei im Rahmen dieser Untersuchung besondere Bedeutung. Erstens beruht die Arbeitsweise der Union gemäß Artikel 10 des Vertrags über die Europäische Union auf der repräsentativen Demokratie. Eine repräsentative Demokratie erfordert nicht nur, dass diejenigen, die Rechtsvorschriften erlassen, gewählt werden; es bedeutet auch, dass die Bürger tatsächlich befugt sind, ihre gewählten Vertreter für die spezifischen Entscheidungen ihrer Vertreter in ihrem Namen zur Rechenschaft zu ziehen. Zweitens haben die Bürger „das Recht, am demokratischen Leben der Union teilzunehmen“, ein Grundsatz, der auch in Artikel 10 des Vertrags über die Europäische Union verankert ist und in dem es weiter heißt: „Beschlüsse werden so offen und bürgernah wie möglich gefasst.“

8. Um die Anwendung dieser Grundsätze zu gewährleisten, schreiben die EU-Verträge vor, dass das Gesetzgebungsverfahren transparent sein muss. Die Bürger können ihre gewählten Vertreter nur zur Rechenschaft ziehen, wenn sie wissen, welche Entscheidungen und welche Kompromisse ihre Vertreter in ihrem Namen getroffen haben. Die Bürgerinnen und Bürger können sich nur dann wirklich und substanziell am Gesetzgebungsverfahren beteiligen, wenn sie ihre Meinungen sachkundig äußern können. Wenn die Organe der Union sicherstellen können, dass diese Grundsätze eingehalten werden, werden sie von den Bürgern als rechenschaftspflichtiger, inklusiver und damit legitimer angesehen.

9. Vor diesem Hintergrund leitete die Bürgerbeauftragte diese strategische Untersuchung zur Transparenz der Triloge ein. Die Untersuchung zielt darauf ab, die beiden gesetzgebenden Organe zu unterstützen, die letztlich dafür verantwortlich sind, zu bestimmen, wie die demokratischen Grundsätze der EU im Rahmen der Trilogverhandlungen angewendet werden können und sollten.

Die strategische Untersuchung

10. Bei dieser strategischen Untersuchung geht es um die proaktive Transparenz der Triloge. Insbesondere wird untersucht, welche Informationen und Dokumente der Öffentlichkeit zu welchem Zeitpunkt proaktiv zugänglich gemacht werden können. Bei der Untersuchung geht es weder darum, wie die Organe das Gesetzgebungsverfahren strukturieren, noch darum, wie sie Triloge organisieren. Bei der Untersuchung geht es auch nicht darum, wie die Organe mit einzelnen Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu bestimmten Trilogdokumenten umgehen.

11. In einem ersten Schritt bat der Bürgerbeauftragte das Parlament, den Rat und die Kommission, eine Reihe von Fragen zu Trilogen zu beantworten. Der Bürgerbeauftragte prüfte zwei abgeschlossene Trilog-Akten, nämlich die zur Hypothekarkreditrichtlinie [1] und zur Verordnung über klinische Prüfungen [2], um einen klaren Überblick über die Funktionsweise der Trilog-Verhandlungen und die Arten von Dokumenten zu erhalten, die normalerweise während einer Trilog-Verhandlung vorgelegt werden. Nachdem die Bürgerbeauftragte die Antworten der Organe analysiert und über die Akteneinsichten nachgedacht hatte, leitete sie eine öffentliche Konsultation ein. In den Stellungnahmen von Bürgern, NRO, Wissenschaftlern und nationalen Parlamenten wurde mit überwältigender Mehrheit für mehr Transparenz im Trilog plädiert, aber einige äußerten auch Bedenken hinsichtlich der vorzeitigen Veröffentlichung von Dokumenten, in denen auf den potenziellen Schaden hingewiesen wird, der den Verhandlungen zu einem sensiblen Zeitpunkt zugefügt werden könnte. Die Bürgerbeauftragte berücksichtigt diese Rückmeldungen bei der Vorlage ihrer Bewertung [3].

12. Während die Untersuchung im Gange war, schlossen das Parlament, der Rat und die Kommission eine neue Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung, die ein starkes Bekenntnis zur legislativen Transparenz enthält [4]. Der Bürgerbeauftragte begrüßt und ermutigt diese Bemühungen.

13. Schließlich dankt der Bürgerbeauftragte allen, die an der öffentlichen Konsultation mitgewirkt haben, und den drei Organen für ihre aufrichtige und konstruktive Zusammenarbeit im Verlauf dieser Untersuchung.

Bewertung durch den Bürgerbeauftragten

14. Der Bürgerbeauftragte wird zunächst darlegen, warum ein transparenter Trilogprozess erforderlich ist. Sie wird aus diesem Transparenzerfordernis Schlussfolgerungen ziehen und erläutern, was dies konkret bedeuten könnte und sollte, wobei sie der legitimen Notwendigkeit der Organe Rechnung trägt, Einigungen über Legislativvorschläge zu erzielen. Schließlich wird sie Vorschläge dazu unterbreiten, wie die Organe das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Prozess und das Verständnis dafür verbessern könnten, indem sie proaktiv Informationen bereitstellen, idealerweise in einem benutzerfreundlichen gemeinsamen öffentlichen Register.

A. Die Notwendigkeit der Transparenz

Demokratische Rechenschaftspflicht

15. In einer repräsentativen Demokratie wählen die Bürgerinnen und Bürger Vertreter, die in ihrem Namen in Entscheidungsprozessen, vor allem bei der Ausarbeitung von Gesetzen, handeln. Die Bürgerinnen und Bürger halten dann ihre Vertreter für ihre Leistung, insbesondere bei Wahlen, zur Rechenschaft. Dies gilt gleichermaßen für die Mitglieder des Europäischen Parlaments (MdEP, die für ihre Entscheidungen bei den Wahlen zum Europäischen Parlament zur Rechenschaft gezogen werden) und für die Minister der Mitgliedstaaten (die bei nationalen Wahlen oder über ihre nationalen Parlamente zur Rechenschaft gezogen werden können).

16. Um sich einen Überblick über die Leistung ihrer Vertreter zu verschaffen, müssen sich die Bürger über die Entscheidungen informieren können, die ihre Vertreter in ihrem Namen getroffen haben. Eine echte demokratische Rechenschaftspflicht wäre unmöglich, wenn die Bürger nicht in der Lage wären, sich über die Standpunkte ihrer Vertreter während eines Gesetzgebungsverfahrens zu informieren. Das Gesetzgebungsverfahren in einer repräsentativen Demokratie erfordert daher, wenn die repräsentative Demokratie ordnungsgemäß funktionieren soll, ein hohes Maß an Transparenz. In der Tat hat der Gerichtshof der Europäischen Union festgestellt, dass die Fähigkeit der EU-Bürger, „die Erwägungen zu erfahren, die legislativen Maßnahmen zugrunde liegen, eine Voraussetzung für die wirksame Ausübung ihrer demokratischen Rechte ist“[5].

17. Die Rechenschaftspflicht beschränkt sich nicht auf Informationen darüber, wie Vertreter ihre Stimmen abgeben. Sie umfasst die Argumente der Vertreter für und gegen einen bestimmten Legislativvorschlag. Dies kommt nicht nur den Bürgerinnen und Bürgern zugute, die ein besseres Verständnis der anstehenden Fragen erlangen, sondern auch den Vertretern, die sich darauf verlassen können, dass die Bürgerinnen und Bürger ein tieferes Verständnis für die Komplexität ihrer Arbeit haben. Diese Überlegungen gelten auch für Triloge.

18. Immer mehr EU-Rechtsvorschriften – 85 % in der letzten Wahlperiode (2009–2014) gegenüber 29 % nur zwei Amtszeiten zuvor – werden in der ersten Phase verabschiedet, wodurch der Bedarf an mehreren Runden formeller Beratungen und Abstimmungen (sogenannte „Lesungen“) verringert wird. Diese Zunahme bei der Annahme von Rechtsvorschriften in erster Lesung ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass die beiden gesetzgebenden Organe in der Lage sind, im Rahmen der Trilogverhandlungen zu einer Einigung zu gelangen.

19. Jeder Mitgesetzgeber wird während des Trilogs eher bereit sein, in gutem Glauben mit dem anderen Mitgesetzgeber zu verhandeln, wenn er der Auffassung ist, dass die erzielte Einigung dann formal unverändert angenommen wird. Daher sind Änderungen am Text während des anschließenden förmlichen Verfahrens (Abstimmung im Parlament und Prüfung durch den Rat) ungewöhnlich. Was in den Trilogverhandlungen geschieht, ist daher für den letztendlichen Inhalt vieler Rechtsvorschriften von entscheidender Bedeutung.

20. Daraus folgt, dass Bürgerinnen und Bürger, die die Arbeit ihrer Vertreter – seien es MdEP oder nationale Minister – überprüfen möchten, in der Lage sein müssen, ihre Beteiligung an diesem wichtigen Teil des Gesetzgebungsverfahrens zu überprüfen. Selbst wenn ein bestimmtes MdEP oder ein Vertreter eines Mitgliedstaats nicht direkt an einer bestimmten Trilog-Verhandlung beteiligt ist, kann dieser Vertreter das Ergebnis einer Trilog-Verhandlung bei der Abstimmung über die Billigung des Gesetzgebungstexts im förmlichen Verfahren befürworten. Die Bürgerinnen und Bürger müssen daher in die Lage versetzt werden, diesen Trilog-Prozess zu prüfen, um die Arbeit der MdEP und der nationalen Minister zu bewerten.

21. In den EU-Verträgen wird auch die besondere Rolle der nationalen Parlamente bei der Annahme von EU-Rechtsvorschriften hervorgehoben. Während der öffentlichen Konsultation des Bürgerbeauftragten äußerten mehrere nationale Parlamente Bedenken hinsichtlich der Transparenz der Triloge [6]. Die nationalen Parlamente müssen die Befugnis erhalten, die Standpunkte, die ihre Regierungen im Laufe des EU-Gesetzgebungsprozesses vertreten, einer demokratischen Kontrolle zu unterziehen. Die Bürger der Mitgliedstaaten können dann ihre nationalen Parlamente zur Rechenschaft ziehen, wie sie diese wichtige Rolle wahrnehmen. Wenn diese Kette der Rechenschaftspflicht durchbrochen wird, wird das Vertrauen in die Rechtsetzung der EU und das Vertrauen in die EU darunter leiden. Eine ausreichende Transparenz bei den Trilogverhandlungen ist ein wichtiges Element, um sicherzustellen, dass die nationalen Parlamente ihre Rolle wirksam wahrnehmen können. Sie untermauert auch die sehr notwendige demokratische Verbindung zwischen dem, was in den Mitgliedstaaten geschieht, und dem, was in den EU-Organen geschieht, insbesondere wenn es um Rechtsetzung geht, die sich auf jeden EU-Bürger auswirkt.

Beteiligung der Öffentlichkeit

22. Demokratien akzeptieren und ermutigen den Wunsch ihrer Bürger, sich am demokratischen Prozess nicht nur an der Wahlurne, sondern auch durch öffentliche Debatten über die Vorzüge von Legislativvorschlägen zu beteiligen. Solche Debatten stärken die demokratische Legitimität der verabschiedeten Rechtsvorschriften, da die Bürger das Gefühl haben, dass sie die Möglichkeit haben, sich Gehör zu verschaffen. Eine öffentliche Debatte kann auch den Inhalt von Rechtsvorschriften verbessern, da die Interessenträger Argumente für und gegen eine fundiertere legislative Entscheidungsfindung vorbringen. In den EU-Verträgen werden die Vorzüge der Beteiligung der Öffentlichkeit am demokratischen Leben der Union ausdrücklich anerkannt und ein offener und transparenter Dialog zwischen den Organen, Interessenträgern und Bürgern gefördert.

23. Es gibt bereits spezifische Mechanismen, um eine solche Beteiligung auf EU-Ebene zu gewährleisten, bevor die Kommission einen Legislativvorschlag vorlegt. Zu diesen Mechanismen gehören europäische Bürgerinitiativen [7], Konsultationen von Interessenträgern [8] und öffentliche Konsultationen [9]. Diese Mechanismen tragen bei ordnungsgemäßer Anwendung dazu bei, die Bürgerbeteiligung am umfassenderen Gesetzgebungsverfahren zu erhöhen, zumindest bis zu dem Punkt, an dem die Kommission einen Gesetzgebungsvorschlag vorlegt. Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen beraten auch zu EU-Rechtsvorschriften. Die beiden gesetzgebenden Organe können dann entscheiden, ob und inwieweit sie diese Standpunkte bei der Beratung, Änderung, Verhandlung und Abstimmung über Rechtsvorschriften berücksichtigen sollten.

24. Die Beteiligung der Öffentlichkeit erfordert ein transparentes Gesetzgebungsverfahren. Ein Großteil des Prozesses ist bereits transparent. So debattiert, ändert und stimmt das Parlament seinen ursprünglichen Standpunkt in der Ausschussphase öffentlich ab, während der Rat viele von seinen Arbeitsgruppen erstellte Dokumente proaktiv zur Verfügung stellt. Diskussionen zwischen den beiden gesetzgebenden Organen hinter verschlossenen Türen – ohne dass angemessene Unterlagen öffentlich zugänglich gemacht werden – bergen jedoch das Risiko, dass öffentliches Misstrauen und Unsicherheit entstehen, und können eine fundierte Debatte über ihren Inhalt behindern. Das Vertrauen der Öffentlichkeit kann geschwächt werden, wenn die Bürger Bedenken haben, dass nur bestimmte privilegierte Gruppen, sogenannte Insider, Zugang zu Informationen haben und befugt sind, sich eng am Gesetzgebungsverfahren zu beteiligen [10]. Da relativ wenige Menschen direkt an den Trilogverhandlungen beteiligt sind, wird das Bedürfnis nach Transparenz im Kontext demokratischer Legitimität noch akuter.

25. In diesem Zusammenhang ist es wichtig, der Befürchtung entgegenzuwirken, dass bestimmte Interessengruppen durch einen privilegierten Zugang zu Dokumenten und zu den Verhandlungsteilnehmern über ein größeres Maß an Informationen über die Trilogverhandlungen verfügen. Eine verstärkte Offenlegung von Informationen durch die Bereitstellung von Informationen für alle Bürgerinnen und Bürger und alle Interessenträger, von denen einige befürchten, dass sie nur den gut ausgestatteten Personen zugutekommen, kann dazu beitragen, der breiten Öffentlichkeit zu versichern, dass es tatsächlich „gleiche Wettbewerbsbedingungen“ gibt.

26. Es wurden Bedenken geäußert, dass mehr Transparenz zu einem stärkeren „Lobbying“ öffentlicher Vertreter führen wird. Die Folge ist, dass das „Lobbying“ öffentlicher Vertreter ein Problem darstellt. Nach Ansicht des Bürgerbeauftragten ist „Lobbying“ legitim und nur dann problematisch, wenn es das Privileg eines gut vernetzten und gut ausgestatteten Wenigen ist. Wenn jedoch Informationen allen gleichermaßen zur Verfügung gestellt werden, wird diesem Anliegen in gewisser Weise Rechnung getragen.

27. „Lobbing“ kann auch problematisch sein, wenn es zu einer Zeit geschieht, in der öffentliche Vertreter einen gewissen Raum benötigen, um über vorgeschlagene Rechtsvorschriften zu beraten und zu debattieren. Wie im Folgenden dargelegt wird, wird dies jedoch noch stärker für eine angemessene und rechtzeitige Verfügbarkeit von Informationen für alle sprechen. Letztlich kann die Beteiligung der Öffentlichkeit in einer Weise, die anderen legitimen Bedürfnissen Rechnung trägt, den demokratischen Prozess und seine Ergebnisse nur stärken.

28. Die Bürgerbeauftragte weiß jedoch die Bedenken und Herausforderungen zu schätzen, die eine verstärkte Lobbyarbeit mit sich bringen kann, und wiederholt ihre Forderung nach einem starken, zuverlässigen und verbindlichen Transparenzregister als „zentraler Transparenzdrehscheibe“, an die sich mehrere EU-Verwaltungssysteme anschließen würden [11]. Gesetzgeber und Bürger möchten sowohl wissen, wer in der EU Lobbyarbeit betreibt, als auch über ein zuverlässiges und einfach zu bedienendes Instrument verfügen, um die erforderlichen Hintergrundinformationen zu allen Interessengruppen zu erhalten, und sicher sein, dass die Gruppen den Verhaltenskodex des Transparenzregisters vollständig einhalten [12].

Die legitime Notwendigkeit, die wirksame Organisation des Gesetzgebungsverfahrens zu gewährleisten

29. Die Rechenschaftspflicht gegenüber den Bürgern und die Beteiligung der Bürger sind für die Legitimität des demokratischen Prozesses von größter Bedeutung. Gleichzeitig übertragen repräsentative Demokratien wie die EU den gewählten Vertretern die Verantwortung und das Mandat, den Inhalt von Rechtsvorschriften im Namen der Bürger auszuhandeln. Damit dies ordnungsgemäß funktioniert, müssen die gewählten Vertreter einen privilegierten Verhandlungsspielraum haben. Es widerspräche dem Wesen der repräsentativen Demokratie, wenn Dritte, die direkt an einer parlamentarischen Debatte teilnehmen möchten, eine Debatte unter demokratisch gewählten Vertretern unterbrechen würden (z. B. indem sie versuchen, während einer laufenden Debatte von einer öffentlichen Galerie aus einzugreifen).

30. Es ist daher notwendig, das Interesse an einem transparenten Prozess mit der legitimen Notwendigkeit abzuwägen, einen privilegierten Verhandlungsraum zu gewährleisten. Während das Recht der Öffentlichkeit auf Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren geschützt und gefördert werden muss, müssen die genauen Mechanismen, mit denen dieses Recht ausgeübt wird, in einigen Situationen möglicherweise eingeschränkt werden. In solchen Fällen ist es jedoch umso wichtiger, dass der Öffentlichkeit im Nachhinein alle Informationen zur Verfügung gestellt werden, die erforderlich sind, um den eingetretenen Prozess zu verstehen und zu überprüfen.

31. Mit Vorschlägen zu den praktischen Vorkehrungen, die erforderlich sind, um sicherzustellen, dass die Grundsätze der demokratischen Rechenschaftspflicht und der Öffentlichkeitsbeteiligung im Zusammenhang mit Trilogen gut beachtet werden, erkennt der Bürgerbeauftragte das öffentliche Interesse an, dass das Gesetzgebungsverfahren wirksam und effizient funktionieren kann. Letztendlich wird ein Prozess, bei dem den Teilnehmern keine Gelegenheit gegeben wird, privat zu beraten, wenig nützen, wenn er nicht in der Lage ist, Ergebnisse zu erzielen. Der Umfang solcher privaten Beratungen muss jedoch in einem angemessenen Verhältnis zur tatsächlichen Sensibilität der erörterten Fragen stehen.

B. Transparenz der Triloge

32. Die Bürgerbeauftragte hat drei zentrale Fragen im Zusammenhang mit der Transparenz der Triloge ermittelt, die sich für die Bürgerinnen und Bürger ergeben: die Bürger müssen wissen, ob Trilog-Verhandlungen über einen Legislativvorschlag stattfinden; sie benötigen allgemeine Informationen über den Inhalt dieser Verhandlungen; Sie müssen wissen, wer an den Verhandlungen teilnimmt. Der Bürgerbeauftragte wird Vorschläge unterbreiten, wie die Transparenz des Trilogprozesses verbessert werden kann, indem er sich auf Dokumente konzentriert, die sich mit diesen Kernfragen befassen.

33. Vorab erkennt der Bürgerbeauftragte an, dass die EU-Organe bereits umfangreiche Informationen und Unterlagen im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren und bestimmten Trilogen veröffentlichen. Leider sind viele dieser öffentlich zugänglichen Informationen häufig auf verschiedene Datenbanken und Websites verteilt, da es keinen gemeinsamen institutionellen Raum gibt, in dem die Bürger leichter auf alle relevanten Dokumente zugreifen können.

34. Während Experten und Insider diese verstreuten Informationen verfolgen und lokalisieren können und tun, ist für die meisten Bürger ein nützlicher Zugang schwierig. Dies verstärkt bedauerlicherweise die „Mystik“ der Triloge, indem es die Bürgerinnen und Bürger vom Engagement abhält und damit ihre demokratischen Rechte beeinträchtigt. Daher sollten verstärkte Anstrengungen unternommen werden, um solche Informationen zu konsolidieren, da das Versäumnis, dies zu tun, die Zugangslücke zwischen Experten-Insidern und normalen Bürgern verstärken könnte.

„Trilogkalender“

35. Ein Schlüsselaspekt transparenter Rechtsetzung ist das Wissen, wann Diskussionen stattfinden. Die Bürgerinnen und Bürger können den Lebenszyklus eines EU-Gesetzgebungsvorschlags über separate öffentliche Websites verfolgen [13], aber diese Websites enthalten keine umfassenden Informationen über einzelne Trilogverhandlungen, insbesondere laufende und bevorstehende Triloge. Das Parlament und die Kommission räumten in ihren Antworten an den Bürgerbeauftragten ein, dass Triloge nicht systematisch öffentlich angekündigt werden. Das Parlament erläuterte auch die Anstrengungen, die es unternimmt, um mehr Informationen zur Verfügung zu stellen.

36. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass die Veröffentlichung von Trilogterminen im Voraus für die Transparenz von großem Nutzen wäre. Auch wenn Triloge formal nicht Teil des Gesetzgebungsverfahrens sind, macht ihre anerkannte Zentralität im Prozess die Veröffentlichung von Sitzungen erforderlich. In der Gemeinsamen Erklärung der Organe zu den Trilogen wird dies anerkannt, wobei vorgesehen ist, dass die Triloge, soweit durchführbar, angekündigt werden [14]. Einige Informationen werden bereits über die Ausschüsse des Parlaments [15] und den Ausschuss der Ständigen Vertreter des Rates (AStV)[16] veröffentlicht, in denen die jüngsten oder künftigen Triloge angekündigt werden. Diese Informationen sind dann Teil des Sitzungsprotokolls oder des entsprechenden Videostreams. Es kann jedoch schwierig sein, Websites zu finden, die das gesamte Verfahren abdecken, wenn sie nicht verlinkt sind. Dies spricht wiederum für die Schaffung eines gemeinsamen institutionellen Raums für die öffentliche Verbreitung solcher grundlegenden, aber kritischen Informationen.

37. Die Organe selbst würden von der Veröffentlichung der Trilogtermine profitieren. Da das förmliche Verfahren während der Trilogverhandlungen eingestellt wird, weisen die legislativen Datenbanken große Lücken auf, in denen das Verfahren ruhend erscheint [17]. Durch die Bereitstellung dieser Informationen zeigen die Organe, dass Fortschritte erzielt werden.

Die Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Organe einen „Trilogkalender“ mit den anstehenden Trilogen öffentlich zugänglich machen. Sie sollten sich auch auf Triloge in Datenbanken zu Gesetzgebungsdossiers beziehen.

38. Wie die Antworten der Organe gezeigt haben, liegen die erforderlichen Informationen bereits intern vor. Der Bürgerbeauftragte ist der Ansicht, dass ein öffentlicher Trilog-Kalender erstellt werden kann, ohne übermäßig formalistisch und starr zu sein – die Bürgerinnen und Bürger sind in der Lage zu verstehen, dass sich die Termine ändern können und dass nicht jede einzelne Sitzung im Voraus angekündigt werden kann (wie die kurzfristig einberufenen). Erforderlichenfalls könnte der Kalender als „Entwurf“ gekennzeichnet werden.

39. Verwaltungsschwierigkeiten bei der Erstellung eines solchen Zeitplans sind kein Grund, die Bürger daran zu hindern, den Fortschritt eines Gesetzgebungsverfahrens zu verfolgen. Solche grundlegenden Informationen sind eine Voraussetzung für das Engagement.

„ursprüngliche Positionen“ der Institute

40. Das Gesetzgebungsverfahren der EU beginnt mit einem Vorschlag der Kommission, der dann den beiden gesetzgebenden Organen – Parlament und Rat – vorgelegt und veröffentlicht wird. Vor Beginn der Trilogverhandlungen einigt sich jeder Mitgesetzgeber intern auf seinen eigenen Standpunkt zu dem Vorschlag, d. h. auf etwaige Änderungen am Text der Kommission. Diese „ursprünglichen Standpunkte“ dienen dann als Ausgangspunkt für die Verhandlungen.

41. Auf Seiten des Parlaments wird der Standpunkt entweder vom zuständigen Ausschuss oder vom gesamten Parlament, dem Plenum, nach einer öffentlichen Aussprache, Änderung und Abstimmung über den Text festgelegt. Auf Seiten des Rates sind es der AStV oder die Minister selbst, die sich auf den ursprünglichen Standpunkt einigen. Ziel des Trilogs ist es dann, sich auf einen akzeptablen Kompromisstext auf der Grundlage dieser Standpunkte zu einigen. In der Zwischenzeit unterstützt die Kommission die Trilog-Verhandlungen, indem sie die Vorzüge ihres Vorschlags erläutert und, wenn sie dies für notwendig hält, verteidigt. Die Kommission kann einen Vorschlag auch unter außergewöhnlichen Umständen zurückziehen.

42. Wenn die Bürgerinnen und Bürger prüfen sollen, wie sich ihre Vertreter verhalten haben, müssen sie in der Lage sein, das Ergebnis des Prozesses mit dem ursprünglichen Standpunkt ihrer Vertreter zu vergleichen, damit sie erforderlichenfalls fragen können, warum sich die Positionen geändert haben, und sicher sein können, dass im Prozess alle Interessen und Erwägungen berücksichtigt wurden. Dies gilt für den Gesetzgebungsprozess im Allgemeinen, und dies muss auch für den informellen, aber sehr entscheidenden Prozess des Trilogs gelten.

43. Die Trilogverhandlungen zwischen den Organen beginnen erst, nachdem die beiden gesetzgebenden Organe ihre ursprünglichen Standpunkte festgelegt haben. Diese Standpunkte der Öffentlichkeit proaktiv zur Verfügung zu stellen, würde daher die Verhandlungsfähigkeit der Verhandlungsführer während des Trilogs selbst nicht beeinträchtigen. Die Eröffnungspositionen geben den Bürgerinnen und Bürgern auch einen klaren Überblick über die Parameter der bevorstehenden detaillierten Verhandlungen.

44. Der Standpunkt des Parlaments wird bereits immer veröffentlicht, während die Veröffentlichung durch den Rat gelegentlich erfolgt. In der Veröffentlichung wird – selbst wenn sie vom Rat unterbrochen wird – implizit anerkannt, dass dies die Verhandlungsfähigkeit nicht beeinträchtigt. Was noch zu tun ist, ist die systematische Veröffentlichung der ursprünglichen Standpunkte zu jedem Legislativvorschlag.

45. Die Veröffentlichung sollte unabhängig von der internen Ebene erfolgen, auf der die Position vereinbart wurde. Im Rat werden beispielsweise einige erste Standpunkte auf einem Niveau vereinbart, das unter dem des Ministers liegt. Die Bürgerinnen und Bürger sind sich darüber im Klaren, dass das Dokument die unverbindliche Eröffnungsposition des Organs enthält und dass sich diese Position wahrscheinlich (wenn nicht sicher) während der Verhandlungen ändern wird, um zu einer Einigung zu gelangen. Dies geschieht auch in vielen Parlamenten der Mitgliedstaaten, in denen Änderungen an einem Regierungsvorschlag für die Bürger sichtbar sind. Auch wenn es im interinstitutionellen Rahmen der EU besondere Herausforderungen gibt, können solche Herausforderungen das Recht der Bürger auf eine angemessene Beteiligung am Rechtsetzungsprozess nicht vereiteln. Die Veröffentlichung solcher Ausgangspositionen kann Aussagen enthalten, die klarstellen, dass es sich nur um Eröffnungspositionen handelt.

Die Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass beide gesetzgebenden Organe ihre Standpunkte zu dem Kommissionsvorschlag vor Beginn der Trilogverhandlungen proaktiv zur Verfügung stellen, unabhängig davon, auf welcher Ebene der Standpunkt intern und unabhängig vom Legislativvorschlag angenommen wurde.

Trilog-Agenda

46. Während Sitzungskalender und Eröffnungspositionen wichtig sind, wird eine informierte öffentliche Debatte nur stattfinden, wenn Informationen über die Aspekte eines derzeit erörterten Vorschlags zur Verfügung gestellt werden. Die Organe sollten eine solche sachkundige Debatte durch die Veröffentlichung von Trilog-Agenden fördern.

47. Die Organe erstellen bereits Tagesordnungen für einzelne Triloge. In diesen Tagesordnungen wird in der Regel dargelegt, welcher spezifische Teil des Legislativvorschlags in der jeweiligen Sitzung erörtert wird. Daher sollte es den Organen möglich sein, der Öffentlichkeit eine allgemeinere Zusammenfassung dieser Tagesordnung zur Verfügung zu stellen, wobei der Schwerpunkt auf den wichtigsten Punkten liegen sollte, die im Trilog erörtert werden sollen. Die Informationen würden der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt, ohne dass einzelne Strategien offengelegt oder die Verhandlungen beeinträchtigt würden.

48. Die Tagesordnung wird jedoch nur relevant sein, wenn sie vor der entsprechenden Trilogsitzung veröffentlicht wird. Wenn zeitliche Zwänge eine Veröffentlichung vor der Sitzung verhindern, sollte die Veröffentlichung kurz danach erfolgen.

Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Organe vor oder kurz nach den Trilogsitzungen allgemeine zusammenfassende Tagesordnungen zur Verfügung stellen.

„Vier Spalten“-Dokumente und abschließender Kompromisstext

49. Ein wichtiges Dokument hat sich als wichtigstes Arbeitsinstrument des Trilogs herauskristallisiert: das „vierspaltige“Dokument. In diesem Dokument werden die in den ersten drei Spalten dargelegten Ausgangspositionen der drei Organe mit einer vierten Spalte – dem Kompromisstext – kombiniert, wie er sich während der Beratungen entwickelt, häufig zeilenweise oder absatzweise. Im Laufe der Verhandlungen wird immer mehr die vierte Spalte ausgefüllt. Die ausgefüllte und vereinbarte vierte Spalte stellt den endgültigen Kompromisstext dar, der veröffentlicht wird und dann von jedem Mitgesetzgeber im förmlichen Verfahren angenommen werden muss, wenn er Rechtskraft erlangen soll. Das sich entwickelnde vierspaltige Dokument verfolgt daher die Fortschritte eines Trilogs. Es handelt sich in der Tat um den vollständigen „Fahrplan“ des informellen, aber entscheidenden Trilog-Verhandlungsprozesses.

50. Der Zugang zu den sich weiterentwickelnden Fassungen des vierspaltigen Dokuments würde es der Öffentlichkeit ermöglichen, zu verfolgen, wie aus den verschiedenen Ausgangspositionen der Organe ein endgültiger Text hervorgegangen ist. Die Bürgerbeauftragte nimmt aus ihren Nachprüfungen zur Kenntnis, dass in der Regel für jede Trilogsitzung eine neue Fassung des vierspaltigen Dokuments erstellt wird. Die Bürger könnten durch die Prüfung dieser Fassungen der vierspaltigen Dokumente verstehen, wo und wann die Vertreter einen Kompromiss erzielten, indem sie Formulierungen zustimmten, die von ihrer ursprünglichen Position abwichen. Das Dokument ermöglicht es den Vertretern auch, ihre Verhandlungspositionen und -erfolge vorzustellen und zu erläutern. Das Dokument wird zeigen, wo Kompromisse erzielt wurden, einschließlich der Frage, wo Win-Win-Lösungen gefunden wurden.

51. Entscheidend für den Bürger ist die Möglichkeit der Rechenschaftspflicht, die eine solche „Karte“ bietet. Die Veröffentlichung solcher Dokumente bietet klare und detaillierte Einblicke in den Trilogprozess und ist ein notwendiger Teil der demokratischen Rechenschaftspflicht.

52. Der Bürgerbeauftragte versteht die besonderen Herausforderungen und Empfindlichkeiten innerhalb des EU-Systems der interinstitutionellen Verhandlungen. Es müssen jedoch Anstrengungen unternommen werden, um diese Herausforderungen zu bewältigen, damit die Bürger ihre demokratischen Rechte wirksam ausüben können.

53. Die Schlüsselfrage ist genau, wann vierspaltige Dokumente proaktiv offengelegt werden sollten.

54. Es wird argumentiert, dass das Interesse an gut funktionierenden Trilog-Verhandlungen vorübergehend das Interesse an Transparenz überwiegt, solange die Trilog-Verhandlungen andauern. In komplexen Trilogverhandlungen – die vom Bürgerbeauftragten geprüften Dossiers waren komplex – kann ein Mitgesetzgeber zu einem Teil des Entwurfs Zugeständnisse machen, in der Erwartung, dass der andere Mitgesetzgeber zu einem späteren Zeitpunkt Zugeständnisse machen kann. Solche frühzeitigen Zugeständnisse können jedoch je nach dem Ergebnis späterer Verhandlungen zurückgezogen oder geändert werden. Wenn an einem Punkt, an dem im Gegenzug noch greifbare Ergebnisse erzielt werden müssen, die gemachten Zugeständnisse unverzüglich veröffentlicht werden, besteht die Gefahr, dass solche Zugeständnisse zumindest in den Augen der Beobachter „in Stein gemeißelt“ werden. Die Öffentlichkeit, die sich der heiklen Verhandlungsstrategien der Mitgesetzgeber in Bezug auf solche Zugeständnisse möglicherweise nicht bewusst ist, könnte ernsthaft irregeführt werden. Angesichts eines solchen Risikos könnten die Teilnehmer davon absehen, ernsthafte Zugeständnisse zu machen. Eine frühzeitige Offenlegung könnte dem Verhandlungsprozess also schaden.

55. Nach Abschluss der Verhandlungen kann die öffentliche Kontrolle keine direkten Auswirkungen auf die Verhandlungen haben, obwohl sie sich auf das Schicksal der Rechtsvorschriften selbst auswirken kann. Die öffentliche Kontrolle konzentriert sich hauptsächlich auf den endgültigen vereinbarten Text, der heute bereits vor der Annahme öffentlich zugänglich ist. Es ist ein Grundsatz der partizipativen Demokratie, dass Rechtsvorschriften vor ihrer Annahme einer solchen Kontrolle unterzogen werden.

56. Die Öffentlichkeit sollte jedoch auch in der Lage sein, die wichtigsten Verhandlungsschritte zu verstehen, die zum Trilog-Kompromiss führen, indem sie so bald wie möglich nach Abschluss der Verhandlungen Zugang zu den vierspaltigen Dokumenten hat. Während sich diese Dokumente im Rahmen eines Trilogs häufig weiterentwickeln und informell ausgetauscht werden, handelt es sich bei den vierspaltigen Dokumenten von größtem öffentlichem Interesse um die Dokumente, die vor jeder Trilogsitzung erstellt wurden. Diese Dokumente liefern auch nützliche Informationen für Bürgerinnen und Bürger, die gewählte Vertreter zur Rechenschaft ziehen möchten. Sie können auch für Forscher und Historiker nützlich sein, die die Absichten der Gesetzgeber besser verstehen möchten.

Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Organe so bald wie möglich nach Abschluss der Verhandlungen proaktiv vierspaltige Dokumente, einschließlich des endgültigen vereinbarten Textes, zur Verfügung stellen.

Trilog-Vermerke

57. Die drei Organe erstellen derzeit kein gemeinsames Trilogprotokoll. die Vertreter beschränken sich auf die Erstellung eigener Schuldverschreibungen für die Zwecke der Berichterstattung an ihr jeweiliges Institut. Solche Dokumente decken häufig die Verhandlungsstrategie des Organs ab und bewerten die Standpunkte der anderen Organe kritisch. Die proaktive Veröffentlichung solcher Informationen könnte je nach dem spezifischen Inhalt solcher Vermerke den Verhandlungen schaden und zu einer undokumentierten Berichterstattung führen. Der Bürgerbeauftragte erkennt daher an, dass solche internen Berichte möglicherweise nicht ohne Weiteres proaktiv zur Verfügung gestellt werden. Interessierte Bürger können jedoch im Einklang mit dem EU-Recht über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten [18] Zugang zu diesen Dokumenten beantragen. Die Institute können dann von Fall zu Fall prüfen, ob Gründe für eine Verweigerung der Offenlegung vorliegen.

58. Einige interne Berichte werden jedoch öffentlich zugänglich gemacht, z. B. über Sitzungsprotokolle oder Videos des Parlamentsausschusses sowie über zusammenfassende Aufzeichnungen des AStV. Diese Informationen sollten in jede einschlägige Datenbank aufgenommen werden, um sicherzustellen, dass sie für alle interessierten Bürger leicht zugänglich sind.

Die Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Organe in die legislativen Datenbanken und Kalender für Triloge Links zu Protokollen oder Videos der öffentlichen Sitzungen der Organe aufnehmen, bei denen ein Trilog erörtert wurde.

Teilnehmerlisten

59. Um ihre Vertreter zur Rechenschaft zu ziehen, müssen die Bürger wissen, wer die an den Rechtsvorschriften beteiligten Vertreter sind. An den Trilogen nehmen Vertreter des Parlaments, des Rates und der Kommission teil. Diese Vertreter sind auf der Seite des Parlaments eine Reihe von Mitgliedern [19] aus allen Fraktionen und der Vorsitzende des zuständigen Ausschusses; auf Seiten des Rates der zuständige nationale Minister oder hochrangige nationale Beamte wie der Ständige Vertreter des Mitgliedstaats, der derzeit den turnusmäßig wechselnden Ratsvorsitz innehat [20]; und auf Seiten der Kommission das zuständige Kommissionsmitglied [21] oder andere hochrangige Beamte der Kommission. Die politischen Vertreter werden häufig von Mitarbeitern unterstützt. In einigen Fällen können mehrere Dutzend Personen an einem Trilog teilnehmen.

60. Rechenschaftspflicht verlangt, dass die Namen der Teilnehmer mit politischer Verantwortung für die getroffenen Entscheidungen der Öffentlichkeit bekannt gemacht werden. Dies sind in erster Linie die Parlamentarier, Minister und Kommissare, d. h. die anwesenden Politiker. In einigen Trilogen werden die Institutionen jedoch nicht von Politikern, sondern von hohen Beamten vertreten. Während die MdEP immer anwesend sind, um das Parlament in einem Trilog zu vertreten, entsendet der Mitgliedstaat, der den Ratsvorsitz innehat, nicht immer den zuständigen Minister, noch entsendet die Kommission immer das zuständige Kommissionsmitglied. Wenn die Entscheidungsbefugnis von Politikern an hohe Beamte delegiert wird, sollten auch deren Identitäten proaktiv offengelegt werden.

61. Die Bürgerbeauftragte stellt fest, dass Trilogen häufig sogenannte „technische Sitzungen“vorausgehen oder folgen. Dabei handelt es sich um Sitzungen, an denen Beamte der drei betroffenen Organe teilnehmen, die über Fachwissen zu den fraglichen Dossiers verfügen. Diese Fachsitzungen führen entweder eine Organisationsplanung durch oder erörtern technische Punkte des Legislativvorschlags. Der Bürgerbeauftragte hat festgestellt, wie wichtig solche Sitzungen sind, um sicherzustellen, dass manchmal komplexe technische Punkte geklärt werden. Das Ergebnis eines solchen technischen Treffens muss jedoch von den politischen Entscheidungsträgern im folgenden Trilog gebilligt werden. Da die politische Verantwortung für solche „technischen Sitzungen“ bei den politischen Vertretern des Organs liegt, kann es daher nicht erforderlich sein, die Namen dieser Beamten proaktiv offenzulegen.

Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Organe proaktiv eine Liste der Vertreter zur Verfügung stellen, die für die im Rahmen eines Trilogs gefassten Beschlüsse politisch verantwortlich sind, wie die beteiligten MdEP, der zuständige Minister des Ratsvorsitzes und das für das Dossier zuständige Kommissionsmitglied. Wenn die Entscheidungsbefugnis an Beamte delegiert wird, sollte ihre Identität auch proaktiv offengelegt werden.

Weitere Trilog-Dokumente

62. Die Institutionen sollten den Bürgern so früh wie möglich so viele Trilogdokumente wie möglich direkt zur Verfügung stellen. Die Bürgerbeauftragte hält ihre Vorschläge für einen vernünftigen und angemessenen Ausgangspunkt für die proaktive Bereitstellung von Informationen für die Bürger, die für die wirksame Ausübung ihrer demokratischen Rechte gemäß den Verträgen von entscheidender Bedeutung sind.

63. Bürger und Forscher sollten jedoch auch zusätzliche Informationen über Triloge erhalten können, die für sie von besonderem Interesse sind. Sie können nach dem Recht des öffentlichen Zugangs individuelle Anträge an die Organe stellen [22], und der Bürgerbeauftragte fordert die Organe auf, einen möglichst breiten Zugang zu solchen Dokumenten zu gewähren, bei denen es sich im Wesentlichen um „legislative Dokumente“handelt [23]. Diese Dokumente können Dokumente umfassen, die während der Trilogverhandlungen vorgelegt werden, sowie Dokumente, die in technischen Sitzungen vor oder nach den Trilogverhandlungen vorgelegt werden.

Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Organe zur Erleichterung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten so weit wie möglich Listen von Dokumenten zur Verfügung stellen, die während der Trilogverhandlungen eingereicht wurden.

64. Dies würde die Transparenz des Trilogs erhöhen, indem es den Bürgerinnen und Bürgern ermöglicht würde, zu ermitteln, welche Art von Dokumenten die Grundlage für die Entscheidungen ihrer Vertreter bildeten. Wenn und wenn die Organe auf Antrag Zugang zu solchen zusätzlichen Dokumenten gewähren, sollten sie auch Kopien dieser Dokumente proaktiv online zur Verfügung stellen.

C. Gemeinsame Datenbank

65. Die neu vereinbarte Interinstitutionelle Vereinbarung [24] sieht vor, dass Parlament, Rat und Kommission zusammenarbeiten, um eine spezielle gemeinsame Datenbank über die Fortschritte bei Gesetzgebungsdossiers einzurichten. Der Bürgerbeauftragte begrüßt und unterstützt diese Initiative. Wie ihre Untersuchung gezeigt hat, ist es nicht nur wichtig, dass Informationen über das Gesetzgebungsverfahren, einschließlich Trilogen, zur Verfügung gestellt werden, sondern auch, dass diese Informationen für die Bürger leicht und leicht zugänglich sind, vorzugsweise auf einer einzigen Plattform und mit „offenen Daten“-Fähigkeiten. Der Informationswert für die Bürgerinnen und Bürger wird multipliziert, da mehr Dokumente mit einer einzigen Plattform – einer zentralen Anlaufstelle – verknüpft sind, wodurch die Notwendigkeit der Suche nach verschiedenen Websites und Datenbanken entfällt.

66. Im Rahmen der Triloge könnte eine solche Plattform Trilogtermine, erste Standpunkte der drei Organe, allgemeine Trilog-Agenden, „vierspaltige“ Dokumente, endgültige Kompromisstexte, veröffentlichte Trilognotizen, Listen der beteiligten politischen Entscheidungsträger und so weit wie möglich eine Liste anderer während der Verhandlungen eingereichter Dokumente umfassen.

Der Bürgerbeauftragte fordert die Organe auf, zusammenzuarbeiten, um so viele Triloginformationen und -dokumentationen wie möglich über eine benutzerfreundliche und leicht verständliche gemeinsame Datenbank öffentlich zugänglich zu machen.

D. Abschließende Bemerkungen

67. Triloge sind zu einem Schlüsselelement des EU-Gesetzgebungsprozesses geworden. Informationen über Triloge sind Informationen darüber, wie die Gesetze, die das Leben von über 500 Millionen Bürgern regeln, schließlich verabschiedet werden. Wenn die Bürger wirksam am demokratischen Leben der Europäischen Union teilnehmen sollen, indem sie ihre Vertreter zur Rechenschaft ziehen und ihre Meinung äußern, dann brauchen sie Zugang zu diesen Informationen. Wenn die Bürgerinnen und Bürger den Prozess der Annahme des EU-Rechts als zugänglich und transparent wahrnehmen, wird ihr Vertrauen in die EU und ihre Institutionen zunehmen. Dies ist der Kern der Legitimität der EU-Gesetzgebung.

68. Der Bürgerbeauftragte ist sich der sehr sorgfältigen Urteile bewusst, die getroffen werden müssen, um das richtige Gleichgewicht zwischen Transparenz und anderen legitimen und wichtigen öffentlichen Interessen zu finden. Sie ist sich auch der besonderen Herausforderungen und Empfindlichkeiten bewusst, die mit der Erzielung von Kompromissen bei Legislativvorschlägen verbunden sind. Sie hat jedoch keinen Zweifel daran, dass eine größere Transparenz des Trilogs zu einem Gesetzgebungsverfahren führen wird, das für alle Teile der Gesellschaft offener, gut informiert und letztlich in den Augen der europäischen Bürger legitimer ist. Diese Untersuchung wurde in einer Zeit deutlicher Unsicherheit für die EU abgeschlossen. Obwohl niemand das Ergebnis der Folgen dieser Unsicherheit vorhersagen kann, kann jeder Schritt zur Erhöhung der Transparenz und damit zur Förderung der Legitimität der EU-Organe nur dazu dienen, die in den Verträgen, auf denen die EU beruht und von denen sie geleitet wird, verkündeten demokratischen Werte zu unterstützen.

69. Der Bürgerbeauftragte hofft, dass die Vorschläge für Transparenz von den drei Organen mit großer Sorgfalt beraten und als rationaler, ausgewogener Beitrag zu einer wichtigen EU-Angelegenheit angesehen werden. Sie ist sich der ernsthaften Bedenken bewusst, dass eine größere Transparenz paradoxerweise zu weniger führen könnte, da einige der an Trilogen Beteiligten versucht sein könnten, zu informelleren und nicht aufgezeichneten Verhandlungsmethoden zurückzukehren. Sie vertraut jedoch darauf, dass das, was sie als den Wunsch aller drei Institutionen gesehen hat, noch größere Anstrengungen zu unternehmen, um das Vertrauen der Bürger – insbesondere zu diesem Zeitpunkt – zu stärken, dafür sorgen wird, dass dies nicht geschieht.

Die Vorschläge

Auf der Grundlage der Untersuchung unterbreitet der Bürgerbeauftragte dem Parlament, dem Rat und der Kommission folgende Vorschläge:

• Die Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Organe einen „Trilogkalender“ mit den anstehenden Trilogen öffentlich zugänglich machen. Sie sollten sich auch auf Triloge in Datenbanken zu Gesetzgebungsdossiers beziehen.
• Die Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass beide gesetzgebenden Organe ihre Standpunkte zu dem Kommissionsvorschlag vor Beginn der Trilogverhandlungen proaktiv zur Verfügung stellen, unabhängig davon, auf welcher Ebene der Standpunkt intern und unabhängig vom Legislativvorschlag angenommen wurde.
• Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Organe vor oder kurz nach den Trilogsitzungen allgemeine zusammenfassende Tagesordnungen zur Verfügung stellen.
• Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Organe so bald wie möglich nach Abschluss der Verhandlungen proaktiv vierspaltige Dokumente, einschließlich des endgültigen vereinbarten Textes, zur Verfügung stellen.
• Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Organe in die legislativen Datenbanken und Kalender, die sich mit Trilogen befassen, Links zu Protokollen oder Videos der öffentlichen Sitzungen der Organe aufnehmen, bei denen ein Trilog erörtert wurde.
• Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Organe proaktiv eine Liste der Vertreter zur Verfügung stellen, die für die im Rahmen eines Trilogs gefassten Beschlüsse politisch verantwortlich sind, wie die beteiligten MdEP, der zuständige Minister des Ratsvorsitzes und das für das Dossier zuständige Kommissionsmitglied. Wenn die Entscheidungsbefugnis an Beamte delegiert wird, sollte ihre Identität auch proaktiv offengelegt werden.
• Der Bürgerbeauftragte schlägt vor, dass die Organe zur Erleichterung von Anträgen auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten so weit wie möglich Listen von Dokumenten zur Verfügung stellen, die während der Trilogverhandlungen eingereicht wurden.
• Der Bürgerbeauftragte fordert die Organe auf, zusammenzuarbeiten, um so viele Triloginformationen und -dokumentationen wie möglich über eine benutzerfreundliche und leicht verständliche gemeinsame Datenbank öffentlich zugänglich zu machen.

Dieser Beschluss und die Vorschläge des Bürgerbeauftragten werden dem Parlament, dem Rat und der Kommission übermittelt. Die Bürgerbeauftragte ersucht die Organe, sie bis zum 15. Dezember 2016 über alle Maßnahmen zu unterrichten, die sie in Bezug auf ihre Vorschläge ergriffen hat.

Straßburg, den 12.7.2016

Emily O’Reilly

Europäischer Bürgerbeauftragter

 

[1] Richtlinie 2014/17/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Februar 2014 über Wohnimmobilienkreditverträge für Verbraucher und zur Änderung der Richtlinien 2008/48/EG und 2013/36/EU und der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 (ABl. 2014, L 60, S. 34).

[2] Verordnung (EU) Nr. 536/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 über klinische Prüfungen mit Humanarzneimitteln und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/20/EG (ABl. 2014, L 158, S. 1).

[3] Die Eröffnungsschreiben des Bürgerbeauftragten an die Organe, die Antworten der Organe, die Inspektionsberichte des Bürgerbeauftragten und die Beiträge der Öffentlichkeit zur öffentlichen Konsultation des Bürgerbeauftragten finden Sie hier: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/46048/html.bookmark

[4] Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über bessere Rechtsetzung (ABl. 2016, L 123, S. 1) (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.ENG).

[5] Urteil Schweden und Turco/Rat, verbundene Rechtssachen C-39/05 P und C-52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 46.

[6] Nämlich die niederländische Tweede Kamer, das britische Unterhaus und das House of Lords, die französische Assemblée nationale und der rumänische Senat (Einreichungen abrufbar unter: http://www.ombudsman.europa.eu/de/cases/case.faces/de/46048/html.bookmark).

[7] Informationen abrufbar unter: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome

[8] Informationen abrufbar unter: http://ec.europa.eu/smart-regulation/stakeholder-consultation/index_en.htm

[9] Informationen abrufbar unter: http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm

[10] Die öffentliche Konsultation des Bürgerbeauftragten hat gezeigt, dass diese Ansicht in der Tat von vielen verschiedenen Akteuren vertreten wird, seien es NRO, Wirtschaftsverbände oder Bürger.

[11] Weitere Informationen sind dem Schreiben des Bürgerbeauftragten vom 26. Mai 2016 zum Transparenzregister an den Präsidenten der Europäischen Kommission zu entnehmen, das unter folgender Adresse abrufbar ist: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/67708/html.bookmark

[12] Informationen abrufbar unter: http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en

[13] Insbesondere EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/collection/legislative-procedures.html), die Legislative Beobachtungsstelle des Parlaments (http://www.europarl.europa.eu/oeil/home/home.do) und die Mitentscheidungsdatenbank des Rates (http://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/ordinary-legislative-procedure/).

[14] Nummer 9 der Gemeinsamen Erklärung des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission vom 13. Juni 2007 zu den praktischen Modalitäten des Mitentscheidungsverfahrens (Artikel 251 EG-Vertrag), ABl. 2007, C 145, S. 5. (abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20150909+ANN-19+DOC+XML+V0//EN&navigationBar=YES).

[15] Ausschüsse, die sich auf bestimmte Aspekte der Tätigkeit des Parlaments (z. B. Umwelt, Landwirtschaft, Handel) spezialisiert haben und mit der Vorbereitung der Arbeit des Plenums des Parlaments beauftragt sind. Sie setzen sich aus Mitgliedern des Parlaments zusammen und diskutieren öffentlich: http://www.europarl.europa.eu/committees/en/home.html

[16] Der Ausschuss hat die Aufgabe, die Arbeiten des Rates vorzubereiten. Er setzt sich aus den Ständigen Vertretern (Botschaftern) oder den Stellvertretenden Ständigen Vertretern der 28 Mitgliedstaaten zusammen: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[17] So enthalten beispielsweise alle drei in Fußnote 13 genannten Datenbanken Lücken von fast einem Jahr in Bezug auf die Verordnung über klinische Prüfungen und die Hypothekarkreditrichtlinie. In diesem Zeitraum wurden Trilogverhandlungen geführt.

[18] Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. L 145, S. 43).

[19] Vollständige Liste abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/meps/en/full-list.html

[20] Weitere Informationen unter: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/presidency-council-eu/

[21] Liste und Rollen verfügbar unter: https://ec.europa.eu/commission/2014-2019_en

[22] Siehe Fußnote 18.

[23] In der Verordnung 1049/2001 werden „legislative Dokumente“ als „Dokumente bezeichnet, die im Rahmen von Verfahren zum Erlass von Rechtsakten erstellt wurden oder eingegangen sind, die in oder für die Mitgliedstaaten rechtsverbindlich sind“.

[24] Siehe Fußnote 4.