Baggrunden for undersøgelsen

I juni 1996 indledte jeg på eget initiativ en undersøgelse af aktindsigt i dokumenter, som andre fællesskabsinstitutioner og -organer end Rådet og Kommissionen er i besiddelse af.

Undersøgelsens fokus

Der findes i øjeblikket ingen traktatbestemmelse eller generel fællesskabslovgivning om aktindsigt. Erklæring nr. 17, der er knyttet som bilag til slutakten til traktaten om Den Europæiske Union, har imidlertid følgende ordlyd:

Konferencen mener, at gennemsigtighed i beslutningsprocessen styrker institutionernes demokratiske karakter og offentlighedens tillid til forvaltningen. Konferencen henstiller derfor, at Kommissionen senest i 1993 forelægger Rådet en rapport om foranstaltninger til forbedring af offentlighedens adgang til de oplysninger, institutionerne råder over.

Kommissionen og Rådet har efterfølgende vedtaget deres egne offentligt tilgængelige regler om aktindsigt i dokumenter, som de er i besiddelse af (1).

Sådanne regler kan fremme gennemsigtighed og gode forbindelser mellem borgerne og Fællesskabets institutioner og organer på tre måder:

• proceduren for vedtagelse af regler kræver, at institutionen eller organet for hver kategori af dokumenter undersøger, om fortrolighed er nødvendig eller ej. I forbindelse med EU's forpligtelse til gennemsigtighed kan denne proces i sig selv bidrage til at fremme en højere grad af åbenhed;
• Hvis der vedtages regler, som gøres offentligt tilgængelige, kan personer, der anmoder om dokumenter, vide, hvilke rettigheder de har. Selve reglerne kan også gøres til genstand for offentlig kontrol og debat.
• klare regler kan fremme god forvaltning ved at hjælpe embedsmænd med at behandle offentlige anmodninger om dokumenter præcist og hurtigt.

Jeg besluttede derfor at koncentrere undersøgelsen på eget initiativ om spørgsmålet om, hvorvidt andre fællesskabsinstitutioner og -organer end Rådet og Kommissionen havde indført offentligt tilgængelige regler om aktindsigt i deres dokumenter.

Det er vigtigt at bemærke, at jeg på fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin har begrænset min undersøgelse til spørgsmålet om, hvorvidt der findes regler, og om de er offentligt tilgængelige. Jeg har ikke spurgt, om reglerne i sig selv er de rigtige til at sikre den grad af gennemsigtighed, som de europæiske borgere i stigende grad forventer af Unionen. Faktisk er Kommissionens og Rådets regler ret begrænsede i forhold til de regler, der gælder for visse nationale forvaltninger. De kræver navnlig ikke offentliggørelse af registre over dokumenter. De giver heller ikke ret til aktindsigt i dokumenter, som et organ er i besiddelse af, men som hidrører fra et andet organ.

De institutioner og organer, der er omfattet af undersøgelsen

Undersøgelsen var rettet til femten fællesskabsinstitutioner og -organer, der bestod af:

• Fællesskabets institutioner, jf. traktatens artikel 4, bortset fra Rådet og Kommissionen
• fire organer, der er oprettet ved traktaten, og
• otte af de ti "decentraliserede fællesskabsagenturer". (De resterende to decentrale organer - EF-Sortsmyndigheden og Det Europæiske Arbejdsmiljøagentur - blev udelukket fra undersøgelsen, fordi de endnu ikke var operationelle).

Den fuldstændige liste over institutioner og organer, der er omfattet af undersøgelsen, er:

• Europa-Parlamentet
• Den Europæiske Unions Domstol
• Revisionsretten
• Den Europæiske Investeringsbank
• Det Økonomiske og Sociale Udvalg
• Regionsudvalget
• Det Europæiske Monetære Institut
• Kontoret for Harmonisering i det Indre Marked
• Det Europæiske Erhvervsuddannelsesinstitut
• Det Europæiske Center for Udvikling af Erhvervsuddannelse (Cedefop)
• Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene
• Det Europæiske Miljøagentur
• Oversættelsescentret for Den Europæiske Unions Organer
• Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug
• Det Europæiske Agentur for Lægemiddelvurdering

Undersøgelsen

Jeg bad institutionerne og organerne om at oplyse mig om deres situation med hensyn til aktindsigt og navnlig om, hvorvidt de havde udstedt generelle regler, som er let tilgængelige for offentligheden, eller interne retningslinjer til personalet om aktindsigt og fortrolighed. Svarene indeholdt oplysninger om krav om fortrolighed og informationspolitikker samt om regler og retningslinjer for aktindsigt.

Fortrolighedskrav

Nogle af svarene henviste til krav i fællesskabsretten om, at visse typer dokumenter skal være fortrolige. Disse oplysninger er vigtige, fordi regler om aktindsigt i dokumenter, der vedtages som led i den interne organisation, skal være i overensstemmelse med eksisterende retlige forpligtelser til fortrolighed. Det fremgik imidlertid ikke, at nogen af institutionerne eller organerne gav aktindsigt i alle dokumenter, der ikke specifikt var omfattet af retlige fortrolighedsforpligtelser.

Informationspolitik

Flere svar informerede mig om institutionens eller organets informationspolitik. I mange tilfælde ser det ud til, at der er et stærkt engagement i at give oplysninger i en brugbar og lettilgængelig form, både til specifikke interesserede målgrupper og til den brede offentlighed. I nogle tilfælde er en forpligtelse til åbenhed og gennemsigtighed en del af institutionens eller organets mandat. I andre er det resultatet af en politisk beslutning. En forpligtelse til åbenhed og gennemsigtighed i informationspolitikken blev understreget i svar fra Europa-Parlamentet om dets politiske arbejde, fra Domstolen om dets retlige arbejde og fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg, Den Europæiske Investeringsbank, Det Europæiske Center for Udvikling af Erhvervsuddannelse, Det Europæiske Miljøagentur og Det Europæiske Agentur for Lægemiddelvurdering om deres aktiviteter på deres forskellige politikområder.

Information er et vigtigt bidrag til gennemsigtigheden og er afgørende for at gøre det lettere for grupper og individuelle borgere at deltage i Fællesskabets arbejde. Jeg glæder mig derfor over de oplysninger, jeg har modtaget om fællesskabsinstitutionernes og -organernes positive informationsstrategier.

Det er imidlertid vigtigt at erkende, at en informationsstrategi ikke er en erstatning for regler om, hvad der skal gøres, når borgerne tager initiativet ved at anmode om dokumenter, der ikke er offentligt tilgængelige. Borgerne har navnlig en legitim interesse i, at institutioner og organer, der finansieres med offentlige midler, organiseres og fungerer. Dette kan føre til anmodninger om administrative dokumenter, som normalt ikke er omfattet af en informationsstrategi.

Vedtagelse af regler og retningslinjer for aktindsigt

Det fremgik af svaret, at Kontoret for Harmonisering i det Indre Marked allerede havde vedtaget regler om aktindsigt. Jeg besluttede derfor, at det ikke var nødvendigt at fortsætte undersøgelsen af dette organ.

Svarene fra Det Europæiske Erhvervsuddannelsesinstitut, Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene og Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug viste, at de agtede at vedtage regler og retningslinjer for aktindsigt i den nærmeste fremtid. Domstolen og Den Europæiske Investeringsbank meddelte mig, at de var villige til at overveje at vedtage sådanne regler, og for Bankens vedkommende, at en undersøgelse af spørgsmålet var i gang.

Det Europæiske Monetære Institut forklarede, at det beskæftiger sig med meget følsomme spørgsmål på det monetære og finansielle område, og at artikel 11.2 i dets statut fastsætter, at alle dokumenter udarbejdet af EMI er fortrolige, medmindre Rådet træffer anden afgørelse. Dette svar synes at vedrøre dokumenter på det monetære område.

Det fremgik af Regionsudvalgets svar, at det som en intern retningslinje havde vedtaget Rådets og Kommissionens fælles adfærdskodeks, og at det i øjeblikket er ved at forberede de nødvendige skridt til at informere offentligheden om kodeksens anvendelighed på Regionsudvalgets anmodninger om dokumentation.

Det fremgik af svaret fra Det Europæiske Agentur for Lægemiddelvurdering, at dets personale orienteres om aktindsigt, og at det anvender det samme klassificeringssystem som Kommissionen for i det mindste nogle dokumenter.

Yderligere undersøgelser

Den 9. september 1996 skrev jeg til de tre organer, som havde tilkendegivet, at de agtede at vedtage regler og retningslinjer, og til Den Europæiske Investeringsbank, som havde tilkendegivet, at den var ved at undersøge spørgsmålet, for at anmode om en kopi af de regler, der i sidste ende blev vedtaget. Samme dag skrev jeg til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Monetære Institut, Det Europæiske Miljøagentur, Oversættelsescentret for Den Europæiske Unions Organer og Det Europæiske Agentur for Lægemiddelvurdering for at spørge om aktindsigt i dokumenter af administrativ art, som ikke var nævnt i svarene på mit oprindelige brev, og om den pågældende institution eller det pågældende organ i forbindelse med sådanne dokumenter ville vedtage regler svarende til Kommissionens og Rådets.

Samme dag skrev jeg til Domstolen, Revisionsretten, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Det Europæiske Center for Udvikling af Erhvervsuddannelse for at foreslå, at de overvejer at vedtage regler om aktindsigt i dokumenter svarende til Kommissionens og Rådets.

Der blev anmodet om svar ved udgangen af oktober 1996.

Sammenfatning af den nuværende holdning til reglerne om aktindsigt

På grundlag af svarene på både de oprindelige og de yderligere undersøgelser ser det ud til, at:

• Kontoret for Harmonisering i det Indre Marked (Varemærker og Design) har allerede vedtaget regler om aktindsigt, som er let tilgængelige for offentligheden.
• følgende otte institutioner og organer er blevet enige om at vedtage sådanne regler:
  • Den Europæiske Unions Domstol
  • Revisionsretten
  • Regionsudvalget
  • Det Europæiske Erhvervsuddannelsesinstitut
  • Det Europæiske Institut til Forbedring af Leve- og Arbejdsvilkårene
  • Oversættelsescentret for Den Europæiske Unions Organer
  • Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug
• Følgende organer overvejer i øjeblikket at vedtage sådanne regler:
  • Europa-Parlamentet
  • Den Europæiske Investeringsbank
  • Det Økonomiske og Sociale Udvalg

Den Europæiske Ombudsmands afgørelse

På grundlag af de oplysninger, som ombudsmanden har modtaget fra de institutioner og organer, der er omfattet af undersøgelsen, ser det ud til, at de fleste, men ikke alle, har til hensigt at følge det gode eksempel, som Rådet og Kommissionen har sat i forbindelse med vedtagelsen af regler om aktindsigt.

Ved gennemgangen af denne holdning er det vigtigt at minde om kravene i fællesskabsretten som fastslået af Domstolen (2):

"Så længe fællesskabslovgiver ikke har vedtaget generelle regler om offentlighedens ret til aktindsigt i dokumenter, som fællesskabsinstitutionerne er i besiddelse af, skal institutionerne træffe foranstaltninger med hensyn til behandlingen af sådanne begæringer i medfør af deres beføjelser med hensyn til intern organisation, som bemyndiger dem til at træffe passende foranstaltninger for at sikre deres interne funktion i overensstemmelse med hensynet til god forvaltningsskik."

Det ser derfor ud til, at Fællesskabets institutioner og organer i forbindelse med begæringer om aktindsigt har en retlig forpligtelse til at træffe passende foranstaltninger for at handle i overensstemmelse med hensynet til god forvaltningsskik. Det skal imidlertid erindres, at Domstolen er den højeste instans i fællesskabsretlige spørgsmål.

God forvaltning kræver, at alle Fællesskabets institutioner og organer tager hensyn til Unionens forpligtelse til gennemsigtighed. Denne forpligtelse fremgår af erklæring nr. 17, der er knyttet som bilag til slutakten til traktaten om Den Europæiske Union, og af en lang række efterfølgende retsakter, herunder navnlig den interinstitutionelle aftale af 25. oktober 1993 om demokrati, gennemsigtighed og subsidiaritet (3). Gennemsigtighed kræver ikke blot, at dokumenter i videst muligt omfang skal være offentligt tilgængelige, men også, at ethvert afslag på aktindsigt i dokumenter skal begrundes med henvisning til regler, der er fastsat på forhånd.

Endvidere hedder det i artikel C i traktaten om Den Europæiske Union, at "Unionen bygger på en fælles institutionel ramme, der sikrer sammenhæng og kontinuitet i de aktioner, der iværksættes for at nå målene (...)". De europæiske borgere har derfor ret til at forvente en konsekvent tilgang til spørgsmålet om aktindsigt. Dette kræver ikke nødvendigvis et enkelt regelsæt, der gælder for alle Fællesskabets institutioner og organer. Den udelukker imidlertid vilkårlige forskelle med hensyn til, om der findes regler eller ej, og om de gøres offentligt tilgængelige. Ingen af de fællesskabsinstitutioner eller -organer, der er omfattet af undersøgelsen, har fremlagt bevis for, at vedtagelsen af regler om aktindsigt i dokumenter ville være upraktisk eller urimeligt byrdefuld under de særlige omstændigheder. Vedtagelsen af sådanne regler er derfor en passende foranstaltning i forbindelse med behandlingen af anmodninger om dokumenter.

Konklusion

På grundlag af ovenstående analyse konkluderer Ombudsmanden, at undladelse af at vedtage regler for aktindsigt og gøre dem let tilgængelige for offentligheden udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

Anbefalinger

I lyset af ovenstående fremsætter Den Europæiske Ombudsmand følgende udkast til henstillinger til de institutioner og organer, der er omfattet af undersøgelsen, og som ikke allerede har vedtaget regler om aktindsigt:

1. Institutionerne og organerne bør vedtage regler om aktindsigt inden for tre måneder.
2. Reglerne bør gælde for alle dokumenter, der ikke allerede er omfattet af eksisterende retlige bestemmelser, der giver adgang eller kræver fortrolighed.
3. Reglerne bør gøres let tilgængelige for offentligheden.

For så vidt angår Domstolen, Europa-Parlamentet og Det Europæiske Monetære Institut finder disse henstillinger kun anvendelse på administrative dokumenter.

De relevante institutioner og organer vil blive underrettet om disse udkast til henstillinger. I overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Ombudsmandens statut sender de en detaljeret udtalelse inden for tre måneder. Den detaljerede udtalelse kunne bestå i accept af Ombudsmandens afgørelse og en beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet for at gennemføre henstillingerne.

(1) Rådet og Kommissionen vedtog en fælles adfærdskodeks (EFT L 340/41), som blev gennemført ved Rådets afgørelse af 20. december 1993 om aktindsigt i Rådets dokumenter (EFT L 340/43) og Kommissionens afgørelse af 8. februar 1994 om aktindsigt i Kommissionens dokumenter (EFT L 46/58).

(2) Sag C-58/94, Nederlandene mod Rådet, dom af 30. april 1996.

(3) EFT 1993 C 329/133.