(Udarbejdet i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand [1])

BAGGRUNDEN TIL KONKLUSIONEN

1. Klageren er en ikke-statslig organisation, der beskæftiger sig med miljøbeskyttelse. Den 1. marts 2007 anmodede den Kommissionen om aktindsigt i oplysninger og dokumenter, som Generaldirektoratet (GD) for Erhvervspolitik og næstformand Verheugen var i besiddelse af. De ønskede oplysninger og dokumenter vedrørte møder mellem Kommissionen og repræsentanter for bilfabrikanter, hvor spørgsmålet om Kommissionens tilgang til CO2-emissioner fra biler blev drøftet fra den 1. januar 2006.

2. Den 25. juni 2007 genfremsatte klageren begæringen over for Kommissionens generalsekretær, som den 9. august 2007 genfremsatte begæringen.

3. Under henvisning til atten breve, som næstformand Verheugen modtog fra forskellige bilfabrikanter, meddelte Kommissionen klageren, at den var nødt til at høre deres forfattere. Formålet var at vurdere, om en undtagelse fra retten til aktindsigt, jf. artikel 4, stk. 1 eller 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001 [2], fandt anvendelse på indholdet af de pågældende breve [3]. Efter denne høring ville Kommissionen give klageren adgang til alle de breve, der ikke var omfattet af ovennævnte undtagelse.

4. Den 14. november 2007 meddelte Kommissionen klageren, at der ikke var fundet undtagelser fra retten til aktindsigt i forbindelse med femten breve. Klageren fik derfor aktindsigt i disse breve. Kommissionen afslog imidlertid at give aktindsigt i tre skrivelser, som selskab X havde sendt til næstformand Verheugen. I den forbindelse baserede den sin afgørelse på undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning 1049/2001, nemlig at deres udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af selskabets forretningsmæssige interesser.

Forespørgslens genstand

5. Klageren hævdede, at Kommissionen:

1. gav med urette afslag på aktindsigt i X-brevene på grundlag af artikel 4, stk. 2, første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 [4] og
2. gav med urette afslag på delvis aktindsigt i X-brevene på grundlag af artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1049/2001 [5].

Klageren hævdede, at:

1. Kommissionen bør give den aktindsigt i de ønskede skrivelser i deres helhed.

Forespørgslen

7. Klagen blev fremsendt til Kommissionen med anmodning om en udtalelse om dens indhold senest den 31. maj 2008. Kommissionen anmodede om en forlængelse af fristen, som blev indrømmet indtil den 30. juni 2008. Når Kommissionens udtalelse var modtaget, blev den videresendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Klageren fremsendte sine bemærkninger den 4. september 2008.

8. Den 25. september 2008 foretog Ombudsmandens tjenestegrene i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i Ombudsmandens statut en inspektion af de dokumenter, som klageren henviste til, i Kommissionens lokaler.

9. En kopi af rapporten om denne kontrol blev sendt til både klageren og Kommissionen.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Påstand om manglende aktindsigt i de relevante dokumenter og den dermed forbundne påstand

Argumenter forelagt Ombudsmanden

10. Klageren hævdede, at Kommissionen med urette afslog i) at give aktindsigt i virksomhedens X-breve på grundlag af artikel 4, stk. 2, første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 og ii) at give delvis aktindsigt i virksomhedens X-breve på grundlag af artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Sagsøgeren nedlagde også påstand om, at Kommissionen skulle give sagsøgeren aktindsigt i de ønskede skrivelser i deres helhed.

11. Klageren hævdede, at Kommissionen undlod at give en detaljeret forklaring med hensyn til virksomhed X's kommercielle interesser og ikke tog hensyn til den mere tungtvejende offentlige interesse i udbredelsen.

12. I sin udtalelse anførte Kommissionen, at de tre pågældende breve redegjorde for virksomhed X's "særlige stilling på automobilmarkedet". Kommissionen anførte videre, at den ikke kunne give yderligere oplysninger om skrivelsernes indhold uden at afsløre deres indhold. Den konkluderede, at udbredelsen af brevene ville være til skade for beskyttelsen af selskab X's forretningsmæssige interesser.

13. Desuden påpegede Kommissionen, at den faktisk gennemførte "undersøgelsen af den offentlige interesse" og konkluderede, at virksomhed X's kommercielle interesser vejede tungere end den offentlige interesse i at offentliggøre brevene. Der kunne ikke gives delvis aktindsigt, fordi brevene ikke indeholdt dele, der kunne offentliggøres uden at skade virksomhed X's kommercielle interesser.

Ombudsmandens aktindsigt

14. Ombudsmandens tjenestegrene inspicerede følgende dokumenter i Kommissionens lokaler, som Kommissionen anså for at være fortrolige:

i) Brevet fra K, formand for selskab X, til næstformand Verheugen af 28. november 2005 med bilag.

ii) Brevet fra K til næstformand Verheugen af 15. december 2006.

iii) Brevet fra virksomhed X af 2. februar 2007 med kopier af breve fra K til kansler Merkel, kommissionsformand Barroso og næstformand Wallström.

iv) En udveksling af e-mails mellem Kommissionen og virksomhed X. Kommissionen meddelte virksomhed X, at den ikke agtede at offentliggøre ovennævnte breve.

Ombudsmandens vurdering

15. I henhold til artikel 1, litra a), i forordning (EF) nr. 1049/2001 er formålet med denne forordning at sikre den videst mulige aktindsigt i Rådets, Europa-Parlamentets og Kommissionens dokumenter. Ifølge Fællesskabets retsinstansers faste praksis skal eventuelle undtagelser fra dette princip fortolkes strengt.

16. For at behandle en begæring om aktindsigt skal Kommissionen følge nedenstående vurderingsrækkefølge [6] og undersøge:

i) For det første, om det ønskede dokument er omfattet af anvendelsesområdet for en af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001.

ii) For det andet, om udbredelsen af dette dokument konkret og faktisk ville være til skade for den beskyttede interesse.

iii) For det tredje, om der ikke er nogen mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen. og

iv) For det fjerde, om behovet for beskyttelse gælder for hele det pågældende dokument.

17. Kommissionen afslog at give klageren aktindsigt i virksomhed X's relevante skrivelser på grundlag af artikel 4, stk. 2, første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Ifølge denne bestemmelse "afslår institutionerne at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, herunder intellektuelle ejendomsrettigheder (...)".

18. De pågældende skrivelser blev sendt af selskab X i forbindelse med en høring, som Kommissionen havde afholdt med centrale interessenter vedrørende revisionen af Fællesskabets strategi for nedbringelse af CO2-emissionerne fra personbiler. Det var derfor sandsynligt, at de tre breve indeholdt oplysninger om virksomhed X's forretningsforbindelser. Kommissionen kunne derfor have anset dem for at være omfattet af anvendelsesområdet for undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.

19. I denne forbindelse skal Ombudsmanden undersøge, om de oplysninger, der er indeholdt i de relevante dokumenter, faktisk er så følsomme, at en udbredelse af disse ville være til alvorlig skade for virksomhed X's forretningsmæssige interesser.

20. Den eneste konkrete henvisning til indholdet af de breve, som Kommissionen fremsatte, var, at "virksomhed X i disse breve redegjorde for sin særlige stilling på bilmarkedet".

21. Dette kan med rimelighed forstås således, at det vedrører selskab X's kommercielle interesser i bred forstand, herunder dets markedsandele dens kommercielle strategi industrielle, finansielle, bankmæssige eller kommercielle data, herunder oplysninger vedrørende virksomhedens forretningsforbindelser eller kontrakter dens metoder til omkostningsvurdering og virksomhedens knowhow.

22. På grundlag af Ombudsmandens undersøgelse af dokumenterne ser det ud til, at indholdet af disse skrivelser eller bilagene hertil ikke i sin helhed vedrører de ovenfor beskrevne beskyttede forretningsmæssige interesser. Det kan i øvrigt ikke udelukkes, at en del af de oplysninger, der er indeholdt i skrivelserne, allerede er blevet gjort tilgængelige for offentligheden, enten af selskabet selv eller af andre enheder, såsom de kompetente nationale myndigheder for sektoren, eller endog af specialiserede publikationer, der beskæftiger sig med automobilindustrien.

23. I den forbindelse fastsættes det i artikel 4, stk. 1, i Ombudsmandens statut, at ombudsmanden og hans personale "ikke må videregive oplysninger eller dokumenter, som de får kendskab til i forbindelse med deres undersøgelser". Ombudsmanden er derfor forhindret i at citere dokumenter, som institutionen anser for at være fortrolige, eller i at henvise til dem på en måde, der ville afsløre deres indhold.

24. Selv hvis skrivelserne indeholdt præcis de oplysninger, der er beskrevet i punkt 21 ovenfor, ville denne omstændighed ikke i sig selv være tilstrækkelig til at konkludere, at deres udbredelse konkret og faktisk ville være til skade for selskab X’ forretningsmæssige interesser. Som Retten fastslog i en nylig dom [7], ville det generelle princip om at give offentligheden den videst mulige aktindsigt i institutionernes dokumenter ikke blive gennemført, hvis alle oplysninger vedrørende et selskab og dets forretningsmæssige forbindelser blev anset for at være omfattet af beskyttelsen af forretningsmæssige interesser i henhold til artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.

25. Kommissionens eneste henvisning til virksomhed X's "særlige stilling på bilmarkedet" , som ikke blev understøttet af nogen anden henvisning til sagens individuelle omstændigheder, er ikke tilstrækkelig til at konkludere, at undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 finder anvendelse.

26. Ombudsmanden mener derfor ikke, at Kommissionen har godtgjort, at udbredelsen af de relevante dokumenter specifikt og faktisk ville være til skade for virksomhed X's forretningsmæssige interesser. Desuden er Ombudsmanden ikke overbevist om, at en delvis aktindsigt, hvis den gives, nødvendigvis vil skade virksomhed X's forretningsmæssige interesser, som anført af Kommissionen.

27. Hvis det var Kommissionens hensigt at støtte sit afslag på aktindsigt ved at angive (og vise Ombudsmanden de relevante dokumenter, der er nævnt under nr. iv) ovenfor under kontrolundersøgelsen), at selskab X selv havde anmodet selskabet om ikke at udlevere skrivelserne, bemærker Ombudsmanden, at det følger af Fællesskabets retspraksis, at de synspunkter, som den tredjemand, der har udarbejdet et dokument, har givet udtryk for i forbindelse med den høring, der er omhandlet i artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001, ikke er bindende for Kommissionen [8]. På trods af selskab X's anmodning var Kommissionen stadig forpligtet til at foretage sin egen vurdering med hensyn til anvendelsen af undtagelserne i artikel 4, stk. 1 eller 2, i forordning nr. 1049/2001.

28. På grundlag af de foreliggende oplysninger er det ikke muligt at fastslå, om Kommissionen rent faktisk gennemførte kriteriet om offentlighedens interesse. Henset til konstateringerne i punkt 26, sammenholdt med punkt 16 ovenfor, er det imidlertid ikke nødvendigt at undersøge, om der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen.

29. I lyset af ovenstående betragtninger konkluderer Ombudsmanden, at Kommissionen med urette gav afslag på aktindsigt i X-brevene på grundlag af artikel 4, stk. 2, første led, og artikel 4, stk. 6, i forordning 1049/2001. Dette er et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Ombudsmanden vil fremsætte det tilsvarende udkast til henstilling nedenfor.

B. Udkastet til henstilling

På grundlag af sine undersøgelser af denne klage fremsætter Ombudsmanden følgende udkast til henstilling til Kommissionen:

Kommissionen bør give fuld aktindsigt i de tre breve, som virksomhed X har sendt til næstformand Verheugen, eller overveje at offentliggøre dem delvist.

Kommissionen og klageren vil blive underrettet om dette udkast til henstilling. I overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Ombudsmandens statut sender Kommissionen en detaljeret udtalelse senest den 30. januar 2009. Den detaljerede udtalelse kan bestå af en accept af Ombudsmandens afgørelse og en beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet for at gennemføre udkastet til henstilling.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Udfærdiget i Strasbourg, den 27. oktober 2008.

[1] Europa-Parlamentets afgørelse af 9.3.1994 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv (94/262/EKSF, EF, Euratom), EFT L 113, s. 15.

[2] Forordning 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, EFT L 267 af 20.10.2000.

[3] Artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001 har følgende ordlyd: "For så vidt angår dokumenter fra tredjepart hører institutionen tredjeparten med henblik på at vurdere, om en undtagelse i stk. 1 eller 2 finder anvendelse, medmindre det er klart, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres."

[4] Artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 har følgende ordlyd: "Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, herunder intellektuelle ejendomsrettigheder (...), medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet".

[5] Artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 har følgende ordlyd: "Hvis kun dele af det ønskede dokument er omfattet af en af undtagelserne, frigives de resterende dele af dokumentet".

[6] Jf. Rettens dom af 30.1.2008, sag T-380/04, Terezakis mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 88.

[7] Se sag T-380/04, Terezakis mod Kommissionen, præmis 93, endnu ikke offentliggjort i Samlingen.

[8] Idem, præmis 60.