Baggrunden for klagen

1. Klageren er en nederlandsk virksomhed, der producerer Plastyn, en plast, der er fremstillet af genanvendte produkter. Den 2. juni 2008 klagede den til Kommissionens Generaldirektorat for Erhvervspolitik (GD ENTR) over, at Nederlandene havde overtrådt artikel 3, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald [1] (»emballageaffaldsdirektivet«). I henhold til artikel 3, stk. 2, i direktivet om emballageaffald forstås ved "emballageaffald" enhver emballage eller ethvert emballagemateriale, der er omfattet af definitionen af affald i direktiv 75/442/EØF [2] [affaldsdirektivet], bortset fra produktionsrester". Ifølge klageren gennemførte den nederlandske lovgivning ikke denne definition korrekt. Klageren forklarede, at virksomheden genbruger restprodukter fra emballageproduktion, så de kan genbruges i emballageindustrien. Den gjorde gældende, at den nederlandske lovgivning i strid med artikel 3, stk. 2, i direktivet om emballageaffald fastsætter, at alle restprodukter fra emballageproduktion skal betragtes som affald. Ifølge klageren fører dette til alvorlige fordrejninger og miljøtab. Den anmodede derfor GD ENTR om at sikre, at Nederlandene ændrer sin lovgivning og anvender artikel 3, stk. 2, i direktivet om emballageaffald korrekt.

2. GD ENTR henviste sagen til Generaldirektoratet for Miljø (GD ENV), som besvarede klagerens brev den 27. februar 2009. Den undskyldte forsinkelsen i replikken og anførte, at den ikke havde foreslået, at klagen formelt blev registreret som en traktatbrudsklage. GD ENV forklarede, at artikel 3, stk. 2, i direktivet om emballageaffald fastsætter, at produktionsrester ikke udgør emballageaffald og derfor ikke er omfattet af bestemmelserne i direktivet om emballageaffald. Denne bestemmelse er imidlertid ikke til hinder for, at en medlemsstat betragter restprodukter fra produktionen som en kategori af affald og dermed som affald i affaldsdirektivets forstand. GD ENV henviste også til Domstolens retspraksis (navnlig AvestaPolarit-dommen [3]) og konkluderede, at klagerens brev ikke indeholdt tilstrækkelige elementer til at berettige indledningen af en klageprocedure. Klageren blev imidlertid underrettet om, at hvis den havde yderligere elementer til at påvise, at Nederlandene havde overtrådt EU-retten, kunne den fremsende disse oplysninger til GD ENV senest fire uger efter modtagelsen af brevet.

3. I sit svar af 2. april 2009 anførte klageren, at han ikke kunne forstå, hvorfor hans klage ikke var blevet foreslået til formel registrering. Klageren påpegede, at det nederlandske statsråd ("Raad van State") anså restprodukter fra emballageproduktion for at udgøre affald. Klageren gentog derfor sin anmodning til Kommissionen om at opfordre de nederlandske myndigheder til at anvende artikel 3, stk. 2, i direktivet om emballageaffald og gennemføre det i national lovgivning.

4. I sit svar af 7. maj 2009 understregede GD ENV, at en medlemsstat kan betragte restprodukter fra emballageproduktion som affald i affaldsdirektivets forstand. Restprodukterne kan dog ikke betragtes som emballageaffald i emballageaffaldsdirektivets forstand. GD ENV bekræftede derfor sin holdning om, at oplysningerne fra klageren ikke var tilstrækkelige til at berettige indledningen af en klageprocedure.

5. Ved brev af 5. juni 2009 gentog klageren sit synspunkt om, at de nederlandske myndigheder ikke havde gennemført direktivet om emballageaffald korrekt i national lovgivning. Den forklarede, at den anvender meget sofistikeret viden, teknologier og metoder til at skabe værdifulde produkter fra restprodukter fra industrien. Det nederlandske statsråd forbød imidlertid forarbejdningen af disse restprodukter, fordi de efter dets opfattelse udgør affald. Klageren anførte, at virksomheden som følge heraf ikke længere var i stand til at fortsætte driften i Nederlandene. Det opfordrede derfor på ny Kommissionen til at afhjælpe den uønskede situation med hensyn til gennemførelsen af direktivet om emballageaffald i Nederlandene.

6. Ved brev af 12. juni 2009 meddelte GD ENV klageren, at de nederlandske myndigheder ikke var forpligtet til at gennemføre artikel 3, stk. 2, i direktivet om emballageaffald som sådan. De skulle kun sikre, at det mål, der forfølges med direktivet, blev nået i den nationale lovgivning. GD ENV gentog sit synspunkt om, at artikel 3, stk. 2, i direktivet om emballageaffald ikke er til hinder for, at de nederlandske myndigheder behandler restprodukter fra produktionen som affald i affaldsdirektivets forstand.

7. I sit svar af 6. juli 2009 var klageren uenig i GD ENV's erklæring om, at de nederlandske myndigheder ikke var forpligtet til at gennemføre definitioner fra direktivet om emballageaffald. Den anmodede GD ENV om at angive den retspraksis, som denne erklæring var baseret på, og spurgte, hvilket andet organ den kunne henvende sig til vedrørende dette spørgsmål.

8. Ved brev af 31. juli 2009 meddelte GD ENV klageren, at det kunne henvende sig til Den Europæiske Ombudsmand. Spørgsmålet om den relevante retspraksis blev ikke behandlet.

Undersøgelsens genstand

9. I sin klage til Ombudsmanden hævdede klageren, at Kommissionen med urette afviste at registrere klagen af 2. juni 2008 som en overtrædelsesklage og behandle den i overensstemmelse hermed. Klageren hævdede, at Kommissionen formelt burde registrere og behandle sin traktatbrudsklage.

10. I sit brev om indledning af en undersøgelse af denne klage anmodede Ombudsmanden også Kommissionen om at forklare, hvordan punkt 3 (registrering af klager) i Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet og Den Europæiske Ombudsmand om forbindelserne med klagere i sager om overtrædelse af fællesskabsretten [4] (»meddelelsen«) blev overholdt i den foreliggende sag. Ombudsmanden påpegede i denne forbindelse, at Kommissionens skrivelser til klageren syntes at forklare, hvorfor den fandt, at der ikke var tale om en overtrædelse. Det var derfor ikke klart, hvorfor den ikke havde registreret sagen som en overtrædelsesklage.

11. Ombudsmanden påpegede også, at Kommissionen tilsyneladende ikke havde besvaret det spørgsmål, som klageren havde forelagt den i sin skrivelse af 6. juli 2009.

Undersøgelsen

12. Den 16. december 2009 henvendte klageren sig til Ombudsmanden. Klagen blev fremsendt til Kommissionen med henblik på en udtalelse, som den fremsendte den 10. juni 2010. Udtalelsen blev derefter fremsendt til klageren, som fremsendte sine bemærkninger den 30. juni 2010.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Påstået afvisning af at registrere klagen som en overtrædelsesklage og behandle den i overensstemmelse hermed og den dermed forbundne påstand

Argumenter forelagt Ombudsmanden

13. Klageren hævdede, at Kommissionen med urette afviste at registrere klagen af 2. juni 2008 som en overtrædelsesklage og behandle den i overensstemmelse hermed. Den hævdede, at Kommissionen formelt burde registrere og behandle dens traktatbrudsklage.

14. I sin udtalelse anførte Kommissionen, at i henhold til meddelelsens punkt 3 skal al korrespondance, der "sandsynligvis" vil blive undersøgt som en klage, registreres i det centrale klageregister, der føres af dens generalsekretariat. Kommissionen anførte endvidere, at det i meddelelsens punkt 3 hedder, at "korrespondance kan ikke behandles som en klage fra Kommissionen og skal derfor ikke registreres i det centrale register over klager, hvis ... den ikke indeholder en klage". Da Kommissionens tjenestegrene modtog klagerens klage af 2. juni 2008, var de af den opfattelse, at den gældende nederlandske lovgivning om affald og emballageaffald var i overensstemmelse med direktivet om emballageaffald. Da de faktiske omstændigheder, som klageren henviste til, ikke udgjorde en overtrædelse af direktivet om emballageaffald, var der derfor ingen klager med hensyn til EU-retten og ingen grund til formelt at undersøge klagen.

15. Kommissionen påpegede, at den i overensstemmelse med meddelelsen underrettede klageren om sine synspunkter ved brev af 27. februar 2009. I dette brev forklarede den klart, hvorfor den mente, at der ikke var tale om en overtrædelse af EU-lovgivningen, og meddelte, at den ikke ville undersøge klagen. Kommissionen bemærkede, at den i denne skrivelse ligeledes undskyldte den forsinkede besvarelse.

16. Den 7. maj 2009 besvarede Kommissionen klagerens brev af 2. april 2009 og gentog sin holdning. Som svar på klagerens yderligere brev af 5. juni 2009 bekræftede Kommissionen, at de nederlandske myndigheder ikke var forpligtet til at gennemføre definitionen i artikel 3, stk. 2, i direktivet om emballageaffald, så længe de garanterede det resultat, som direktivet var udformet til at opnå i deres nationale retsorden. Kommissionen bekræftede også, at restprodukter fra emballageproduktion kan betragtes som affald i henhold til affaldsdirektivet.

17. Kommissionen beklagede, at klageren ikke fik svar på spørgsmålet vedrørende den relevante retspraksis. Den forklarede, at Domstolen i sag C-32/05, Kommissionen mod Luxembourg [5], understregede sin faste holdning om, at det ikke altid er nødvendigt, at en medlemsstat formelt gennemfører kravene i et direktiv i en specifik udtrykkelig lovbestemmelse. Den generelle retlige ramme kan faktisk være tilstrækkelig til at gennemføre et direktiv, afhængigt af dets indhold. Domstolen fastslog også, at eksistensen af generelle forfatnings- eller forvaltningsretlige principper kan overflødiggøre gennemførelsen ved specifikke love eller administrative foranstaltninger, dog forudsat at i) de generelle principper rent faktisk sikrer, at de nationale myndigheder anvender direktivet fuldt ud, og ii) når den relevante bestemmelse i direktivet har til formål at skabe rettigheder for borgerne, er den retsstilling, der følger af disse principper, tilstrækkelig præcis og klar, og de berørte personer sættes i stand til at få fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald til at kunne påberåbe sig dem ved de nationale domstole [6].

18. Kommissionen bemærkede endvidere, at den inden for rammerne af sin generelle politik afgør, om en klage indeholder et klagepunkt, efter at have foretaget en første vurdering af indholdet af korrespondancen i lyset af EU-retten. Den tilføjede, at den første vurdering af klagerens brev af 2. juni 2008 viste, at det ikke indeholdt tegn på en overtrædelse af EU-retten. Denne skrivelse indeholdt derfor ingen klagepunkter i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i meddelelsens punkt 3. Kommissionen fremførte, at den gav klageren en klar forklaring på, hvorfor der ikke var tale om en overtrædelse af direktivet om emballageaffald. Det var derfor ikke nødvendigt at registrere og undersøge klagen yderligere. Kommissionen konkluderede, at den behandlede korrespondancen fra klageren i overensstemmelse med god administrativ praksis. Kommissionen påpegede endvidere, at den, som det allerede var blevet meddelt Ombudsmanden, i øjeblikket var i færd med at afprøve en ny tilgang til registrering af klager, der delvis var udformet med henblik på at reagere mere direkte på klagernes interesser.

19. I sine bemærkninger påpegede klageren, at klagen ikke vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt restprodukter fra emballageproduktion udgjorde affald eller ej, men det forhold, at artikel 3, stk. 2, i direktivet om emballageaffald skulle gennemføres i nederlandsk lovgivning. Klageren hævdede, at Kommissionen ikke besvarede dens spørgsmål om, hvorfor EU-direktiver ikke skal gennemføres i national lovgivning.

Ombudsmandens vurdering

20. Ombudsmanden bemærker, at selv om Kommissionen besluttede ikke formelt at registrere klagerens brev af 2. juni 2008 som en overtrædelsesklage, behandlede den indholdet af denne klage og underrettede klageren om sine konklusioner i sine breve af 27. februar, 7. maj og 12. juni 2009. I disse skrivelser forklarede Kommissionen, at artikel 3, stk. 2, i direktivet om emballageaffald fastsætter, at medlemsstaterne ikke må betragte produktionsrester som emballageaffald i direktivets forstand. De kan dog frit betragte restprodukter fra produktionen som affald i affaldsdirektivets forstand. Kommissionen forklarede også, at artikel 3, stk. 2, i affaldsemballagedirektivet ikke skulle gennemføres ved en specifik bestemmelse i national ret, forudsat at de eksisterende bestemmelser sikrede en korrekt anvendelse af det relevante direktiv. Ombudsmanden finder disse forklaringer rimelige. For at godtgøre, at Nederlandene ikke overholdt artikel 3, stk. 2, i direktivet om emballageaffald, skulle klageren have fremlagt beviser for, at restprodukter fra emballageproduktion blev betragtet som emballageaffald i henhold til direktivet om emballageaffald. Kommissionen synes imidlertid ikke at have fået forelagt sådanne beviser. Klageren påpegede, at det nederlandske statsråd fortolkede restprodukter fra emballageproduktion som affald. I lyset af ovenstående beviser eller antyder dette imidlertid ikke, at Nederlandene har tilsidesat artikel 3, stk. 2, i direktivet om emballageaffald. Under disse omstændigheder kan der ikke konstateres fejl eller forsømmelser i forbindelse med dette aspekt af sagen.

21. Med hensyn til sagens proceduremæssige aspekter bemærker Ombudsmanden, at klagerens påstand og påstand vedrører Kommissionens påståede afvisning af at registrere klagen som en overtrædelsesklage.

22. Meddelelsens punkt 3, første afsnit, har følgende ordlyd:

"Al korrespondance, der kan tænkes at blive behandlet som en klage, registreres i det centrale register over klager, der føres af Kommissionens Generalsekretariat. " Stk. 2 affattes således:

"Korrespondance kan ikke behandles som en klage fra Kommissionen og registreres derfor ikke i det centrale register over klager, hvis:

[...]

- det undlader at fremsætte en klage..."

23. I meddelelsens punkt 4 hedder det endvidere, at "[h]vis Kommissionens tjenestegrene beslutter ikke at registrere korrespondancen som en klage, underretter de forfatteren herom ved almindeligt brev med angivelse af en eller flere af de grunde, der er anført i punkt 3, andet afsnit".

24. I den foreliggende sag meddelte Kommissionen i sit brev af 27. februar 2009 klageren, at den havde besluttet ikke at registrere klagen. Dette skyldtes, at den ikke indeholdt tilstrækkelige elementer til at begrunde indledningen af en klageprocedure. I sin skrivelse henviste Kommissionen ikke til en af de specifikke undtagelser, der er fastsat i meddelelsens punkt 3.

25. Kommissionens hovedargument i sin udtalelse for ikke at registrere klagerens brev af 2. juni 2008 som en overtrædelsesklage var, at den ikke fremsatte en klage. Af forklaringerne i udtalelsen fremgår det, at Kommissionen fortolkede den nævnte undtagelse således, at en klage kun "fremsætter en klage"som omhandlet i meddelelsens punkt 3, nr. 2), hvis klagerens påstand om en overtrædelse af EU-retten på grundlag af en første undersøgelse af korrespondancen synes at være velbegrundet. Denne fortolkning er imidlertid uforenelig med den klare ordlyd af den relevante passage i meddelelsen, som kun kræver, at en klage indeholder et klagepunkt. I den foreliggende sag indeholdt klagerens skrivelse af 2. juni 2008 et klagepunkt, nemlig at de nederlandske myndigheder ikke anvendte artikel 3, stk. 2, i direktivet om emballageaffald.

26. Desuden er Kommissionens fortolkning uforenelig med den generelle opbygning af og formålet med meddelelsens punkt 3. Det følger af denne bestemmelse, at klager til Kommissionen skal behandles på en formaliseret og struktureret måde, medmindre en af de seks undtagelser i punkt 3, nr. 2), finder anvendelse. Denne forpligtelse blev indgået af Kommissionen i forbindelse med en undersøgelse på eget initiativ foretaget af Ombudsmanden. Efter Ombudsmandens opfattelse skal de nævnte undtagelser derfor fortolkes strengt. En fortolkning, der giver Kommissionen mulighed for at undlade at registrere en klage som en overtrædelsesklage, blot fordi den på grundlag af en indledende vurdering finder, at der ikke foreligger en sådan overtrædelse, ville rejse tvivl om selve formålet med meddelelsen.

27. I sin udtalelse bemærkede Kommissionen også, at den i henhold til punkt 3, stk. 1, skal registrere korrespondance, der "sandsynligvis" vil blive undersøgt som en klage. I det omfang denne erklæring antyder, at en klage kun bør registreres som en overtrædelsesklage, hvis Kommissionen finder, at der er sket en overtrædelse af EU-retten, kan Ombudsmanden ikke acceptere en sådan fortolkning. En sådan fortolkning ville nemlig indebære, at der findes en yderligere generel undtagelse, der gør det muligt for Kommissionen at undlade at registrere en klage ud over dem, der er anført i punkt 3, nr. 2). Som allerede forklaret ovenfor ville en sådan fortolkning ikke være i overensstemmelse med den generelle opbygning af og formålet med meddelelsens punkt 3.

28. I lyset af ovenstående udgør Kommissionens undladelse af at registrere klagerens brev af 2. juni 2008 som en overtrædelsesklage et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

29. I forbindelse med sin undersøgelse af klage 2403/2008/OV, som bl.a. også vedrører Kommissionens manglende registrering af en traktatbrudsklage, fremsatte Ombudsmanden et udkast til henstilling, hvori han opfordrede Kommissionen til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den overholder meddelelsen i fremtidige sager. Som nævnt ovenfor er Ombudsmanden af den opfattelse, at vurderingen af klagerens sag var korrekt med hensyn til substansen. Han mener derfor, også på grundlag af det forhold, at Kommissionen inden for rammerne af EU Pilot-ordningen har ændret sin generelle registreringspraksis for traktatbrudsklager, at der ikke ville være noget nyttigt formål i den foreliggende sag ved at gentage det udkast til henstilling, der blev fremsat i sag 2403/2008/OV. Ombudsmanden vil imidlertid fremsætte en kritisk bemærkning i stedet.

B. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende kritiske bemærkning:

I meddelelsens punkt 3 fastsættes det, at korrespondance fra borgerne skal registreres som en overtrædelsesklage, medmindre en af undtagelserne i denne bestemmelse finder anvendelse. Ved at beslutte ikke at registrere klagerens klage som en overtrædelsesklage, selv om der ikke gjaldt sådanne undtagelser, tilsidesatte Kommissionen meddelelsens punkt 3. Denne undladelse udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

Klageren og Europa-Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 19. november 2010.

[1] EFT 1994 L 365, s. 10.

[2] Rådets direktiv 75/442/EØF af 15.7.1975 om affald (EFT L 194, s. 39).

[3] Sag C-114/01, AvestaPolarit Chrome, Sml. 2003 I, s. 8725.

[4] KOM(2002) 141 endelig, EFT C 244, s. 5.

[5] Sag 32/05, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. 2006 I, s. 11323.

[6] sag 29/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 1985, s. 1661, præmis 22 og 23, sag C-217/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. 1999 I, s. 5087, præmis 31 og 32, og sag C-233/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. 2003 I, s. 6625, præmis 76.