Baggrunden for klagen

1. Denne undersøgelse vedrører Europa-Parlamentets afslag på at give klageren, en sammenslutning af 28 digitale borgerrettighedsorganisationer fra 18 europæiske lande kendt som europæiske digitale rettigheder (EDRi), aktindsigt i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 [1], aktindsigt i dokumenter vedrørende forhandlingsprocessen forud for færdiggørelsen af handelsaftalen om bekæmpelse af forfalskning (i det følgende benævnt »ACTA«). ACTA er en international aftale om standarder for håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder i internetæraen [2].

2. Ifølge klageren sendte Europa-Kommissionen udkast til ACTA-aftalen samt rapporter om ACTA-forhandlingerne til Parlamentet efter hver forhandlingsrunde. Den 11. maj 2011 sendte klageren en skrivelse til formanden for Parlamentets Udvalg om International Handel (INTA-udvalget) med anmodning om, at alle dokumenter om ACTA, som Kommissionen havde forelagt udvalget, blev frigivet. Den 24. august 2011 indgav den en ny begæring om aktindsigt. I denne anmodning anmodede den om kopier af alle forberedende dokumenter, som INTA-udvalget var i besiddelse af med hensyn til ACTA.

3. Parlamentet registrerede denne anmodning den 29. august 2011 og behandlede den som en første begæring om aktindsigt. Parlamentet meddelte derefter klageren, at det havde identificeret 24 dokumenter, der var omfattet af dets anmodning, og overvejede de forskellige dokumenter i samarbejde med Kommissionen og Rådet for Den Europæiske Union. Den var derfor forpligtet til at forlænge svarfristen i artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 med yderligere 15 dage indtil den 10. oktober 2011.

4. Parlamentet svarede i det væsentlige klageren den 29. september. Den påpegede, at den ikke deltog i ACTA-forhandlingsprocessen og derfor ikke var i besiddelse af alle de forberedende dokumenter. Den forklarede, at den efter Lissabontraktatens ikrafttræden og undertegnelsen af rammeaftalen om forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen [3] havde modtaget mundtlige briefinger fra Kommissionen om ACTA-forhandlingerne, mens formanden for INTA-udvalget havde indhentet nogle forberedende dokumenter [4]. Parlamentet anførte, at det i betragtning af den tavshedspligt, der er fastsat i ovennævnte rammeaftale [5], ikke ensidigt kunne frigive klassificerede dokumenter fra tredjeparter. Parlamentet tilføjede, at det i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning 1049/2001 hørte Kommissionen og Rådet med henblik på at sikre den bredest mulige udbredelse af de dokumenter, der var modtaget fra de øvrige institutioner.

5. Parlamentet opregnede derefter de dokumenter, som det var i besiddelse af, og som var omfattet af klagerens anmodning. Der var tale om følgende:

a) Udkast til konsolideret tekst til ACTA (syv dokumenter opført som a.1-7; to af disse dokumenter var allerede blevet offentliggjort og var vedlagt som bilag til Parlamentets svar).

Parlamentet erklærede, at parterne i ACTA [6] var enige om, at forhandlingsdokumenter kun ville blive offentliggjort med enstemmig støtte fra alle parter i ACTA. Ved at bringe undertegnelsen og indgåelsen af ACTA i fare ville frigivelsen af de øvrige dokumenter derfor være til skade for beskyttelsen af internationale forbindelser som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001.

b) Rapporter fra forhandlingsrunderne (tre dokumenter opført som b.1-3; redigerede udgaver af de tre dokumenter var vedlagt).

Parlamentet fremsatte i den forbindelse følgende bemærkninger. Den påpegede, at selv om den var blevet behørigt orienteret efter hver forhandlingsrunde, havde rapporteringen ikke altid været i skriftlig form. Parlamentet gentog, at ACTA-partnerne havde bekræftet betydningen af at bevare fortroligheden af deres respektive holdninger i forhandlingerne. Den påpegede, at ACTA endnu ikke var blevet undertegnet, og at der stadig fandt voldgift sted på nationalt plan på daværende tidspunkt. Dele af disse dokumenter beskrev og behandlede Kommissionens forhandlingsposition over for de andre ACTA-partnere samt Kommissionens overvejelser om de andre ACTA-partneres holdninger. Videregivelse af disse oplysninger vil i alvorlig grad påvirke EU's forbindelser med tredjelande, nemlig dets ACTA-partnere, og dermed underminere beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til EU's internationale forbindelser. Disse dele var derfor også omfattet af ovennævnte undtagelse.

c) Noter og interne arbejdsdokumenter (fjorten dokumenter opført som c.1-14; Der blev givet fuld aktindsigt i fire af disse dokumenter. Der blev givet delvis aktindsigt i yderligere fire dokumenter, mens der blev givet afslag på aktindsigt i de resterende seks dokumenter).

Parlamentet påpegede, at disse dokumenter var interne notater og indeholdt oplysninger om EU's forhandlingsretningslinjer samt Kommissionens holdning til andre ACTA-partneres holdning. Frigivelse af de relevante elementer ville have en skadelig indvirkning på atmosfæren af gensidig tillid og ville begrænse udsigten til fremtidigt samarbejde og dermed bringe undertegnelsen af aftalen og ratifikationsproceduren i hvert af de nationale parlamenter, herunder den godkendelsesafstemning, som det også skulle tage, i fare. På dette grundlag insisterede Parlamentet på, at ovennævnte undtagelse fandt anvendelse på visse dokumenter som helhed og delvist på andre. I betragtning af, at beslutningsproceduren vedrørende ACTA endnu ikke var afsluttet, måtte der desuden gives afslag på aktindsigt i disse dele på grundlag af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001.

6. Den 7. oktober 2011 indgav klageren en genfremsat begæring til Parlamentet, hvori han anførte, at han" navnlig" ønskede at få en kopi af det dokument, der var blevet "lækket" til offentligheden i februar 2010, og som ifølge ham indeholdt "det digitale kapitel" (fremhævelse tilføjet). For at hjælpe med at identificere dokumentet citerede klageren en fodnote 6, der indeholdt følgende tekst: "Et eksempel på en sådan politik er, at abonnementer og konti i tjenesteudbyderens system eller netværk af gentagne lovovertrædere kan bringes til ophør under passende omstændigheder."

7. Parlamentet besvarede klagerens genfremsatte begæring den 31. oktober 2011. Den fortolkede den genfremsatte begæring som en anmodning om kun ét dokument, nemlig det dokument, som klageren beskrev som indeholdende "det digitale kapitel". Parlamentet identificerede dette dokument som "Notat til 133-Udvalget (12. oktober 2009) - Udkast til kapitel om håndhævelsesprocedurer i det digitale miljø fremsendt af USA" (som var dokument c.11 i den tredje kategori af dokumenter, der var anført i Parlamentets svar på klagerens oprindelige begæring). Parlamentet bekræftede sin beslutning om at give afslag på aktindsigt i dette dokument på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001, som vedrører beskyttelsen af internationale forbindelser, og artikel 4, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001, som vedrører beskyttelsen af institutionens beslutningsproces.

8. Med hensyn til beskyttelsen af internationale forbindelser (artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001) anførte Parlamentet, at der var en reel risiko for, at dokumentets udbredelse kunne påvirke forbindelserne mellem EU og andre kontraherende parter i ACTA. Det ønskede dokument henviser fuldt ud til USA's forhandlingsposition, som blev meddelt Parlamentet af Kommissionen med henblik på at sætte Parlamentet i stand til at forberede sin afstemning om ACTA. Relevante MEP'er havde mulighed for at konsultere dokumentet, mens der blev truffet de nødvendige forebyggende foranstaltninger for at sikre dets strenge fortrolighed. Ifølge Parlamentet ville offentliggørelsen af dokumentet bringe EU's internationale forbindelser med USA i fare, da det ville sætte spørgsmålstegn ved fortroligheden af forhandlingerne og risikere at undergrave tilliden til EU's forhandlings- og ratifikationsmekanismer. Desuden ville videregivelse af forberedende dokumenter fra tredjelande, som blev fremsendt til EU-institutionerne i forbindelse med fortrolige forhandlinger, bringe EU's forbindelser og yderligere evne til at forhandle med disse lande i fare, da EU kunne befinde sig i en situation, hvor dets kontraherende partnere ville blive mere tilbageholdende med at fremsende fortrolige dokumenter til EU. Parlamentet henviste også til, at ACTA endnu ikke var blevet ratificeret af de nationale parlamenter, og at de kontraherende parter i ACTA var blevet enige om, at forhandlingsdokumenterne kun ville blive offentliggjort med enstemmig støtte fra alle.

9. Med hensyn til undtagelsen i forordning (EF) nr. 1049/2001 vedrørende beskyttelsen af institutionens beslutningsproces (nemlig artikel 4, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001) påpegede Parlamentet, at det på dette tidspunkt endnu ikke havde givet sit samtykke til ACTA. Udbredelse af det ønskede dokument på dette tidspunkt ville derfor bringe den igangværende beslutningsproces i Parlamentet i fare. Parlamentet bemærkede endvidere, at det ikke kunne identificere nogen mere tungtvejende offentlig interesse, der kunne begrunde udbredelsen.

10. Endelig anførte Parlamentet med hensyn til klagerens henvisning til en "lækket" version af dokumentet, at det forhold, at en kopi af et dokument (autentisk eller ej) var blevet lagt på internettet uden forudgående samtykke fra dets ophavsmand, på ingen måde ændrede Parlamentets vurdering. Hvis en uautoriseret offentliggørelse automatisk indebærer en forpligtelse til at give aktindsigt i et dokument, vil det medføre en omgåelse af den beskyttelse af offentlighedens interesser, som en manglende offentliggørelse indebærer. Med hensyn til offentliggørelsen af et dokument på Parlamentets websted blev dette, sagde Parlamentet, "en kopiartikel fra en lækket kilde i USA, der blev givet som information til medlemmerne af Parlamentets delegation for forbindelserne med USA". Parlamentet tilføjede, at det ikke tilkom det at bedømme ægtheden af det lækkede dokument, da det ikke var dokumentets ophavsmand. Under alle omstændigheder falder en anmodning om at bedømme ægtheden af et lækket dokument uden for anvendelsesområdet for retten til aktindsigt som fastsat i artikel 15 i TEUF og forordning 1049/2001.

11. Klageren henvendte sig til Ombudsmanden den 2. december 2011.

Undersøgelsens genstand

12. Klageren hævdede, at Parlamentet ikke havde fremlagt gyldige begrundelser i henhold til forordning 1049/2001 for ikke at give aktindsigt i de pågældende dokumenter.

13. Klageren hævdede, at den relevante dokumentation skulle offentliggøres straks eller under alle omstændigheder inden for et passende tidsrum, inden Parlamentet stemte om ACTA.

14. I sine bemærkninger til Parlamentets udtalelse i denne sag anmodede klageren Ombudsmanden om at kontrollere, om Kommissionen havde mandat fra Rådet til at indgå en aftale om, at forhandlingsdokumenter kun ville blive offentliggjort med enstemmig støtte fra alle kontraherende parter.

15. Ombudsmanden bemærker, at denne undersøgelse vedrører Europa-Parlamentet. Selv om omfanget af hans undersøgelse på nuværende tidspunkt ikke kan udvides til at omfatte Europa-Kommissionen, vil han behandle spørgsmålet om fortrolighedsaftalen nedenfor.

Undersøgelsen

16. Klagen blev indgivet til Ombudsmanden den 2. december 2011. Den 22. december indledte Ombudsmanden en undersøgelse ved at anmode Parlamentet om en udtalelse.

17. Ombudsmandens skrivelse til Parlamentet med anmodning om en udtalelse indeholdt følgende spørgsmål: i) Kan Parlamentet udtale sig om relevansen af, at ACTA-forhandlingerne nu er afsluttet? ii) Hvis Parlamentet stadig mener, at der bør nægtes aktindsigt, kan det da forklare, hvilke fremtidige omstændigheder (såsom de kontraherende parters ratificering af ACTA) der vil være relevante for spørgsmålet om aktindsigt? (iii) Parlamentets næstformand har meddelt klageren, at de kontraherende parter i ACTA var enige om, at forhandlingsdokumenter kun ville blive offentliggjort med enstemmig støtte fra alle kontraherende parter. Kan Parlamentet give Ombudsmanden en kopi af aftalen mellem de kontraherende parter i ACTA om ikke at offentliggøre forhandlingsdokumenterne eller (hvis det ikke har en sådan kopi) en detaljeret redegørelse for indholdet af denne aftale? Kan Parlamentet også kommentere, hvordan en sådan aftale kan forenes med traktatens bestemmelser om gennemsigtighed og med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1049/2001?

18. Den 28. marts 2012 sendte Parlamentet sin udtalelse, som blev fremsendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Klageren fremsatte bemærkninger den 27. juli 2012.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Påstand om, at Parlamentet ikke har fremlagt gyldige begrundelser for ikke at give aktindsigt i dokumenterne og tilhørende krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

19. Klageren anførte, at Parlamentet ikke handlede i overensstemmelse med de berettigede og rimelige forventninger, som offentligheden har i lyset af, hvordan institutionen tidligere har handlet. Den nævnte i denne forbindelse: i) Europa-Parlamentets skriftlige erklæring 12/2010 om manglen på en gennemsigtig procedure for handelsaftalen vedrørende bekæmpelse af forfalskning (ACTA) og potentielt anstødeligt indhold [7] ii) Europa-Parlamentets beslutning af 10. marts 2010 om gennemsigtighed og status i ACTA-forhandlingerne, navnlig punkt 4 [8] iii) Europa-Parlamentets beslutning af 24. november 2010 om handelsaftalen vedrørende bekæmpelse af forfalskning (ACTA), særlig punkt F [9] og iv) Cashman-betænkningen om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, navnlig punkt 26.

20. Som skitseret i sine indledende henvendelser til Parlamentet om de pågældende dokumenter hævdede klageren, at artikel 32 i Wienerkonventionen om traktatretten [10] fastsætter, at der kan gøres brug af en traktats forberedende arbejde for at fastslå betydningen, når dette er uklart [11]. Ifølge klageren forsøger en udtalelse om ACTA, der er udarbejdet af Parlamentets Juridiske Tjeneste, at forklare, at dette kun gælder, når dokumenterne er offentligt tilgængelige. Dette indebærer ifølge klageren, at betydningen af ACTA kan ændre sig, hvis en af EU's forhandlingspartnere på et hvilket som helst tidspunkt i fremtiden stiller de forberedende dokumenter til rådighed. Som følge heraf foreslog EU på daværende tidspunkt at binde sig til en international aftale, hvis betydning var uklar, og som kan ændre sig på grundlag af faktorer, der ligger helt uden for EU's kontrol. Ifølge klageren placerer denne analyse dokumenterne helt og holdent inden for rammerne af Turco-retspraksis [12].

21. Klageren hævdede endvidere, at eftersom teksten til mindst et af dokumenterne var blevet offentliggjort af Parlamentet på dets websted — selv om den siden var blevet trukket tilbage — var det ikke holdbart at hævde, at offentliggørelsen af dette dokument i det mindste ville bringe internationale forbindelser i fare.

22. I sin udtalelse anfægtede Parlamentet omfanget af Ombudsmandens undersøgelse, nemlig at den omfatter dokumenter i Europa-Parlamentets aktmappe om ACTA og ikke kun det dokument, som Parlamentet behandlede i sit svar på klagerens genfremsatte begæring. Parlamentet insisterede på, at klagerens genfremsatte begæring udelukkende vedrørte afslag på aktindsigt i et enkelt dokument. Dette dokument blev udpeget som "Note til 133-Udvalget (12. oktober 2009) - Udkast til kapitel om håndhævelsesprocedurer i det digitale miljø fremsendt af USA". Med hensyn til de øvrige dokumenter, hvortil der blev givet helt eller delvist afslag på aktindsigt som svar på klagerens oprindelige begæring, insisterede Parlamentet på, at klageren aldrig genfremsatte sin begæring i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

23. Efter Parlamentets opfattelse kan genstanden for en klage til Ombudsmanden ikke ligge uden for genstanden for en genfremsat begæring om aktindsigt. Hvis det forholdt sig anderledes, ville artikel 8 i forordning (EF) nr. 1049/2001, som fastsætter, at klager (retslige procedurer eller en klage til Ombudsmanden) kan indbringes for den, der har fremsat begæringen " efter et helt eller delvist afslag på den genfremsatte begæring", blive frataget sit formål. Ifølge Parlamentet indebærer denne bestemmelse, at omfanget af en påstand, der kan antages til realitetsbehandling, bestemmes af svaret på en genfremsat begæring. Klageren kan derfor ikke påberåbe sig nye argumenter ved anvendelsen af ovennævnte afhjælpende foranstaltninger. Parlamentet anførte endvidere, at i henhold til artikel 2, stk. 4, i Den Europæiske Ombudsmands statut skal der forud for enhver klage, der indgives til Ombudsmanden ", være rettet passende administrative henvendelser til de berørte institutioner og organer". Enhver klage, der går ud over genstanden for en bekræftende afgørelse i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, kan derfor ikke antages til realitetsbehandling.

24. Parlamentet forstod dermed klagerens henvisning til "dokumenter i Europa-Parlamentets dossier om handelsaftalen vedrørende bekæmpelse af forfalskning" i forbindelse med sin afgørelse om klagerens genfremsatte begæring om ikke at give aktindsigt i dokument c.11.

25. Parlamentet gav udtryk for, at dets begrundelse for ikke at give aktindsigt i dokument c.11 er i overensstemmelse med de retlige krav i artikel 4 i forordning 1049/2001 og med den relevante retspraksis. I sit svar på den genfremsatte begæring fremlagde Parlamentet oplysninger om emnet for det pågældende dokument og begrundede i detaljer, hvorfor dets udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af EU's offentlige interesser med hensyn til internationale forbindelser og den igangværende beslutningsproces. Parlamentet påpegede, at institutionerne ifølge fast retspraksis har et vidt skøn ved afgørelsen af, om udbredelsen af dokumenter ville være til skade for de offentlige interesser, der er nævnt i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning 1049/2001 [13].

26. Som svar på klagerens argumenter om for det første, at Parlamentet ikke handlede i overensstemmelse med de berettigede og rimelige forventninger, som medlemmer af offentligheden har i lyset af, hvordan institutionen tidligere har handlet, anførte Parlamentet, at Parlamentet, samtidig med at det stræber efter maksimal gennemsigtighed, samtidig skal overholde de forpligtelser, der er pålagt ved forordning 1049/2001 vedrørende dokumenter i dets besiddelse, navnlig når de undtagelser, der er påberåbt i denne sag, er på spil. Disse forpligtelser ligger til grund for rammeaftalen om forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen, navnlig punkt 23 og ff., bilag II om fremsendelse af fortrolige oplysninger til Parlamentet og bilag III om forhandling og indgåelse af internationale aftaler [14].

27. Ifølge Parlamentet sikrede EU og dets forhandlingspartnere en høj grad af gennemsigtighed under ACTA-forhandlingerne. Kommissionen holdt offentligheden orienteret om målene for og udviklingen i forhandlingerne ved at offentliggøre sammenfattende rapporter efter hver forhandlingsrunde samt ajourførte resuméer af status for forhandlingerne og ved at tilrettelægge høringsmøder for interessenter. Parlamentet bekræftede, at det vil følge denne åbne tilgang inden for rammerne af sine offentlige forhandlinger, der fører til afstemningen på plenarmødet om Rådets indgåelse af ACTA. Men selv når en afgørelse træffes offentligt, kan de underliggende dokumenter være af ikke-offentlig karakter. Det er to meget forskellige spørgsmål.

28. Parlamentet gjorde for det andet gældende, at artikel 32 i Wienerkonventionen om traktatretten ikke kan fortolkes således, at den forpligter Kommissionen eller medlemsstaterne til at offentliggøre alle forberedende dokumenter, der fører til vedtagelsen af en international aftale.

29. For det tredje mindede Parlamentet med hensyn til den retlige relevans af Turco-dommen for den foreliggende sag om Ombudsmandens afgørelse i sag 90/2009/(JD)OV [15]. Parlamentet bemærkede endvidere, at Turco-dommen ikke blev fastslået i forbindelse med undtagelserne i artikel 4, stk. 1, i forordning 1049/2001.

30. Endelig gentog Parlamentet med hensyn til klagerens argumenter i forbindelse med offentliggørelsen af det "lækkede" dokument på Parlamentets websted, som skitseret i dets svar på klagerens genfremsatte begæring, sin holdning om, at det forhold, at et dokument er blevet lagt ud på internettet uden forudgående samtykke fra dets ophavsmand, på ingen måde ændrer dets, dvs. Parlamentets, vurdering.

31. Med hensyn til de spørgsmål, som Ombudsmanden stillede i sin skrivelse om indledning af undersøgelsen, svarede Parlamentet som følger: For det første anførte Parlamentet med hensyn til relevansen af afslutningen af ACTA-forhandlingerne, at beslutningsprocessen som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 langt fra er afsluttet. Ratificeringen af ACTA er stadig i gang, sagde det. Den 2. februar 2012 fik Parlamentet forelagt sagen af Rådet i overensstemmelse med artikel 218 i TEUF, hvorved der blev anmodet om Parlamentets godkendelse. Forhandlingerne i det kompetente udvalg, i dette tilfælde INTA-udvalget, begyndte den 29. februar 2012. Beskyttelsen af en behørig ratificering af internationale aftaler mellem EU og tredjelande, selv efter at forhandlingerne er afsluttet, er et spørgsmål af offentlig interesse, sagde Parlamentet. Det måtte endvidere understreges, at eftersom ACTA er en "blandet aftale" , der skal indgås mellem EU, dets medlemsstater og tredjelande, ville offentliggørelsen af dokument c.11 på nuværende tidspunkt bringe den komplekse ratifikationsprocedure i fare, da det ville give anledning til bekymring blandt EU's kontraherende partnere i tredjelande med hensyn til korrektheden og gennemførelsen af den ratifikationsproces, der ledes af EU og dets medlemsstater.

32. Ifølge Parlamentet medførte EU's undertegnelse af ACTA i Tokyo den 26. januar 2012 flere retlige forpligtelser for EU over for sine kontraherende partnere. Det følger af folkeretten, at når en international aftale er undertegnet, forventes de kontraherende parter ved lov at afstå fra enhver handling, der kan bringe dens endelige ratificering i fare. Der var derfor på forhånd ikke blot en legitim interesse, men også en retlig forpligtelse for EU til at fremme de kompetente politiske organers og andre kontraherende parters endelige ratificering af aftalen og til at afstå fra enhver handling, der kan bringe opnåelsen af dette mål i fare. Det kompromis, der blev indgået om ACTA, kunne blive bragt i fare, hvis ACTA-partnernes og EU's respektive holdninger nu blev afsløret, sagde Parlamentet.

33. Som konklusion på dette spørgsmål påpegede Parlamentet, at internationale aftaler er baseret på en proces, hvis fortrolighed skal beskyttes, selv efter at forhandlingerne er afsluttet. Der er en konkret risiko for, at udbredelsen af forberedende dokumenter ikke kun vil skade forbindelserne med tredjelande inden for rammerne af ACTA, men også eventuelle andre forhandlinger, som EU skal føre i fremtiden. Enhver fremtidig forhandlingspartner for EU kunne betvivle EU's pålidelighed med hensyn til forhandlingernes fortrolighed, hvis forberedende dokumenter vedrørende en af EU's kontraherende partneres holdning blev offentliggjort på trods af en fortrolighedsaftale.

34. Som svar på Ombudsmandens andet spørgsmål om fremtidige omstændigheder, som ville være relevante med hensyn til spørgsmålet om aktindsigt, anførte Parlamentet, at enhver begæring om aktindsigt i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 skulle vurderes i lyset af de omstændigheder, der forelå på det tidspunkt, hvor den blev indgivet. Enhver af de omstændigheder, som Ombudsmanden henviste til, såsom ratificeringen af ACTA, kan have indvirkning på den retlige vurdering i henhold til forordning 1049/2001. Parlamentet var imidlertid ikke i stand til at foregribe en eventuel afgørelse, der skulle træffes på et senere tidspunkt om en begæring om aktindsigt i dokument c.11.

35. Med hensyn til ACTA-parternes politik om at bevare fortroligheden af dokumenter under forhandlings- og ratifikationsprocessen og Ombudsmandens anmodning om en kopi af fortrolighedsaftalen påpegede Parlamentet, at Ombudsmanden i henhold til Ombudsmandens afgørelse i sag 90/2009(JD)OV [16] allerede er i besiddelse af det relevante dokument [17].

36. Efter Parlamentets opfattelse var der ingen modstrid mellem fortrolighedsaftalen og traktatens bestemmelser om gennemsigtighed samt bestemmelserne i forordning 1049/2001. Fortrolighedsaftalen præciserede blot artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001 med hensyn til internationale forhandlinger. ACTA-parterne var enige om, at selv om de havde til formål at sikre gennemsigtighed og en rimelig mængde oplysninger til offentligheden, ville dokumenter, der udveksles mellem parterne, ikke blive offentliggjort, medmindre parterne var enige herom. Denne fælles forståelse blev vedtaget uformelt ved konsensus og efterfølgende registreret skriftligt. Hvad denne aftale gjorde, sagde Parlamentet, var at præcisere alle ACTA-parters forventning om, at den atmosfære af gensidig tillid, som er afgørende for alle internationale forhandlinger, navnlig når de omhandler politisk og økonomisk følsomme emner, ville blive respekteret med hensyn til ACTA-forhandlingsteksterne. Denne tilgang er i fuld overensstemmelse med EU-institutionernes forpligtelser med hensyn til gennemsigtighed, da artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 udtrykkeligt anerkender behovet for særlig fortrolighed i forbindelse med EU's internationale forbindelser. Undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 blev derfor med rette påberåbt i svaret på klagerens anmodning for at sikre den behørige ratifikationsproces og beskytte EU's troværdighed over for sine internationale partnere.

37. Selv i mangel af en ACTA-fortrolighedsaftale ville aktindsigt i de ikke-frigivne dokumenter eller dele heraf skulle nægtes på grundlag af undtagelsen i forordning 1049/2001 vedrørende internationale forbindelser for ikke at kompromittere den gensidige tillid, der kræves mellem parterne, og for ikke at underminere resultatet af processen. Aftalen udgjorde derfor kun en af de faktorer, der indikerede, hvorfor udbredelsen af de relevante dokumenter ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser.

38. I sine bemærkninger til Parlamentets udtalelse var klageren uenig i, at omfanget af den genfremsatte begæring var uklart.

39. Med hensyn til substansen i Parlamentets svar insisterede klageren på, at Parlamentets påberåbelse af artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, og artikel 4, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001 ikke kunne være gyldig, eftersom Kommissionen og Rådet efterfølgende stillede ikke-redigerede udgaver af nogle af de pågældende dokumenter til rådighed [18]. Den 4. juli 2012 offentliggjorde Rådet f.eks. på sit websted en række tidligere begrænsede dokumenter vedrørende strafferetlige sanktioner i ACTA. Hvis de begrundelser, som Parlamentet fremførte, var gyldige, kunne ingen af disse dokumenter have været offentliggjort. Det forhold, at de blev anvendt, beviser, at Parlamentets påberåbelse af undtagelserne i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001 var uforholdsmæssig. I modsætning til, hvad Parlamentet har hævdet, havde offentliggørelsen af nogle af de dokumenter, som det afslog at give fuld aktindsigt i, ikke haft negative konsekvenser.

40. Endelig var klageren uenig i Parlamentets analyse af, at der var en retlig forpligtelse for EU til at fremme de kompetente politiske organers endelige ratificering af ACTA og til at afstå fra enhver handling, der kan bringe opnåelsen af dette mål i fare. Klagerens forståelse af denne særlige bestemmelse i folkeretten var, at underskriverne ikke må handle på en måde, der er i strid med den underskrevne aftale. Dette adskiller sig noget fra Parlamentets vurdering af, at underskriverne er nødt til at "fremme den endelige ratificering".

Ombudsmandens vurdering

Undersøgelsens omfang

41. Parlamentet er af den opfattelse, at omfanget af Ombudsmandens undersøgelse bør begrænses til dokument c.11 på dets liste af 29. september 2011. Til støtte for dette synspunkt hævdede den, at klagerens genfremsatte begæring udelukkende henviste til afslaget på aktindsigt i dette dokument. Klageren var uenig i, at omfanget af den genfremsatte anmodning var uklart.

42. Ombudsmanden bemærker, at klagerens genfremsatte begæring begynder "[f]or at efterkomme Deres skrivelse af 29. september vil EDRi gerne indgive en begrundet anmodning om, at Parlamentets holdning tages op til fornyet overvejelse". Det fortsætter med at sige, at "vi vil især gerne have en kopi af det dokument, der 'lækkede' i det offentlige rum...".

43. Ombudsmanden er af den opfattelse, at klagerens genfremsatte begæring burde have været fortolket som en anmodning til Parlamentet om at genoverveje sit afslag på at give fuld aktindsigt i alle de dokumenter, der er anført som svar på klagerens oprindelige begæring. Selv om Parlamentet ganske vist misforstod klagerens genfremsatte begæring, mener Ombudsmanden imidlertid, at det gjorde det i god tro. Ikke desto mindre finder Ombudsmanden, at det ikke var i gennemsigtighedens og god forvaltningsskiks interesse, at Parlamentet insisterede på sin fortolkning af, hvad klageren ønskede at opnå, da klagerens klage til Ombudsmanden gjorde det klart, at den søgte aktindsigt i alle de pågældende dokumenter [19]. Efter Ombudsmandens opfattelse ville det have været alt for formalistisk at forvente, at klageren skulle indgive en yderligere begæring om aktindsigt som svar på Parlamentets beslutning om at begrænse sit svar på hans genfremsatte begæring til et enkelt dokument.

Gennemsigtighed i Unionen

44. Ombudsmanden har gentagne gange erklæret, at gennemsigtighed er et væsentligt aspekt af god demokratisk regeringsførelse. Gennemsigtighed gør det muligt for borgerne at kontrollere de offentlige myndigheders aktiviteter, evaluere deres resultater og drage dem til ansvar. Som sådan udgør åbenhed og offentlig adgang til dokumenter en væsentlig del af de institutionelle kontrolmekanismer, der formidler udøvelsen af offentlig myndighed og fremmer ansvarlighed. Gennemsigtighed letter også borgernes deltagelse i offentlige aktiviteter ved at sikre adgang til oplysninger og midler til at deltage i den forvaltningsproces, som de er underlagt [20].

45. I anden betragtning til forordning nr. 1049/2001 forklares det, at åbenhed gør det muligt for borgerne i højere grad at deltage i beslutningsprocessen og sikrer forvaltningen større legitimitet og er mere effektiv og ansvarlig over for borgerne i et demokratisk system. Det fremgår ligeledes af denne betragtning, at åbenhed bidrager til at styrke principperne om demokrati og respekt for de grundlæggende rettigheder som fastsat i EU-traktatens artikel 6 og i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

46. Retten til aktindsigt er i sig selv en grundlæggende rettighed, der er fastsat i chartrets artikel 42. Denne grundlæggende rettighed er gennemført i forordning (EF) nr. 1049/2001.

47. I betragtning af de mål, der forfølges med forordning 1049/2001, navnlig målet om at sikre den videst mulige aktindsigt i dokumenter, som Rådet, Parlamentet og Kommissionen er i besiddelse af, skal eventuelle undtagelser fra retten til aktindsigt fortolkes strengt [21].

48. Den undersøgelse, der er nødvendig for behandlingen af en begæring om aktindsigt, skal være specifik. For det første er den blotte omstændighed, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet af en undtagelse, ikke i sig selv tilstrækkelig til at begrunde anvendelsen af denne undtagelse [22]. I princippet kan anvendelsen af en undtagelse kun begrundes, hvis institutionen på forhånd har fastslået, at aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk ville være til skade for den beskyttede interesse (hvis den beskyttede interesse er institutionens beslutningsproces, skal det fastslås, at aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk ville være til alvorlig skade for den beskyttede interesse [23]). Desuden skal risikoen for (alvorlig) skade på den beskyttede interesse være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk [24]. Det er f.eks. ikke tilstrækkeligt, at et dokument vedrører beslutningsprocessen i en institution. det skal med rimelighed kunne forudses og ikke være rent hypotetisk, at udbredelsen af dokumentet ville være til alvorlig skade for denne beslutningsproces. Den undersøgelse, som en institution foretager for at fastslå, at en beskyttet interesse (alvorligt) ville blive skadet ved offentliggørelse af et begæret dokument, skal fremgå af begrundelsen i afgørelsen om begrænsning af aktindsigt [25].

49. Retten har påpeget [26], at betydningen for EU-borgerne af det spørgsmål, som de ønskede dokumenter vedrører, spiller en rolle med hensyn til at afgøre, om udbredelsen af de nævnte dokumenter virkelig ville forvolde skade [27]. Desuden, som bekræftet af Domstolen, "er der i realiteten tale om en mangel på information og debat, som kan give anledning til tvivl hos borgerne, ikke blot med hensyn til lovligheden af en enkeltstående retsakt, men også med hensyn til legitimiteten af beslutningsprocessen som helhed"[28]. (fremhævelse tilføjet)

Undtagelsen i forordning 1049/2001 vedrørende beskyttelse af internationale forbindelser

50. Parlamentet påberåbte sig to undtagelser i forordning (EF) nr. 1049/2001 for at afslå aktindsigt i dokumenter i denne sag: i) artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 om beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser og ii) artikel 4, stk. 3, om beskyttelse af instituttets beslutningsproces.

51. Domstolen har i forbindelse med en institutions anvendelse af de materielle undtagelser vedrørende offentlighedens interesser, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001, fastslået, at "denne institution skal indrømmes et vidt skøn med henblik på at afgøre, om udbredelsen af dokumenter, der vedrører de områder, der er omfattet af disse undtagelser, kan være til skade for offentlighedens interesser", eftersom "den særligt følsomme og væsentlige karakter af de interesser, der er beskyttet ved artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001, sammenholdt med den omstændighed, at institutionen i henhold til denne bestemmelse skal give afslag på aktindsigt, hvis udbredelsen af et dokument til offentligheden ville være til skade for disse interesser, tillægger afgørelsen [...] en kompleks og følsom karakter, som kræver, at der udvises særlig omhu. En sådan beslutning kræver derfor en skønsmargen"[29].

52. I sin dom af 19. marts 2013 i sag T-301/10, »t Veld mod Kommissionen«, tog Retten stilling til, i hvilket omfang artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning 1049/2001 fandt anvendelse på visse ACTA-forhandlingsdokumenter [30]. Sammenfattende fastslog Retten, at Kommissionen med rette kunne påberåbe sig undtagelsen i forordning nr. 1049/2001 vedrørende beskyttelse af internationale forbindelser med henblik på at afslå fuld aktindsigt i de fleste af de dokumenter, som sagsøgeren havde begæret aktindsigt i i den pågældende sag.

53. Ombudsmanden noterer sig Parlamentets argumenter i denne sag, ifølge hvilke dokumenterne vedrører internationale forbindelser. Ombudsmanden minder om, at det ikke er tilstrækkeligt, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet af en undtagelse. Anvendelsen af en undtagelse kan kun begrundes, hvis institutionen på forhånd har fastslået, at aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk ville være til skade for den beskyttede interesse. Desuden skal risikoen for, at den beskyttede interesse skades, være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk.

54. Parlamentet påberåbte sig i denne forbindelse aftalen mellem de kontraherende parter i ACTA om ikke at offentliggøre forhandlingsdokumenterne. Det skal bemærkes, at Kommissionen ligeledes i sag T-301/10, der er nævnt ovenfor, ved at give afslag på aktindsigt i de pågældende dokumenter henviste til forhandlingsparternes aftale om at beskytte fortroligheden af forhandlingspositionerne. Som Domstolen har fremhævet, har den imidlertid på ingen måde påberåbt sig denne aftale i modsætning til begæringen om aktindsigt som en retligt bindende aftale, der ved lov forpligtede den til at afslå denne begæring. Tværtimod baserede Kommissionen udelukkende sit afslag på aktindsigt på artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning 1049/2001 [31].

55. Tilsvarende begrænsede Parlamentet sig i den foreliggende sag ikke til at påberåbe sig fortrolighedsaftalen, men gjorde for så vidt angår dokument c.11 gældende, at det havde identificeret en reel risiko for, at udbredelsen af det pågældende dokument kunne påvirke forbindelserne mellem EU og andre kontraherende parter i ACTA for så vidt angår deres forhandlingspositioner. Parlamentet forklarede, at det ønskede dokument fuldt ud henviser til USA's forhandlingsposition, som blev meddelt Parlamentet af Kommissionen med henblik på at sætte Parlamentet i stand til at forberede sin afstemning om ACTA. Ifølge Parlamentet ville offentliggørelsen af dokumentet bringe EU's internationale forbindelser med USA i fare, da det ville sætte spørgsmålstegn ved fortroligheden af forhandlingerne og risikere at undergrave tilliden til EU's forhandlings- og ratifikationsmekanismer. Desuden ville videregivelse af forberedende dokumenter fra tredjelande, som blev fremsendt til EU-institutionerne i forbindelse med fortrolige forhandlinger, bringe EU's forbindelser og yderligere evne til at forhandle med disse lande i fare, da EU kunne befinde sig i en situation, hvor dets kontraherende partnere ville blive mere tilbageholdende med at fremsende fortrolige dokumenter til EU. Parlamentet henviste også til, at ACTA endnu ikke er blevet ratificeret af de nationale parlamenter.

56. I lyset af Rettens nylige dom i sag T-301/10, »t Veld mod Kommissionen [32], finder Ombudsmanden, at de grunde, som Parlamentet har fremført, er tilstrækkelige til at godtgøre, at det med rimelighed kan forudses og ikke er rent hypotetisk, at udbredelsen af de pågældende dokumenter kan være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser.

57. Med hensyn til de forskellige argumenter, som klageren har fremført til støtte for sin begæring om aktindsigt i de pågældende dokumenter [33], bemærker Ombudsmanden, at disse argumenter vedrører fordelene ved aktindsigt og ikke den skadestest, der skal foretages for at afgøre, om beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser ville blive skadet som følge af udbredelsen. Sådanne fordele kan være relevante med hensyn til at fastslå, om der foreligger en offentlig interesse i udbredelse. Forordning 1049/2001 giver imidlertid mulighed for at tage hensyn til den offentlige interesse i udbredelse for så vidt angår dens artikel 4, stk. 2 og 3, med henblik på at fastslå, om der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse, men en sådan afvejning er ikke fastsat i artikel 4, stk. 1, i forordning 1049/2001.

58. På baggrund af ovenstående finder Ombudsmanden, at klagerens påstand om, at Parlamentet ikke har fremlagt gyldige begrundelser i henhold til forordning 1049/2001 for ikke at give aktindsigt i dokumenterne, ikke kan tiltrædes. Sagsøgerens påstand må ligeledes forkastes.

59. Uanset denne konstatering vil Ombudsmanden af hensyn til god forvaltningsskik behandle klagerens argumenter i forbindelse med fortrolighedsaftalen. Ombudsmanden er klar over, at Parlamentet ikke selv underskrev fortrolighedsaftalen. Det er hans opfattelse, at Kommissionen, som repræsenterede EU i ACTA-forhandlingerne, påtog sig denne forpligtelse på Unionens vegne. Ombudsmanden bemærker i denne forbindelse, at det i artikel 13, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union hedder, at "institutionerne samarbejder loyalt med hinanden". Parlamentet var derfor bundet af fortrolighedsaftalen.

60. Som anført i punkt 17 ovenfor spurgte Ombudsmanden Parlamentet, hvordan en sådan aftale kan forenes med traktatens bestemmelser om gennemsigtighed og med bestemmelserne i forordning 1049/2001. Ombudsmanden ønsker ikke med dette spørgsmål at antyde, at det aldrig er muligt at indgå sådanne aftaler. Efter hans opfattelse bør man imidlertid nøje overveje sådanne aftalers tidsmæssige og materielle anvendelsesområde, navnlig i tilfælde, hvor spørgsmålet vil blive forelagt EU's lovgivende organer til ratifikation.

61. Med hensyn til det materielle anvendelsesområde for en sådan forpligtelse minder Ombudsmanden om, at den korrekte anvendelse af forordning 1049/2001 indebærer en konkret vurdering af det pågældende dokument. Det er vanskeligt at se, hvordan denne forpligtelse kan opfyldes, når der er givet et generelt tilsagn om ikke at udlevere dokumenter. Ombudsmanden bemærker i denne forbindelse, at dele af nogle af dokumenterne faktisk er blevet udleveret.

62. Med hensyn til det tidsmæssige anvendelsesområde for en sådan forpligtelse er Ombudsmanden af den opfattelse, at når forhandlingerne om et spørgsmål som ACTA er afsluttet, og den internationale aftale er blevet forelagt lovgiver med henblik på ratifikation, vil det være i strid med principperne i Turco-retspraksis [34], hvis Unionen forpligter sig til at begrænse offentlighedens adgang i denne periode. Efter hans opfattelse bør ethvert EU-organ, der påtager sig en sådan forpligtelse, seriøst overveje dette for at sikre, at det ikke undergraver de principper, der er afgørende for et demokratisk EU, og som ligger til grund for Turco-retspraksis.

63. I lyset af ovenstående vil Ombudsmanden fremsætte en yderligere bemærkning til Parlamentet og opfordre det til at overveje, om det vil være hensigtsmæssigt at råde andre institutioner til nøje at overveje omfanget af eventuelle fremtidige forpligtelser over for tredjelande på EU's vegne.

Undtagelsen i forordning 1049/2001 vedrørende beskyttelse af institutionens beslutningsproces

64. Da Parlamentet gyldigt har påberåbt sig en undtagelse i henhold til forordning 1049/2001, er der ingen grund til at gå videre med dette spørgsmål.

B. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion.

Parlamentet har ikke begået fejl eller forsømmelser i denne sag.

Klageren og Parlamentet vil blive underrettet om denne afgørelse.

Yderligere bemærkning

Da Parlamentets anvendelse af forordning 1049/2001 påvirkes af forpligtelser som den, Kommissionen har påtaget sig i denne sag, kan Parlamentet som politisk organ gribe ind over for Kommissionen og Rådet med henblik på at sikre, at selve Parlamentets karakter, som er åben over for at drøfte sådanne spørgsmål, ikke undermineres i fremtiden.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 22. juli 2013

---

[1] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43).

[2] ACTA blev undertegnet den 26. januar 2012 af EU og 22 af dets medlemsstater. Da ACTA indeholdt strafferetlige håndhævelsesbestemmelser, skulle den undertegnes og ratificeres af EU og alle 27 medlemsstater. For så vidt angår EU's ratifikation var Parlamentets godkendelse påkrævet i overensstemmelse med artikel 218 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Den 4. juli 2012 stemte Parlamentet for at forkaste ratificeringen af ACTA.

[3] EUT 2010, L 304, s. 47.

[4] Afsnit III i rammeaftalen med titlen "Konstruktiv dialog og informationsstrøm" indeholder et underafsnit ii) med titlen "Internationale aftaler og udvidelse", som beskriver Kommissionens og Parlamentets respektive roller på disse områder og informationsstrømmen mellem dem. Bilag III til rammeaftalen fastsætter de nærmere bestemmelser for underretning af Parlamentet om forhandling og indgåelse af internationale aftaler.

[5] Bilag II til rammeaftalen har overskriften "Videresendelse af fortrolige oplysninger til Parlamentet".

[6] De kontraherende parter i ACTA er Den Europæiske Union, Australien, Canada, Japan, Korea, Mexico, Marokko, New Zealand, Singapore, Schweiz og USA.

[7] Findes på: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+WDECL+P7-DCL-2010-0012+0+DOC+PDF+V0//EN&language=EN

I erklæringens punkt 2 hedder det: "[Europa-Parlamentet] [d] erklærer, at Kommissionen straks bør gøre alle dokumenter vedrørende de igangværende forhandlinger offentligt tilgængelige."

[8] Findes på: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2010-0058+0+DOC+XML+V0//EN

Stk. 4 har følgende ordlyd: "[Europa-Parlamentet] [c] opfordrer Kommissionen og Rådet til proaktivt at samarbejde med ACTA-forhandlingspartnerne for at udelukke yderligere forhandlinger, der er fortrolige som en selvfølge, og til at underrette Parlamentet fuldt ud og rettidigt om sine initiativer i denne henseende; forventer, at Kommissionen fremsætter forslag forud for den næste forhandlingsrunde i New Zealand i april 2010, kræver, at spørgsmålet om gennemsigtighed sættes på dagsordenen for dette møde, og henviser resultatet af forhandlingsrunden til Parlamentet umiddelbart efter dens afslutning."

[9] Findes på: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=EUT:C:2012:099E:FULL:EN:PDF Afsnit F har følgende ordlyd: "[d]et følger heraf, at gennemsigtigheden i ACTA-forhandlingerne efter stærke henvendelser fra Parlamentet er blevet væsentligt forbedret, og at Parlamentet siden forhandlingsrunden i New Zealand er blevet fuldt informeret om forhandlingernes forløb; og der henviser til, at den tog den forhandlede tekst til efterretning en uge efter afslutningen af den sidste runde i Japan ...".

[10] Wienerkonventionen om traktatretten af 23. maj 1969, som trådte i kraft den 27. januar 1980: De Forenede Nationer, Treaty Series, bind 1155, s. 331.

[11] Artikel 32 i Wienerkonventionen om traktatretten har følgende ordlyd:

"Supplerende fortolkningsmidler

Der kan anvendes supplerende fortolkningsmidler, herunder traktatens forberedende arbejde og omstændighederne ved dens indgåelse, for at bekræfte den betydning, der følger af anvendelsen af artikel 31, eller for at fastslå betydningen, når fortolkningen i henhold til artikel 31:

a) lader betydningen være tvetydig eller uklar eller

b) fører til et resultat, der er åbenbart absurd eller urimeligt."

[12] Se forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. 2008 I, s. 4723.

[13] Se sag C‑266/05 P, Sison mod Rådet, Sml. 2007 I, s. ‑1233, præmis 34-36.

[14] Se fodnote 4 og 5 ovenfor.

[15] Se Den Europæiske Ombudsmands afgørelse i sag 90/2009/(JD)OV, som findes på: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5146/html.bookmark. Jf. navnlig præmis 26, hvori Ombudsmanden undersøgte, i hvilket omfang Turco-dommen finder anvendelse på dokumenter vedrørende ACTA.

[16] Jf. fodnote 15 ovenfor, betragtning 22 i beslutningen.

[17] Parlamentet vedlagde en kopi af aftalen "udelukkende til ombudsmanden". I lyset af artikel 4, stk. 4, i Ombudsmandens gennemførelsesbestemmelser, hvorefter institutionens udtalelse ikke må indeholde oplysninger eller dokumenter, som den pågældende institution betragter som fortrolige, blev denne kopi returneret til Parlamentet og indgår ikke i sagsakterne i dette tilfælde.

[18] Ifølge klageren omfatter redigerede dokumenter, som efterfølgende blev stillet til rådighed af Kommissionen, Kommissionens rapport om 7. forhandlingsrunde, Guadalajara, den 26.-29. januar 2010 (dokument b.3 i Parlamentets nummerering). Kopier af de ikkeredigerede dokumenter blev givet til et medlem af Europa-Parlamentet, og Kommissionen gjorde ingen indsigelse mod offentliggørelsen. Ifølge klageren findes de på dennes websted: http://www.edri.org/files/01Paris_December_2008.pdf, http://www.edri.org/files/02Rabat_July_2009.pdf, http://www.edri.org/files/03Seoul_November_2009.pdf og http://www.edri.org/files/04Guadalajara_January_2010.pdf.

[19] I sin klage til Ombudsmanden henviste klageren til "dokumenter". Ombudsmanden noterer sig Parlamentets erklæring i punkt 24 ovenfor, ifølge hvilken det opfattede klagerens henvisning til "dokumenter"som værende det dokument, der blev behandlet i Parlamentets svar på hans genfremsatte begæring. Ombudsmanden er overrasket over at konstatere, at Parlamentet forstår en henvisning til dokumenter som ét dokument.

[20] Ombudsmanden noterer sig Parlamentets erklæring i dets udtalelse om, at selv når en afgørelse træffes offentligt, kan de underliggende dokumenter være af ikkeoffentlig karakter. Ifølge Parlamentet, "[t] hese er to meget forskellige spørgsmål". Ombudsmanden mener, at dette udgør en misforståelse af princippet om og formålet med gennemsigtighed. Et af hovedformålene med gennemsigtighed er at hjælpe dem, der er underlagt de love og beslutninger, der er vedtaget, med at forstå, hvorfor disse love og beslutninger tager den form, de gør. For at gøre dette er det nødvendigt at få adgang til de oplysninger, der er indeholdt i de dokumenter, der ligger til grund for disse love og afgørelser. Det er naturligvis muligt, at nogle af de underliggende dokumenter kan tilbageholdes, men det er først efter en konkret vurdering for at afgøre, om der er offentlige eller private interesser, der skal beskyttes.

[21] sag C-64/05 P, Sverige mod Kommissionen, Sml. 2007 I, s. 11389, præmis 66, og sag C-266/05 P, Sison mod Rådet, Sml. 2007 I, s. 1233, præmis 63.

[22] Sag T-20/99, Denkavit Nederland mod Kommissionen, Sml. 2000 II, s. 3011, præmis 45.

[23] Mens undtagelserne i artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001 finder anvendelse, hvis den beskyttede interesse ville blive "skadet" af dokumentets udbredelse, finder artikel 4, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001 kun anvendelse, hvis den pågældende interesse, dvs. institutionens beslutningsproces, ville blive "alvorligt skadet".

[24] Sag T-211/00, Kuijer mod Rådet, Sml. 2002 II, s. 485, præmis 56.

[25] Sag T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, Sml. 2005 II, s. 1121, præmis 69.

[26] Sag T-233/09, Access Info Europe mod Rådet, Sml. 2011 II, s. 73, præmis 74.

[27] I den forbindelse skal det erindres, at Parlamentets afstemning om ACTA den 4. juli 2012 fulgte efter en omfattende offentlig debat. Desuden besluttede Kommissionen den 22. februar 2012 at indbringe ACTA for EU-Domstolen for at undersøge, om det er foreneligt med EU's forpligtelser med hensyn til beskyttelse af grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, navnlig ytrings- og informationsfriheden, den grundlæggende ret til beskyttelse af privatlivets fred og personoplysninger samt ejendomsretten.

[28] Forenede sager C-39/05 P og C-52/05, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. 2008 I, s. 4723, præmis 59.

[29] Sag C ‑266/05 P, Sison mod Rådet, Sml. 2007 I, s. 1233, præmis 34-36, og sag T‑362/08, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 104.

[30] Sag T-301/10, »t Veld mod Kommissionen«, dom af 19. marts 2013, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.

[31] Sag T-301/10,»t Veld mod Kommissionen«, dom af 19.3.2013, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 118.

[32] Sag T-301/10, »t Veld mod Kommissionen«, dom af 19. marts 2013, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 118-121.

[33] Jf. navnlig præmis 20 ovenfor vedrørende Wienerkonventionen om traktatretten.

[34] Se forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. 2008 I, s. 4723. Ifølge Domstolen er "borgernes mulighed for at få kendskab til de overvejelser, der ligger til grund for lovgivningstiltag, en forudsætning for, at de effektivt kan udøve deres demokratiske rettigheder." Jf. præmis 46. Ombudsmanden er enig i Parlamentets erklæring i punkt 29 ovenfor om, at Turco-dommen ikke blev fastslået i forbindelse med undtagelserne i artikel 4, stk. 1, i forordning 1049/2001. Det blev imidlertid oprettet i forbindelse med lovgivningsprocedurer, hvilket ville gøre det relevant for ratifikationsfasen af denne procedure.