BAGGRUNDEN TIL KONKLUSIONEN

1. Klageren er et andelsselskab (società cooperativa) i henhold til italiensk ret og har hjemsted i Italien. Det forelagde et forslag inden for rammerne af en indkaldelse af forslag ("indkaldelsen af forslag"), som var blevet iværksat af Europa-Kommissionens delegation i et land i Mellemøsten ("delegationen"), og som havde til formål at finansiere kulturelle aktiviteter både på lokalt (i det pågældende land) og regionalt (i det pågældende land og andre Meda-lande (1)). Reglerne for indsendelse, udvælgelse og gennemførelse af foranstaltninger, der finansieres i henhold til indkaldelsen af forslag, er fastsat i retningslinjerne for tilskudsansøgere ("retningslinjerne"). Delegationens websted indeholdt et afsnit med spørgsmål og svar vedrørende indkaldelsen af forslag.

2. Ved skrivelse af 30. oktober 2007 meddelte delegationen klageren, at bedømmelsesudvalget havde besluttet ikke at anvende den. Dette skyldtes, at klagerens projektpartner havde deltaget som partner i et andet forslag. I henhold til retningslinjernes artikel 2.1.3, og som det klart fremgår af svaret på spørgsmål 22 på delegationens websted, kunne den samme lokale organisation imidlertid ikke fungere som partner for to forskellige ansøgere til to forskellige forslag.

Den relevante del af artikel 2.1.3 i retningslinjerne (med overskriften "antal forslag og tilskud pr. ansøger") har følgende ordlyd:

"En ansøger må ikke indgive mere end ét forslag i forbindelse med denne indkaldelse af forslag.

En ansøger kan ikke få tildelt mere end ét tilskud i henhold til denne indkaldelse af forslag."

Spørgsmål og svar nr. 22 på delegationens websted har følgende ordlyd:

"Q22-Kan den samme lokale organisation Et tegn som partner med 2 forskellige internationale Ansøgere B og C for 2 forskellige forslag?

Hvis ikke, kan A så være partner med B og samarbejde med C i to forskellige forslag?

Nej, de kan ikke være partnere med 2 forskellige ansøgere til 2 forskellige forslag, men de kan være partner med et forslag og forbinde med et andet forslag.

En ansøger må ikke indsende mere end ét forslag i forbindelse med denne indkaldelse af forslag."

3. I et brev af 7. november 2007 til delegationen påpegede klageren, at det klart fremgik af retningslinjernes artikel 2.1.3, at en ansøger ikke kunne indsende mere end ét forslag i forbindelse med indkaldelsen af forslag. Den anførte imidlertid ikke, at en organisation ikke kunne være partner i mere end ét projekt. Da evalueringskriterierne for forslag var fastsat i retningslinjerne, var årsagen til udelukkelsen af klagerens projekt således fortsat uklar.

4. I sit svar af 2. december 2007 påpegede delegationen, at afvisningen af klagerens forslag var i overensstemmelse med retningslinjerne, som blev suppleret med de spørgsmål og svar, der blev offentliggjort på EuropeAids (2) websted den 4. september 2007. Delegationen bemærkede også, at klagerens forslag ikke var blevet behandlet ulige i forhold til andre forslag. I overensstemmelse med princippet om gennemsigtighed, som var den grundlæggende regel, der lå til grund for delegationens procedurer, havde ansøgerne fået mulighed for fuldt ud at gøre sig bekendt med betingelserne for deltagelse.

Forespørgslens genstand

5. Klageren var i sin klage til Ombudsmanden af den opfattelse, at delegationens svar var utilfredsstillende. Den fremsatte følgende påstande:

1. Retningslinjerne angav ingen steder, at det ikke var muligt for en organisation at "underskrive" som partner med to forskellige ansøgere til to forskellige forslag.
2. Det nævnte kriterium kunne have været medtaget i retningslinjerne med den begrundelse, at et sådant kriterium fandtes i de spørgsmål og svar, der blev offentliggjort på delegationens websted, var i strid med principperne om klarhed og gennemsigtighed.

Klageren hævdede, at Kommissionen skulle tage sit (klagerens) forslag op til fornyet vurdering i forbindelse med indkaldelsen af forslag.

Forespørgslen

6. Klagen blev fremsendt til formanden for Kommissionen med henblik på en udtalelse. Den 21. april 2008 fremsendte Kommissionen sin udtalelse om klagerens påstande og påstand. Udtalelsen blev fremsendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger senest den 31. maj 2008. Der blev ikke modtaget bemærkninger fra klageren på denne dato.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

7. Eftersom klagerens påstande vedrører spørgsmålet om, hvorvidt delegationens beslutning om at udelukke dens forslag er i overensstemmelse med både de gældende regler og principperne om god forvaltningsskik, finder Ombudsmanden det nyttigt at behandle begge påstande samlet.

8. I sin klage til Ombudsmanden fremførte klageren, at delegationens afgørelse ikke var i overensstemmelse med de retningslinjer, der blev offentliggjort, da indkaldelsen af forslag blev offentliggjort. Den hævdede, at retningslinjerne intetsteds angav, at det ikke var muligt for en organisation at underskrive som partner med to forskellige ansøgere til to forskellige forslag. Den hævdede endvidere, at selv om det nævnte kriterium kunne have været medtaget i retningslinjerne, var det i strid med principperne om klarhed og gennemsigtighed, at et sådant kriterium kunne findes i de spørgsmål og svar, der blev offentliggjort på delegationens websted.

9. I sin udtalelse anførte Kommissionen, at kriterierne for støtteberettigelse var fastsat i retningslinjerne, som burde være tilstrækkeligt klare til at gøre anmodninger om yderligere oplysninger fra deltagerne under proceduren unødvendige. På trods af alle de foranstaltninger, der er truffet, vil der dog altid være plads til større klarhed. Det var derfor, at punkt 6.4.4 i den praktiske vejledning om kontraktprocedurer i forbindelse med EU's optræden udadtil ("den praktiske vejledning")(3) gav den ordregivende myndighed mulighed for at rette retningslinjerne eller give yderligere oplysninger. Under henvisning til punkt 6.4.4 forklarede Kommissionen, at ansøgerne i tiden mellem offentliggørelsen af indkaldelsen af forslag og fristen for indsendelse af forslag bør kunne stille spørgsmål, der kan hjælpe dem med at udfylde formularen og sammensætte deres ansøgning. Ansøgere kan indsende skriftlige spørgsmål op til 21 dage før fristen for indsendelse af forslag. Den ordregivende myndighed skulle besvare alle sådanne spørgsmål mindst 11 dage før fristen for indsendelse af forslag. Af hensyn til gennemsigtigheden og lige muligheder bør svaret til en ansøger på punkter, der kan være af interesse for de andre ansøgere, stilles til rådighed for alle de andre ansøgere. Med henblik herpå skulle der offentliggøres en tabel med spørgsmål og svar, som skulle ajourføres regelmæssigt indtil 11 dage før fristen for indsendelse af forslag.

10. Kommissionen anførte også, at præciseringer af retningslinjerne ikke bør fastsætte nye kriterier. De kan dog om nødvendigt præcisere retningslinjerne, således at en ansøgers forståelse af de eksisterende evalueringskriterier ændres. Kommissionen påpegede, at partnere, der deltager i et projekt, i henhold til retningslinjernes artikel 2.1.2 skal opfylde de samme kriterier for støtteberettigelse som ansøgerne. Eftersom det i artikel 2.1.3 var fastsat, at ansøgerne ikke kunne indsende mere end ét forslag i forbindelse med indkaldelsen af forslag, ville ansøgerne efter Kommissionens opfattelse forstå, at en organisation kun kunne præsenteres som partner i ét forslag. Efter offentliggørelsen af retningslinjerne havde Kommissionen modtaget anmodninger om præcisering fra potentielle ansøgere, som ønskede at vide, om den samme lokale organisation kunne underskrive som partner med to forskellige ansøgere til to forskellige forslag. Delegationen havde under henvisning til retningslinjernes artikel 2.1.3 bekræftet, at dette ikke var muligt. Denne præcisering blev offentliggjort som spørgsmål og svar nr. 22 på delegationens og EuropeAids websteder den 4. september 2007. Det således præciserede kriterium blev anvendt i forbindelse med det forslag, som klageren havde indgivet inden for rammerne af indkaldelsen af forslag. Som følge heraf blev forslaget udelukket, da klageren havde fremlagt en organisation som partner, der havde underskrevet som partner i et andet forslag.

11. Kommissionen forklarede, at den under hele proceduren fuldt ud havde overholdt de gældende regler. Delegationen havde således accepteret skriftlige forespørgsler op til 21 dage før fristen for indsendelse af forslag den 15. september og havde besvaret og offentliggjort sine svar mindst 11 dage før denne frist.

12. Kommissionen fremførte også, at klageren i sit forslag havde taget hensyn til et "berigtigelse" til retningslinjerne, som var blevet offentliggjort på delegationens websted i august 2007. Det var kun som følge af dette "Korrigendum", som havde udvidet antallet af støtteberettigede ansøgere, at den organisation, der var udpeget som partner, var blevet støtteberettiget på grundlag af sin nationalitet. Det forhold, at klageren havde overset spørgsmål og svar nr. 22, var uheldigt, men kunne ikke gøres gældende over for Kommissionen. I den givne sammenhæng anførte Kommissionen også, at deltagerne forventedes at handle omhyggeligt og holde sig orienteret om de seneste offentliggjorte opdateringer. Proceduren havde faktisk givet en rimelig frist, nemlig 11 dage, mellem den dag, hvor de sidste præciseringer kunne offentliggøres, og fristen for indgivelse af forslag. Dette havde gjort det muligt for deltagerne omhyggeligt at tage hensyn til alle elementer i udarbejdelsen af deres forslag.

13. Afslutningsvis beklagede Kommissionen, at retningslinjerne ikke havde vist sig at være klare nok til at undgå rettelser og præciseringer. Efter denne klage undersøgte Kommissionen således mulighederne for yderligere at forbedre den model, der anvendes til retningslinjerne, og mere specifikt den del, der vedrører partnernes støtteberettigelse.

14. Ombudsmanden bemærker, at det under overskriften "Antal forslag og tilskud pr. ansøger" i retningslinjernes artikel 2.1.3 fastsættes, at en ansøger ikke må indgive mere end ét forslag i forbindelse med indkaldelsen af forslag. I henhold til retningslinjernes artikel 2.1.2 skal partnerne opfylde de samme kriterier for støtteberettigelse som ansøgerne. Ombudsmanden mener i lyset af retningslinjernes artikel 2.1.2, at reglen om ikke at indgive mere end ét forslag for ansøgere kan anses for også at finde tilsvarende anvendelse på partnere, som derfor ikke må deltage i mere end ét forslag. Som følge heraf finder Ombudsmanden det godtgjort, at den nævnte regel om partnernes støtteberettigelse var en del af retningslinjerne. Det følger heraf, at spørgsmål og svar nr. 22, som præciserer, hvad der allerede er indeholdt i retningslinjernes artikel 2.1.2 og 2.1.3, skal betragtes som en præcisering af retningslinjerne.

Ombudsmanden accepterer, at det kan være uklart, i hvilket omfang kriterierne for støtteberettigelse, der primært er rettet mod ansøgere, kan overføres til partnere. Ombudsmanden forstår ud fra Kommissionens udtalelse, at ansøgerne derfor anmodede om en præcisering af, hvorvidt den samme lokale organisation kunne ansøge som projektpartner med to forskellige ansøgere til to forskellige projekter. Som påpeget af Kommissionen førte disse anmodninger til offentliggørelse af spørgsmål og svar nr. 22.

15. Eftersom præciseringen af retningslinjerne i overensstemmelse med punkt 6.4.4 i den praktiske vejledning blev offentliggjort i den krævede form 11 dage før udløbet af fristen for indgivelse af forslag, er Ombudsmanden ikke overbevist om, at principperne om klarhed og gennemsigtighed er blevet overtrådt i den foreliggende sag. Det kan være nyttigt at tilføje, at retningslinjernes artikel 2.2.4 ud over den praktiske vejledning også henviser til spørgsmåls- og svarproceduren samt til den relevante frist for offentliggørelse af præciseringer. Ombudsmanden mener derfor, at ansøgerne var tilstrækkeligt informeret om, at yderligere oplysninger vedrørende indkaldelsen af forslag ville blive offentliggjort frem til en given dato inden fristen for indgivelse af forslag. Det følger heraf, at sagsøgerne havde mulighed for at gøre sig bekendt med den pågældende præcisering og besvarelse nr. 22, inden de fremsatte et forslag. Ombudsmanden konkluderer, at beslutningen om at udelukke klagerens forslag ikke var i strid med de regler, der gælder for indkaldelsen af forslag, eller principperne om gennemsigtighed og klarhed.

16. På baggrund af ovenstående finder Ombudsmanden, at der ikke synes at have været tale om fejl eller forsømmelser fra Kommissionens side.

17. Ombudsmanden er imidlertid af den opfattelse, at det er i god forvaltningsskik, at eventuelle ændringer eller præciseringer af en indkaldelse af forslag foretages på en måde, der tager hensyn til borgernes legitime interesser (4). Ombudsmanden er overbevist om, at denne betingelse bl.a. kræver, at ansøgerne underrettes om, at det er muligt for den ordregivende myndighed at foretage præciseringer eller ændringer efter offentliggørelsen af en indkaldelse af forslag. På denne baggrund kan Kommissionen i fremtidige indkaldelser af forslag overveje klart at informere potentielle ansøgere om behovet for at holde sig ajour med hensyn til præciseringer og ændringer, der offentliggøres i overensstemmelse med gældende regler. Ombudsmanden bemærker også, at retningslinjerne generelt bør være så klare og præcise som muligt, således at der kun kræves et minimum af præcisering. Han glæder sig over, at Kommissionen efter denne klage har overvejet yderligere foranstaltninger med henblik på yderligere at forbedre den model, der anvendes til retningslinjerne, og mere specifikt den del, der vedrører partnernes støtteberettigelse. Ombudsmanden vil fremsætte en yderligere relevant bemærkning nedenfor.

18. I sin klage hævdede klageren, at Kommissionen burde genoptage sit forslag til evalueringsproceduren i forbindelse med indkaldelsen af forslag.

19. I sin udtalelse fandt Kommissionen, at udelukkelsen af klagerens forslag var i overensstemmelse med reglerne for den relevante procedure. Hvis den ordregivende myndighed nu skulle anmode bedømmelsesudvalget om at revidere sin afgørelse med hensyn til klageren, ville den se bort fra princippet om retfærdig og lige behandling af deltagerne. Kommissionen kunne derfor ikke acceptere klagerens anmodning om at tage sit forslag tilbage.

20. Da klagerens påstande ikke kan godtages, kan klagerens påstand om, at dens forslag bør tages tilbage, ikke tages til følge.

På grundlag af Ombudsmandens undersøgelser af denne klage synes der ikke at være tale om fejl eller forsømmelser i forbindelse med klagerens påstande og krav. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.

Klageren og Kommissionens formand vil blive underrettet om denne afgørelse.

Ombudsmanden er imidlertid af den opfattelse, at det er i god forvaltningsskik, at eventuelle ændringer eller præciseringer af en indkaldelse af forslag foretages på en måde, der tager hensyn til borgernes legitime interesser (5). Ombudsmanden er overbevist om, at denne betingelse bl.a. kræver, at ansøgerne underrettes om, at det er muligt for den ordregivende myndighed at foretage præciseringer eller ændringer efter offentliggørelsen af en indkaldelse af forslag. På denne baggrund kan Kommissionen i fremtidige indkaldelser af forslag overveje klart at informere potentielle ansøgere om behovet for at holde sig ajour med hensyn til præciseringer og ændringer, der offentliggøres i overensstemmelse med gældende regler. Ombudsmanden bemærker også, at retningslinjerne generelt bør være så klare og præcise som muligt, således at der kun kræves et minimum af præcisering. Han glæder sig over, at Kommissionen efter denne klage har overvejet yderligere foranstaltninger med henblik på yderligere at forbedre den model, der anvendes til retningslinjerne, og mere specifikt den del, der vedrører partnernes støtteberettigelse.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Udfærdiget i Strasbourg, den 17. september 2008

(1) Ombudsmanden opfatter MEDA-landene som EU's partnerlande i Middelhavsområdet, der er en del af Euro-Middelhavspartnerskabet.

(2) EuropeAid er Kommissionens generaldirektorat med ansvar for gennemførelse af eksterne bistandsprogrammer og -projekter i hele verden.

(3) Den praktiske vejledning findes på Europa-webstedet: (http://ec.europa.eu/europeaid/work/procedures/implementation/practical_guide/documents/new_prag_final_en.pdf). Ifølge dens indledende afsnit forklarer den praktiske vejledning de kontraktprocedurer, der gælder for alle EF-kontrakter om bistand til tredjelande, der finansieres over De Europæiske Fællesskabers almindelige budget og Den Europæiske Udviklingsfond.

(4) Se Ombudsmandens afgørelse om klage 1105/2005/MF, punkt 1.12.

(5) Se fodnote 4.