Strasbourg, den 24. maj 2006

Kære dr. K.

Den 27. april 2005 indgav De en klage til Den Europæiske Ombudsmand på vegne af Mermayde Consultancy. Din klage vedrørte Europa-Kommissionens beslutning om at inddrive midler, der er ydet til et projekt under det femte rammeprogram.

Den 26. maj 2005 videresendte jeg klagen til Kommissionens formand. Kommissionen afgav udtalelse den 4. oktober 2005. Jeg fremsendte den til Dem sammen med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De fremsendte den 21. november 2005.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget. Jeg beklager den tid, det har taget at behandle Deres klage.

Komplekset

Ifølge klageren, den administrerende direktør og repræsentanten for Mermayde er de relevante faktiske omstændigheder kort sagt følgende.

Mermayde Consultancy ("Mermayde") var koordinator for et projekt kaldet TRAP-LRM, som modtog støtte fra Kommissionen under det femte rammeprogram.

Den 4. november 2004 tilsendte Kommissionen Mermayde en beslutning om tilbagesøgning af et beløb på 52 589,23 EUR, som var blevet tildelt projektet. Kommissionen forklarede, at visse omkostninger ikke blev betragtet som støtteberettigede, da der i strid med reglerne under det fjerde rammeprogram ikke længere blev taget hensyn til underleverandørernes fulde omkostninger.

Under kontraktforhandlingsfasen og gennemførelsen af projektet syntes Kommissionens personale imidlertid ikke at være bekendt med ændringen af reglerne under det femte rammeprogram.

Under det fjerde rammeprogram, som Mermayde havde erfaring med, tillod Kommissionen, at der blev taget hensyn til underleverandørernes samlede omkostninger, selv om kun en del af disse omkostninger blev anmeldt. I forbindelse med udarbejdelsen af TRAP-LRM-forslaget under første runde af det femte rammeprogram blev der givet budgetoplysninger for hver partner med angivelse af både de samlede omkostninger og de beløb, som der ville blive anmodet om støtte til fra Kommissionen.

Kommissionen meddelte Mermayde, at forslaget blev videreført med henblik på kontraktforhandlinger. Kommissionen anførte ikke, at kun omkostninger afholdt af partnerne og ikke af underleverandører ville være fuldt ud støtteberettigede.

Under kontraktforhandlingerne meddelte hverken Kommissionens videnskabelige medarbejder eller økonomimedarbejderen Mermayde, at det inden for rammerne af det femte rammeprogram kun var de faktiske omkostninger, som partnerne havde afholdt, der ville udgøre støtteberettigede omkostninger, og at Mermayde derfor ved hjælp af underleverandørstrukturen kunne lide alvorlige tab. Kommissionen burde have advaret Mermayde om de mulige negative virkninger af at anvende underleverandører og burde have rådet Mermayde til i stedet at omdanne de påtænkte underleverandører til partnere. Kommissionen fremlagde imidlertid ikke sådanne oplysninger, og kontrakten blev underskrevet. Bilag I til kontrakten viste de samlede identificerede omkostninger, herunder underleverandørernes omkostninger og Kommissionens bidrag. Det fremgik imidlertid af bilag II, at kun underentreprenørernes faktiske omkostninger, som koordinatoren havde afholdt, ville være støtteberettigede. De to bilag var derfor forvirrende.

Projektet blev gennemført med succes, og Kommissionen foretog den endelige betaling. Kommissionen reviderede imidlertid efterfølgende projektet, og revisorerne var ikke enige i projektets finansiering, da de samlede omkostninger ikke var anført i omkostningsopgørelsen. Revisorerne anmodede derfor Mermayde om at tilbagebetale et beløb på 52 589,23 EUR. Mermayde erkendte, at underleverandørernes samlede faktiske omkostninger ikke fremgik af omkostningsopgørelsen, men meddelte revisorerne, at det ville være muligt at fremlægge dokumentation for de samlede faktiske omkostninger. Revisorerne nævnte ikke noget om, at et sådant bevis ikke ville løse problemet, da de pågældende omkostninger ikke blev afholdt af kontrahenten.

På grundlag af revisionen sendte Kommissionen et tilbagebetalingsbrev til Mermayde. Mermayde svarede Kommissionen og foreslog, at den ville indsamle og fremlægge dokumentation for de samlede omkostninger, som underleverandørerne havde afholdt. Kommissionen accepterede dette og anmodede også Mermayde om at fremlægge en ny udgiftsopgørelse. Igen undlod Kommissionen at nævne, at underleverandørernes samlede omkostninger ikke kunne tages i betragtning.

Der blev indsamlet dokumentation for underleverandørernes samlede omkostninger, som blev sendt til Kommissionen. I stedet for at acceptere beviset sendte Kommissionen endnu en tilbagesøgningsskrivelse, hvori den anførte, at: "I henhold til kontrakten kan kun de omkostninger godtgøres, som bl.a. er afholdt i løbet af projektets varighed, og som er registreret i de respektive deltageres regnskaber. Det betyder i forbindelse med underleverandøromkostninger, at disse kun kan refunderes (til den sats, der er fastsat i kontrakten, her 48,37 %) i det omfang, underleverandøren har indsendt en faktura til dig, som du (fuldt ud) har betalt. Relevante er dine faktiske omkostninger. En sammenligning (og tilhørende erklæringer) mellem "sande omkostninger" ved underentrepriser og deres "faktiske anmodede beløb" er derfor irrelevant, og de "nye" omkostningsopgørelser kan ikke accepteres."

Klageren hævdede, at Kommissionens beslutning om at tilbagesøge det beløb på 52 589,23 EUR, der var ydet til TRAP-LRM-projektet under det femte rammeprogram, var urimelig.

Klageren hævdede, at han underskrev kontrakten i god tro på grundlag af sine erfaringer med de regler, der gælder under det fjerde rammeprogram, og at Kommissionen burde have informeret ham om de nye regler og de mulige negative konsekvenser af at anvende underleverandører.

Klageren hævdede, at Kommissionen burde trække sin tilbagesøgningsafgørelse tilbage og tilbagebetale det tilbagesøgte beløb på 52 589,23 EUR til projektkoordinatoren, Mermayde.

Forespørgslen

Kommissionens udtalelse

I sin udtalelse fremsatte Kommissionen følgende bemærkninger.

Baggrund

I 2000 indgik Mermayde, repræsenteret ved klageren, Det Fælles Forskningscenter i Geel ("FFC") og Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Forskning TRAP-LRM-kontrakten under det femte rammeprogram. Ifølge kontrakten skulle en del af arbejdet udføres af ni underentreprenører, som var anført i bilag 1. Bilag 1 definerede deres rolle som "SC", dvs. underleverandører med tilknytning til koordinatoren, Mermayde.

I henhold til kontraktens artikel 3 beløb de samlede anslåede støtteberettigede omkostninger til projektet sig til 222 750 EUR, og Fællesskabets maksimale bidrag blev fastsat til 107 950 EUR. Budgetfordelingen mellem hovedkontrahenterne (Mermayde og FFC) blev fastlagt i tabellen over den vejledende fordeling af de anslåede støtteberettigede omkostninger. For Mermaydes vedkommende blev satsen for Fællesskabets finansielle deltagelse fastsat til 48,37 % af de støtteberettigede omkostninger.

Projektet blev påbegyndt den 1. januar 2001, og der blev udbetalt et forskud på 43 160 EUR den 15. marts 2001. Den første mellemliggende betaling på 39 726,21 EUR blev foretaget den 23. september 2002. Kommissionens finansmedarbejder godkendte alle Mermaydes udgifter til projektet (55 918,71 EUR) og fratrak 18 192,50 EUR for at få tilbagebetalt en del af det oprindelige forskud. Finansinspektøren baserede imidlertid fejlagtigt betalingen på en godtgørelsessats på 100% og ikke på den kontraktligt fastsatte sats på 48,37%.

I april 2004 foretog Kommissionen en finansiel revision af kontrakten. Revisorerne bekræftede støtteberettigelsen og begrundelsen for stort set alle omkostninger, som finansinspektøren havde godkendt, navnlig alle omkostninger til underleverancer, som Mermayde havde fremlagt. Der blev kun foretaget en mindre omkostningsjustering på 4 860,84 EUR til fordel for Kommissionen på det samlede omkostningsniveau. Ikke desto mindre måtte der som følge af revisionen inddrives 52 589,23 EUR. Beløbet på 2 351,19 EUR var en opfølgning af omkostningsjusteringen, mens Mermayde skulle tilbagebetale 50 238,04 EUR som følge af den oprindelige overbetaling med en godtgørelsessats på 100% i stedet for 48,37%.

Det foreliggende klagepunkt

Der var ingen ændringer mellem det fjerde og det femte rammeprogram med hensyn til underentreprenørernes rolle og støtteberettigelsen af underentreprenøromkostninger. Under begge rammeprogrammer var underleverandører ikke selv kontrahenter med kontraktmæssige forbindelser til Kommissionen. Kontrahenter (koordinatorer og andre kontrahenter) fik dog lov til at give visse dele af deres arbejde i underentreprise. Sådanne omkostninger var støtteberettigede, for så vidt som de blev "opkrævet i henhold til kontrakten" i overensstemmelse med kontraktvilkårene (artikel 14, stk. 3, del C i bilag II til kontrakten) og derfor blev refunderet til kontrahenten til den refusionssats, der er fastsat i kontrakten, og som gælder for alle kontrahentens omkostninger (i dette tilfælde 48,37 %).

Der var ingen modstrid mellem bilag I og bilag II til kontrakten. Selv om det var korrekt, at bilag I anvendte udtrykket "partnere", identificerede det klart alle enheder med undtagelse af Mermayde og JRC som SC, dvs. underleverandører. Desuden nævnte tabellen over fordelingen af omkostninger kun disse to enheder som deltagere i projektet. Det fremgik derfor klart for klageren af tabellen over fordelingen af omkostninger, at underentreprenørerne, som angivet i formularen til udarbejdelse af kontrakten, ikke fik tildelt rollen som kontrahenter. Dette blev bekræftet i klagerens brev af 23. juni 2000.

Klageren havde bred erfaring med projekter under forskellige rammeprogrammer. Han deltog i ti projekter under det fjerde rammeprogram, hvor han også stødte på de refusionsregler, der gælder for underleverandører. Da disse regler ikke var ændret fra det fjerde til det femte rammeprogram, må han have været bekendt med dem. Under disse omstændigheder var Kommissionens personale, der var involveret i forhandlingerne, ikke specifikt forpligtet til at rådgive klageren om de potentielle finansielle konsekvenser af ordningen.

Under både det fjerde og det femte rammeprogram kunne underentreprenørernes (samlede) omkostninger (herunder deres fortjeneste) fuldt ud accepteres som støtteberettigede omkostninger for hovedkontrahenten, der indgik underentreprisen. Refusionssatsen, som fandt anvendelse på alle omkostninger, der blev tilskrevet kontrahenten, afhang imidlertid af ordningen i kontrakten med Kommissionen, dvs. 35 % for demonstrationsaktiviteter, 50 % for FTU-aktioner eller op til 100 % for ledsageforanstaltninger.

Klageren anførte, at underleverandørernes "faktiske samlede omkostninger" ikke var anført i omkostningsanmeldelserne, men at "det ville være muligt at give en begrundelse". Klagerens erklæring afspejlede imidlertid ikke kravene til støtteberettigelse og godtgørelse af omkostninger til underleverancer i henhold til kontrakten. For at være støtteberettigede skulle sådanne omkostninger registreres i kontrahentens regnskaber, og kopier af de relevante fakturaer fra underleverandørerne skulle vedlægges omkostningsopgørelserne (artikel 13, stk. 1, og artikel 14, stk. 3, i de almindelige betingelser). Det betød, at en kontrahent kun kunne kræve godtgørelse af underleverandøromkostninger, hvis han havde modtaget en faktura fra underleverandøren, havde betalt det pågældende beløb til underleverandøren og havde registreret dette beløb i sine regnskaber. Kommissionens faktiske godtgørelse af disse omkostninger afhang derefter af den godtgørelsessats, der var fastsat i kontrakten, som i det foreliggende tilfælde var på 48,37%. Det fulgte heraf, at hvis underleverandørerne faktisk havde flere omkostninger og kunne have udstedt højere fakturaer, skulle Mermayde først have betalt disse fakturaer fuldt ud for at være støtteberettigede. De pågældende udgifter kunne i så fald godtgøres med 48,37%. Den pågældende godtgørelsessats betød, at Mermayde skulle afholde 51,63 % af alle støtteberettigede omkostninger, herunder omkostninger til underleverancer.

Som anført af klageren havde Kommissionen ikke ændret sin fortolkning af de kontraktmæssige konsekvenser af det femte rammeprogram. Det var imidlertid korrekt at sige, at der under den finansielle revision blev konstateret en fejl i behandlingen af betalingerne til projektet, nemlig at godtgørelsessatsen for Mermayde skulle have været 48,37% og ikke 100%. Dette forklarede beløbet på indtægtsordren. Ved at træffe disse korrigerende foranstaltninger handlede Kommissionen i fuld overensstemmelse med kontraktbestemmelserne og revisionskonklusionerne. Kommissionen beklagede fejlen, som imidlertid var tydelig for klageren i betragtning af de kontraktlige ordninger.

Klagerens bemærkninger

I sine bemærkninger fremsatte klageren kort sagt følgende bemærkninger:

Ombudsmanden anmodede Kommissionen om at afgive udtalelse senest den 15. september 2005. Udtalelsen var dateret den 4. oktober 2005, hvilket betød, at Kommissionen næsten var tre uger forsinket med at afgive sin udtalelse.

Klagen blev ikke korrekt sammenfattet af Kommissionen i dens udtalelse, da det egentlige indhold af klagen var, at Kommissionen burde have underrettet Mermayde om, at dens underleverandører burde have været underleverandører til Kommissionen for at sikre, at Mermayde ville have været berettiget til de omkostninger, som underleverandørerne havde afholdt.

Ud fra Mermaydes erfaringer med tidligere projekter, der blev gennemført i forbindelse med programmet for standarder, måling og testning, fik analyselaboratorier, der havde fået i underentreprise, og som udførte arbejde til en værdi af flere tusinde euro, godtgjort op til 100 % af de anmeldte omkostninger. Mermayde kunne acceptere, at der ikke var sket nogen formel ændring af reglerne mellem det fjerde og det femte rammeprogram med hensyn til underentreprenørernes rolle og støtteberettigelsen af omkostninger til underentrepriser. Fortolkningen af disse regler og deres gennemførelse kan dog have ændret sig.

Det forholdt sig ikke desto mindre således, at de to bilag til kontrakten var forvirrende og kontroversielle. I bilag I blev alle deltagere, herunder underleverandører (selv om de alle blev beskrevet som "partnere"), vist med angivelse af de samlede omkostninger, og der blev anmodet om EU-bidrag, mens det i bilag II blev anført, at kun de faktiske omkostninger for underleverandører, som koordinatoren havde afholdt, var støtteberettigede. Spørgsmålet var derfor ikke, om underleverandørerne var korrekt beskrevet som sådanne. Problemet var, at de samlede omkostninger og de beløb, der var anmodet om, i finansieringsoversigten blev identificeret for underleverandørerne, og Mermayde antog derfor, at de beløb, der var anmodet om, rent faktisk kunne anmodes om fra Kommissionen. Kommissionen havde sandsynligvis ret i juridisk forstand, da den hævdede, at kun 48,37 % af de 50 %, der var angivet i tabellen, var støtteberettigede omkostninger, men dette var bestemt forvirrende.

Han havde i mange år arbejdet med projekter for Kommissionen, også som koordinator. Indtil 1995 var han imidlertid ansat i en anden organisation og arbejdede kun som ansvarlig videnskabsmand, ikke som økonomimedarbejder. Den kontrakt, der er genstand for det foreliggende klagepunkt, var den tiende kontrakt, der blev indgået mellem Kommissionen og Mermayde. Det var imidlertid ikke alle disse kontrakter, der var af samme art. Kun én af disse kontrakter vedrørte et projekt svarende til projekter, der blev gennemført under det fjerde rammeprogram. Dette projekt var et FTU-projekt, mens det foreliggende projekt var det første projekt under en "ledsageforanstaltning" med andre betingelser og regler end dem, der gælder for FTU-kontrakter.

Under drøftelserne med revisorerne blev forslaget om at finde en yderligere begrundelse for de samlede omkostninger til underleverancer ikke modsagt. Kommissionen så imidlertid bort fra, at der blev sendt en skrivelse til økonomidirektøren, hvori det blev foreslået, at Mermayde skulle indsamle og fremlægge al dokumentation, der kunne begrunde underleverandørernes samlede omkostninger, og som økonomidirektøren i sit svar på pr. e-mail af 7. juni 2004 rådede Mermayde til at fremsende den foreslåede begrundelse sammen med en ny omkostningsopgørelse. Det var derfor klart, at økonomidirektøren ikke fuldt ud forstod de finansielle konsekvenser, og klageren udførte derfor et betydeligt arbejde for at indsamle begrundelser. Kommissionen fandt imidlertid ikke, at de fremlagte begrundelser var relevante.

Afgørelsen

1 Indledende bemærkning

1.1 Klageren bemærkede i sine bemærkninger, at Kommissionen sendte sin udtalelse næsten tre uger for sent.

1.2 Ombudsmanden bemærker, at der rent faktisk var en forsinkelse i Kommissionens afgivelse af sin udtalelse. Da forsinkelsen imidlertid var begrænset, og da Kommissionen i sin følgeskrivelse, der ledsagede udtalelsen, beklagede forsinkelsen, finder Ombudsmanden ingen grund til at gå videre med sagen.

2 Den angiveligt urimelige afgørelse om tilbagesøgning

2.1 Klagen vedrører Kommissionens beslutning om at tilbagesøge midler, der er ydet til et projekt under det femte rammeprogram, koordineret af Mermayde Consultancy ("Mermayde") . Ifølge klageren, som klagede på vegne af Mermayde, anmodede Kommissionen om tilbagebetaling af et beløb på 52 589,23 EUR, fordi visse omkostninger ikke blev anset for støtteberettigede, fordi der i strid med reglerne under det fjerde rammeprogram ikke længere blev taget hensyn til underleverandørernes fulde omkostninger. Under det fjerde rammeprogram, som Mermayde havde erfaring med, tillod Kommissionen, at der blev taget hensyn til underleverandørernes samlede omkostninger, selv om kun en del af disse omkostninger blev anmeldt. Ved udarbejdelsen af forslaget under den første runde af det femte rammeprogram blev der givet budgetoplysninger for hver partner med angivelse af både de samlede omkostninger og de beløb, som der ville blive anmodet om støtte til fra Kommissionen. Kommissionen meddelte Mermayde, at forslaget blev bibeholdt i forbindelse med kontraktforhandlinger, men anførte ikke, at kun omkostninger afholdt af partnerne og ikke af underleverandører ville være fuldt ud støtteberettigede. Bilag I til kontrakten viste de samlede identificerede omkostninger, herunder underleverandørernes omkostninger, og Kommissionens bidrag. Det fremgik imidlertid af bilag II, at kun underentreprenørernes faktiske omkostninger, som koordinatoren havde afholdt, ville være støtteberettigede. De to bilag var derfor forvirrende.

2.2 Klageren forklarede endvidere, at Kommissionen efter projektets vellykkede afslutning gennemførte en revision, og at revisorerne ikke var enige i projektets finanser, da de samlede omkostninger ikke var anført i omkostningsopgørelsen. Revisorerne anmodede derfor Mermayde om at tilbagebetale et beløb på 52 589,23 EUR. Mermayde erkendte, at underleverandørernes samlede faktiske omkostninger ikke fremgik af omkostningsopgørelsen, men meddelte revisorerne, at det ville være muligt at fremlægge dokumentation for de samlede faktiske omkostninger. Revisorerne nævnte ikke, at et sådant bevis ikke ville løse spørgsmålet om godtgørelse, da de pågældende omkostninger ikke blev afholdt af kontrahenten. Der blev indsamlet dokumentation for underleverandørernes samlede omkostninger, som blev sendt til Kommissionen. I stedet for at acceptere beviset sendte Kommissionen endnu en tilbagesøgningsskrivelse, hvori den anførte, at: "I henhold til kontrakten kan kun de omkostninger godtgøres, som bl.a. er afholdt i løbet af projektets varighed, og som er registreret i de respektive deltageres regnskaber. Det betyder i forbindelse med underleverandøromkostninger, at disse kun kan refunderes (til den sats, der er fastsat i kontrakten, her 48,37 %) i det omfang, underleverandøren har indsendt en faktura til dig, som du (fuldt ud) har betalt. Relevante er dine faktiske omkostninger. En sammenligning (og tilhørende erklæringer) mellem "sande omkostninger" ved underentrepriser og deres "faktiske anmodede beløb" er derfor irrelevant, og de "nye" omkostningsopgørelser kan ikke accepteres."

Klageren hævdede, at Kommissionens beslutning om at tilbagesøge det beløb på 52 589,23 EUR, der var ydet til TRAP-LRM-projektet under det femte rammeprogram, var urimelig.

Klageren hævdede, at han underskrev kontrakten i god tro på grundlag af sine erfaringer med de regler, der gælder under det fjerde rammeprogram, og at Kommissionen burde have informeret ham om de nye regler og de mulige negative konsekvenser af at anvende underleverandører.

2.3 Ifølge Kommissionen blev der indgået en kontrakt med Mermayde, repræsenteret ved klageren, og Det Fælles Forskningscenter i Geel ("FFC") under det femte rammeprogram, ifølge hvilken en del af arbejdet skulle udføres af ni underleverandører, som var anført i bilag 1. I henhold til kontraktens artikel 3 beløb de samlede anslåede støtteberettigede omkostninger til projektet sig til 222 750 EUR, og Fællesskabets maksimale bidrag blev fastsat til 107 950 EUR. Budgetfordelingen mellem hovedkontrahenterne (Mermayde og FFC) blev fastlagt i tabellen over den vejledende fordeling af de anslåede støtteberettigede omkostninger. For Mermaydes vedkommende blev satsen for Fællesskabets finansielle deltagelse fastsat til 48,37 % af de støtteberettigede omkostninger. Kommissionens finansmedarbejder godkendte alle Mermaydes udgifter til projektet (55 918,71 EUR) og udledte 18 192,50 EUR for at få tilbagebetalt en del af det oprindelige forskud. Finansinspektøren baserede imidlertid fejlagtigt betalingen på en godtgørelsessats på 100% og ikke på den kontraktligt fastsatte sats på 48,37%. I april 2004 foretog Kommissionen en finansiel revision af kontrakten. Revisorerne bekræftede støtteberettigelsen og begrundelsen for stort set alle omkostninger, som finansinspektøren havde godkendt, navnlig alle omkostninger til underleverancer, som Mermayde havde fremlagt. Der blev kun foretaget en mindre omkostningsjustering på 4 860,84 EUR til fordel for Kommissionen på det samlede omkostningsniveau. Ikke desto mindre måtte der som følge af revisionen inddrives 52 589,23 EUR. Beløbet på 2 351,19 EUR var en opfølgning af omkostningsjusteringen, mens Mermayde skulle tilbagebetale 50 238,04 EUR som følge af den oprindelige overbetaling med en godtgørelsessats på 100% i stedet for 48,37%.

2.4 Kommissionen gjorde endvidere gældende, at der ikke var sket nogen ændring mellem det fjerde og det femte rammeprogram med hensyn til underentreprenørernes rolle og støtteberettigelsen af underentreprenøromkostninger. Under begge rammeprogrammer var underleverandører ikke selv kontrahenter med kontraktmæssige forbindelser til Kommissionen. Kontrahenter (koordinatorer og andre kontrahenter) fik dog lov til at give visse dele af deres arbejde i underentreprise. Sådanne omkostninger var støtteberettigede, for så vidt som de blev "opkrævet i henhold til kontrakten" i overensstemmelse med kontraktvilkårene (artikel 14, stk. 3, del C i bilag II til kontrakten) og derfor blev refunderet til kontrahenten til den refusionssats, der er fastsat i kontrakten, og som gælder for alle kontrahentens omkostninger (i dette tilfælde 48,37 %). Der var ingen modstrid mellem bilag I og bilag II til kontrakten. Selv om det var korrekt, at bilag I anvendte udtrykket "partnere", identificerede det klart alle enheder med undtagelse af Mermayde og JRC som "SC", dvs. underleverandører. Desuden nævnte tabellen over fordelingen af omkostninger kun disse to enheder som deltagere i projektet. Det fremgik derfor klart for klageren af tabellen over fordelingen af omkostninger, at underentreprenørerne, som angivet i formularen til udarbejdelse af kontrakten, ikke fik tildelt rollen som kontrahenter.

2.5 Kommissionen mindede om, at klageren anførte, at underleverandørernes "faktiske samlede omkostninger" ikke var anført i omkostningsanmeldelserne, men at "det ville være muligt at give en begrundelse". Kommissionen hævdede imidlertid, at klagerens erklæring ikke afspejlede kravene til støtteberettigelse og godtgørelse af omkostninger til underleverancer i henhold til kontrakten. For at være støtteberettigede skulle sådanne omkostninger registreres i kontrahentens regnskaber, og kopier af de relevante fakturaer fra underleverandørerne skulle vedlægges omkostningsopgørelserne (artikel 13, stk. 1, og artikel 14, stk. 3, i de almindelige betingelser). Dette betød, at en kontrahent kun kunne kræve godtgørelse af underleverandøromkostninger, hvis han havde modtaget en faktura fra underleverandøren, havde betalt det pågældende beløb til underleverandøren og havde registreret dette beløb i sine regnskaber. Kommissionens faktiske godtgørelse af disse omkostninger afhang derefter af den godtgørelsessats, der var fastsat i kontrakten, som i det foreliggende tilfælde var på 48,37%. Det fulgte heraf, at hvis underleverandørerne faktisk havde haft flere omkostninger og kunne have udstedt højere fakturaer, skulle Mermayde først have betalt disse fakturaer fuldt ud for at være støtteberettigede. De pågældende udgifter kunne i så fald godtgøres med 48,37%. Denne godtgørelsessats betød, at Mermayde skulle afholde 51,63 % af alle støtteberettigede omkostninger, herunder omkostninger til underleverancer. Som anført af klageren havde Kommissionen ikke ændret sin fortolkning af de kontraktmæssige konsekvenser af det femte rammeprogram. Det var imidlertid med rette, at der under den finansielle revision blev konstateret en fejl i behandlingen af betalingerne til projektet, nemlig at godtgørelsessatsen for Mermayde skulle have været 48,37% og ikke 100%. Dette forklarede beløbet på indtægtsordren.

2.6 I sine bemærkninger gjorde klageren gældende, at klagen ikke var korrekt sammenfattet af Kommissionen i dens udtalelse, da det egentlige indhold af hans klage var, at Kommissionen burde have informeret Mermayde om, at dens underleverandører burde have været underleverandører til Kommissionen for at sikre, at Mermayde ville have været berettiget til de omkostninger, som underleverandørerne havde afholdt. Mermayde kunne imidlertid acceptere, at der ikke var sket nogen formel ændring af reglerne mellem det fjerde og det femte rammeprogram med hensyn til underentreprenørernes rolle og støtteberettigelsen af underentreprenøromkostninger. Han tilføjede, at fortolkningen af disse regler og deres gennemførelse kunne have ændret sig. Problemet var, at de samlede omkostninger og de beløb, der var anmodet om, i finansieringsoversigten blev identificeret for underleverandørerne, og Mermayde antog derfor, at de relevante beløb faktisk kunne anmodes om fra Kommissionen. Kommissionen havde sandsynligvis ret i juridisk forstand, da den hævdede, at kun 48,37 % af de 50 %, der var angivet i tabellen, var støtteberettigede omkostninger, men dette var bestemt forvirrende. Under drøftelserne med revisorerne blev forslaget om at finde en yderligere begrundelse for de samlede omkostninger til underleverancer ikke modsagt. Kommissionen så imidlertid bort fra, at der blev sendt en skrivelse til økonomidirektøren, hvori det blev foreslået, at Mermayde skulle indsamle og fremlægge al dokumentation, der kunne begrunde underleverandørernes samlede omkostninger, og som følge heraf rådede økonomidirektøren Mermayde til at fremsende den foreslåede begrundelse sammen med en ny omkostningsopgørelse. Det var derfor klart, at økonomidirektøren ikke fuldt ud forstod de finansielle konsekvenser, og klageren udførte derfor et betydeligt arbejde for at indsamle begrundelser. Kommissionen fandt imidlertid ikke de fremlagte begrundelser relevante.

2.7 Ombudsmanden noterer sig følgende fra korrespondancen mellem klageren og Kommissionen, hvoraf klageren fremlagde kopier til støtte for sin klage. Den 1. juni 2004 sendte klageren Kommissionen et brev, hvori han bl.a. anførte, at: "Som det vil fremgå af det oprindelige forslag og kontrakten med Kommissionen, var det beløb, der blev anmodet om, 48,37 % af de samlede omkostninger. (...) I disse underentrepriser blev arbejdet defineret, og det maksimale finansielle bidrag, de ville få lov til at fakturere Mermayde, blev fastsat. (...) Mermayde har ikke medtaget de faktiske samlede omkostninger i de respektive omkostningsopgørelser. (...) Når jeg har al dokumentation for de samlede omkostninger, kan jeg om nødvendigt udarbejde en revideret omkostningsopgørelse for hele projektperioden, der viser, at det beløb, der anmodes om, ikke overstiger de kontraktmæssige 48,37 % af de samlede omkostninger." (1) Ved brev af 17. juni 2004 fremsendte klageren nye omkostningsopgørelser til Kommissionen, hvori han forklarede, at: "Kun forskellen er de samlede faktiske omkostninger, som underleverandørerne har afholdt. Det beløb, der anmodes om, er identisk med det beløb, der tidligere er anmodet om. Dette betyder, at den procentdel, der anmodes om, ligger under de 48,37 %, der er anført i kontrakten"(2).

2.8 Det fremgår af det ovenstående, at Mermayde kun pålagde sine underleverandører at fakturere Mermayde 48,37% af deres samlede omkostninger, og at Mermayde kun anmeldte 48,37% af de samlede projektomkostninger til Kommissionen. Dette bekræftes yderligere af følgende. De samlede anslåede projektomkostninger var 222 750 EUR (3), mens de samlede godkendte projektomkostninger var 97 303,97 EUR (4), dvs. 43,68 % af de samlede anslåede omkostninger. Ifølge Kommissionen blev stort set alle Mermaydes omkostninger accepteret. Medmindre projektets faktiske omkostninger var langt lavere end forventet, tyder dette på, at Mermayde kun anmeldte mindre end 50 % af de faktiske omkostninger.

2.9 Ombudsmanden finder det ubestridt, at Fællesskabets finansielle bidrag til projektet blev fastsat til 48,37% af de samlede projektomkostninger, dog højst 107 950 EUR. Spørgsmålet er imidlertid stadig, hvordan omkostningerne skulle have været anmeldt for at blive finansieret. På grundlag af punkt 2.7 og 2.8 ovenfor synes klageren at være af den opfattelse, at 48,37 % af de samlede projektomkostninger burde have været anmeldt og derefter burde have modtaget støtte. Kommissionen synes derimod at være af den opfattelse, at de fulde projektomkostninger burde have været anmeldt, hvoraf 48,37% ville have modtaget støtte.

2.10 Ombudsmanden minder i denne forbindelse om, at kontraktens artikel 3 fastsætter, at "[d]e samlede anslåede støtteberettigede omkostninger ved projektet beløber sig til 222 750 EUR", og at "Fællesskabet finansierer de støtteberettigede omkostninger ved projektet (...) med et maksimumsbeløb på 107 950 EUR". Ombudsmanden forstår denne artikel således, at fællesskabsfinansieringen blev ydet på grundlag af projektets støtteberettigede omkostninger. Ombudsmanden mener endvidere, at alle omkostninger skulle anmeldes, for at Kommissionen kunne fastsætte de støtteberettigede omkostninger ved projektet. Kommissionen vil i så fald finansiere 48,37 % af de omkostninger, som den har erklæret støtteberettigede. Kommissionens holdning om, at de fulde projektomkostninger burde have været anmeldt, forekommer derfor rimelig.

2.11 Ombudsmanden minder endvidere om, at det i artikel 16 i bilag II til kontrakten hedder, at "[s]tøtteberettigede omkostninger godtgøres, når hovedkontrahenten godtgør dem". I den foreliggende sag er det ubestridt, at Mermayde var hovedentreprenør. Eftersom Mermayde tilsyneladende kun har fremlagt begrundelser for mindre end 50 % af de samlede omkostninger, forekommer det rimeligt, at Kommissionen kun har ydet finansiering til 48,37 % af disse berettigede omkostninger.

2.12 Ombudsmanden noterer sig imidlertid klagerens argument om, at finansmedarbejderen rådede ham til at sende begrundelser for de samlede omkostninger til underleverancer, men at Kommissionen i sidste ende ikke fandt begrundelserne relevante. Ombudsmanden minder i denne forbindelse om, at det i artikel 13 i bilag II til kontrakten hedder, at støtteberettigede omkostninger "fastsættes i overensstemmelse med regnskabsprincippet baseret på historiske omkostninger og hovedkontrahentens sædvanlige interne regler" og "bogføres". Det fremgår således, at omkostningerne for at være støtteberettigede skulle registreres i hovedkontrahentens (i dette tilfælde Mermaydes) regnskaber. Artikel 14, stk. 3, i samme bilag fastsætter, at underleverancer kan konteres kontrakten, hvis "kopierne, der er bekræftet af hovedkontrahenterne, af de relevante fakturaer er vedlagt de tilsvarende omkostningsopgørelser", hvilket yderligere tyder på, at underleveranceomkostningerne skulle faktureres hovedkontrahenten, dvs. bogføres i hovedkontrahentens regnskaber. Kommissionen synes derfor at have handlet i overensstemmelse med kontrakten, da den fandt, at kun underentreprenørernes omkostninger, som faktisk blev afholdt af hovedentreprenøren, dvs. Mermayde, var støtteberettigede med 48,37%. Ombudsmanden finder intet i korrespondancen mellem klageren og Kommissionens finansmedarbejder, der tyder på, at sidstnævnte rådede Mermayde til at fremlægge dokumentation for underleverandørernes omkostninger, som ikke var blevet afholdt af Mermayde, især ikke da han i en e-mail af 7. juni 2004 (5) henviser til "bilag og fakturaer "(6).

2.13 Efter Ombudsmandens opfattelse fremgår det af ovenstående, at klageren misforstod den pågældende fællesskabsfinansieringsordnings funktion og den måde, hvorpå omkostningerne skulle have været anmeldt. Spørgsmålet er således, om der var noget i forberedelserne til underskrivelsen af kontrakten, der burde have fået Kommissionen til at mistænke, at der var sket en misforståelse, og foranlediget den til at afklare kontrakten for klageren.

2.14 Ombudsmanden minder i denne forbindelse om, at klageren mente, at de to bilag til kontrakten var forvirrende, navnlig da den finansielle oversigt i bilag I identificerede de samlede omkostninger og anmodede om beløb for underleverandørerne, mens bilag II anførte, at kun de faktiske omkostninger for underleverandører, som koordinatoren havde afholdt, var støtteberettigede. Ombudsmanden bemærker, at underleverandørerne i den pågældende finansieringsoversigt var opført sammen med deres respektive samlede omkostninger og "EU-bidrag", som varierede fra 0 til 100 % af de samlede omkostninger. Ganske vist er finansieringsoversigten, når man ser på underentreprenørerne hver for sig, ikke forenelig med Kommissionens opfattelse af, hvordan omkostningerne skal anmeldes for at blive finansieret, eftersom en bestemt underentreprenørs omkostninger isoleret set ikke kunne finansieres 100% af Fællesskabet. Efter at have faktureret Mermayde ville kun 48,37% af underleverandørens fakturerede omkostninger modtage fællesskabsstøtte. Ombudsmanden mener imidlertid ikke, at den pågældende finansieringsoversigt har givet tilstrækkelig grund til, at Kommissionen mistænker klagerens forståelse af finansieringsordningen, da det samlede anførte "EU-bidrag" blev fastsat til 107 950 EUR, hvilket er helt i overensstemmelse med kontraktens artikel 3. Ombudsmanden har ikke fundet nogen anden grund til, at Kommissionen skulle have mistanke om, at klageren havde misforstået finansieringsordningen.

2.15 Med hensyn til klagerens argument i klagen om, at Kommissionen burde have informeret ham om de nye regler under det femte rammeprogram og de mulige negative konsekvenser af at anvende underleverandører, bemærker Ombudsmanden, at klageren i sine bemærkninger erkendte, at reglerne sandsynligvis ikke havde ændret sig mellem det fjerde og det femte rammeprogram for så vidt angår støtteberettigelsen af udgifter til underleverancer, men at fortolkningen af reglerne kunne have haft. Ombudsmanden har imidlertid ikke fundet noget, der tyder på, at Kommissionen under det fjerde rammeprogram fortolkede reglerne på en sådan måde, at der blev ydet finansiering til omkostninger for andre enheder end hovedkontrahenterne, som ikke var blevet overtaget af disse kontrahenter ved fakturering. Ombudsmanden bemærker endvidere, at de "negative konsekvenser" af at anvende underleverandører kunne have været undgået ved at få disse underleverandører til at fakturere deres fulde omkostninger til Mermayde, som derefter ville have modtaget finansiering på grundlag af disse fulde omkostninger. Ombudsmanden finder derfor ikke, at der er nogen oplysningspligt i forbindelse med dette spørgsmål.

2.16 Ombudsmanden finder det bestemt beklageligt, at klageren synes at have misforstået Kommissionens finansieringsordning. På baggrund af ovenstående finder han imidlertid ikke, at Kommissionen har begået fejl eller forsømmelser i denne sag.

2.17 Uanset ovenstående bemærker Ombudsmanden, at Kommissionen i sit andet tilbagesøgningsbrev af 4. november 2004 forklarede betydningen af omkostninger, der er "bogført" i forbindelse med omkostninger til underleverancer, og anførte, at disse omkostninger kun kan godtgøres til den sats, der er fastsat i kontrakten (i det foreliggende tilfælde 48,37 %), i det omfang en underleverandør har indsendt en faktura til kontrahenten, som kontrahenten har betalt fuldt ud. Ombudsmanden mener, at det for at undgå eventuelle fremtidige misforståelser med hensyn til finansieringen af omkostninger til underleverancer ville være nyttigt, hvis Kommissionen kunne tage skridt til at forbedre klarheden i de kontrakter, der yder fællesskabsfinansiering, ved udtrykkeligt at forklare de betingelser, der skal være opfyldt, for at disse omkostninger kan tages i betragtning. Ombudsmanden vil fremsætte en yderligere bemærkning i denne henseende.

3 Klagerens påstand

3.1 Klageren hævdede, at Kommissionen burde trække sin tilbagesøgningsbeslutning tilbage og tilbagebetale det tilbagesøgte beløb på 52 589,23 EUR til projektkoordinatoren, Mermayde.

3.2 Kommissionen fremførte, at revisorerne under Kommissionens revision af projektet i april 2004 bekræftede, at stort set alle omkostninger, som finansinspektøren havde godkendt, var støtteberettigede og berettigede, navnlig alle omkostninger til underleverancer, som Mermayde havde fremlagt. Der blev kun foretaget en mindre omkostningsjustering på 4 860,84 EUR til fordel for Kommissionen på det samlede omkostningsniveau. Ikke desto mindre måtte der som følge af revisionen inddrives 52 589,23 EUR. Beløbet på 2 351,19 EUR var en opfølgning af omkostningsjusteringen, mens Mermayde skulle tilbagebetale 50 238,04 EUR som følge af en oprindelig overbetaling med en godtgørelsessats på 100% i stedet for 48,37%. Finansinspektøren havde fejlagtigt baseret betalingen på en godtgørelsessats på 100% og ikke på den kontraktligt fastsatte sats på 48,37%. Ved at træffe korrigerende foranstaltninger og anmode om inddrivelse af det for meget udbetalte beløb handlede Kommissionen i fuld overensstemmelse med kontraktbestemmelserne og revisionskonklusionerne. Kommissionen beklagede fejlen, som imidlertid var tydelig for klageren i betragtning af de kontraktlige ordninger.

3.3 Ombudsmanden anser det for ubestridt i den foreliggende sag, at godtgørelsessatsen skulle være 48,37%. Det følger endvidere af punkt 3.2 ovenfor, at Kommissionen synes at have foretaget en korrekt beregning af de støtteberettigede omkostninger, hvilket betyder, at der rent faktisk var tale om en fejlagtig overbetaling. Desværre synes denne overbetaling at være sammenfaldende med klagerens misforståelse af beregningen af de støtteberettigede omkostninger, og han bemærkede derfor ikke fejlen. På grundlag af Ombudsmandens konstatering af, at der ikke foreligger fejl eller forsømmelser, jf. punkt 3.2 ovenfor, forekommer Kommissionens afgørelse om tilbagesøgning imidlertid rimelig, og klagerens påstand kan derfor ikke tages til følge.

4 Konklusion

På grundlag af Ombudsmandens undersøgelser af denne klage synes der ikke at have været tale om fejl eller forsømmelser fra Kommissionens side. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.

Kommissionens formand vil også blive underrettet om denne afgørelse.

Yderligere ophold

Ombudsmanden mener, at det for at undgå eventuelle fremtidige misforståelser med hensyn til finansieringen af omkostninger til underleverancer ville være nyttigt, hvis Kommissionen kunne tage skridt til at forbedre klarheden i de kontrakter, der yder fællesskabsfinansiering, ved udtrykkeligt at forklare de betingelser, der skal være opfyldt, for at disse omkostninger kan tages i betragtning.

Din oprigtige,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Det understreger ombudsmanden.

(2) Det understreger ombudsmanden.

(3) Kontraktens artikel 3, som klageren fremsendte en kopi af sammen med sin klage.

(4) Global Financial Overview, vedlagt Kommissionens brev af 11. maj 2004 til Mermayde, hvoraf klageren fremsendte kopier sammen med sin klage.

(5) En kopi heraf blev fremsendt af klageren sammen med klagen.

(6) Det understreger ombudsmanden.