Hr. formand,

Den 28. februar 2001 skrev jeg til Dem for at meddele Dem, at jeg havde indledt en undersøgelse på eget initiativ om ytringsfriheden for Kommissionens personale.

Den 14. juni 2001 afgav Kommissionen udtalelse i denne sag.

Den 27. juni 2001 skrev jeg for at anmode om yderligere oplysninger i forbindelse med min undersøgelse.

Den 29. november 2001 besvarede Kommissionen min anmodning om yderligere oplysninger.

Jeg skriver nu for at fortælle dig resultaterne af mine undersøgelser i denne sag.

Bagsiden af forespørgslen

Begrundelsen for undersøgelsen
Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder

Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder blev vedtaget på topmødet i Nice den 7. december 2000 (1).

Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen proklamerede højtideligt teksten som Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Det følger heraf, at de nævnte institutioner har forpligtet sig til at anvende principperne i dette charter.

Artikel 11 i dette charter anerkender retten til ytringsfrihed.

Ytringsfrihed

Ytringsfriheden er et af fundamenterne i et demokratisk samfund. Dette bekræftes af artikel 10, stk. 1, første punktum, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der har følgende ordlyd:

"Alle har ret til ytringsfrihed. Denne ret omfatter meningsfrihed og frihed til at modtage eller meddele oplysninger eller tanker uden indblanding fra offentlig myndighed og uden hensyn til landegrænser."

De oprindelige traktater om oprettelse af De Europæiske Fællesskaber indeholdt ingen udtrykkelige bestemmelser om menneskerettigheder. Domstolen fastslog imidlertid i 1969, at menneskerettighederne er beskyttet i fællesskabsretten (2). Det følger nu af Domstolens faste praksis, at de grundlæggende rettigheder er en integrerende del af de almindelige retsgrundsætninger, som Domstolen skal beskytte, og at ytringsfriheden, således som den er fastsat i artikel 10 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (3). Artikel 6, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union bekræfter udtrykkeligt denne retspraksis.

Ytringsfrihed og tjenestemænd

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i dommen i sagen Vogt mod Tyskland fastslået, at tjenestemænd er enkeltpersoner og som sådan er berettiget til beskyttelse af ytringsfriheden som fastsat i artikel 10 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (4).

EF-Domstolen har ligeledes fastslået, at ytringsfriheden er en grundlæggende rettighed, som også EU-tjenestemænd har (5).

Det er imidlertid også klart, at Fællesskabernes tjenestemænd har en særlig loyalitetspligt over for Fællesskaberne. Der opstår således spørgsmål om forholdet mellem denne pligt og tjenestemændenes ytringsfrihed.

Vedtægten
for tjenestemænd

Ytringsfriheden er ikke udtrykkeligt sikret Fællesskabernes tjenestemænd i vedtægten.

Der er dog visse bestemmelser, der er relevante i denne sammenhæng.

Vedtægtens artikel 12, stk. 1, bestemmer:

"Tjenestemanden afholder sig fra enhver handling og navnlig fra enhver offentlig meningstilkendegivelse, der kan påvirke hans stilling."

Vedtægtens artikel 17 indeholder følgende bestemmelser:

"Tjenestemanden skal udvise størst mulig diskretion med hensyn til kendsgerninger og oplysninger, som han får kendskab til under udøvelsen af eller i forbindelse med udøvelsen af sit hverv. han må ikke på nogen måde videregive dokumenter eller oplysninger, der ikke allerede er offentliggjort, til uautoriserede personer. Han er fortsat bundet af denne forpligtelse efter udtrædelsen af tjenesten.

Tjenestemanden må hverken alene eller sammen med andre uden ansættelsesmyndighedens tilladelse offentliggøre eller foranledige offentliggørelse af forhold, der vedrører Fællesskabernes virksomhed. Tilladelse kan kun nægtes, hvis den påtænkte offentliggørelse vil kunne skade Fællesskabernes interesser."

Fællesskabets retsinstansers relevante retspraksis

Domstolen har fastslået, at

"Vedtægten kan ikke fortolkes på en sådan måde, at den strider mod ytringsfriheden, en grundlæggende rettighed, som Domstolen skal sikre, at fællesskabsretten overholdes".

Det fremgår endvidere af Fællesskabets retsinstansers praksis, at vedtægtens artikel 12 og 17 "ikke [udgør] en hindring for tjenestemænds ytringsfrihed, men begrænser udøvelsen af denne grundlæggende rettighed i tjenestens interesse"(6).

Flere detaljer er blevet præciseret i Fællesskabets retsinstansers praksis. I Cwik-sagen har Retten f.eks. fastslået, at selv om en publikation fra en EF-tjenestemand, der omhandler Fællesskabernes arbejde, i henhold til vedtægtens artikel 17 er underlagt et krav om forudgående tilladelse, kan en sådan tilladelse kun nægtes, hvis offentliggørelsen "kan skade Fællesskabernes interesser". Tilladelsen kan således kun nægtes, hvis det er nødvendigt under hensyn til sagens særlige omstændigheder (7). Retten har ligeledes understreget, at den blotte omstændighed, at tjenestemanden giver udtryk for en anden opfattelse end den institution, han arbejder for, ikke er tilstrækkelig til at godtgøre, at offentliggørelsen kan skade Fællesskabernes interesser (8).

Tilbageværende problemer

Der var dog ingen tvivl om, at vigtige problemer forblev uløste.

Vedtægtens artikel 12 og artikel 17, stk. 1, kan, hvis de tages for pålydende, fortolkes således, at de er til hinder for enhver nyttig kommunikation mellem en tjenestemand ved Fællesskaberne og medlemmer af offentligheden, der henvender sig til denne tjenestemand til orientering. Tjenestemændene syntes ikke at være i besiddelse af nogen klar vejledning om, hvor grænsen skulle trækkes mellem en åben og hjælpsom tilgang til borgerne (som Ombudsmanden anser for at være pålagt Fællesskaberne i kraft af pligten til gennemsigtighed) og meddelelser fra en tjenestemand, der "kan reflektere over hans stilling" som omhandlet i artikel 12 i vedtægten. Man kunne frygte, at en sådan situation ville forhindre Fællesskaberne i at opnå den grad af åbenhed og gennemsigtighed, der var både ønskelig og nødvendig.

For så vidt angår vedtægtens artikel 17, stk. 2, kan Fællesskabets retsinstansers praksis fortolkes således, at en tjenestemands offentliggørelse »om Fællesskabernes virksomhed« kræver en forudgående tilladelse. Retten i Første Instans har anført, at en tjenestemand kan indgive en intern klage i henhold til vedtægtens artikel 90, hvis tilladelsen afslås, og, hvis afgørelsen stadig er negativ, indbringe sagen for Retten (9). Disse klagemuligheder tog imidlertid uundgåeligt tid (10). På det tidspunkt, hvor tilladelsen endelig gives, kan den foreslåede offentliggørelse således meget vel være forældet.

Det var bekymringer som disse, der fik Ombudsmanden til i forbindelse med behandlingen af den første klage vedrørende EF-tjenestemænds ytringsfrihed (klage 794/5.8.1996/EAW/SW/VK) tilbage i 1997 at fremsætte følgende bemærkning:

"Kommissionen kan overveje, om den kan vejlede sine tjenestemænd om, hvad den anser for at være en rimelig balance mellem deres individuelle ret til ytringsfrihed, som omfatter friheden til at meddele oplysninger og tanker, og deres pligter og ansvar som tjenestemænd, navnlig i henhold til vedtægtens artikel 12 og 17."

Denne bekymring blev gentaget i Ombudsmandens nylige afgørelse om klage 1219/99/ME (11).

Ombudsmanden var bekendt med visse foranstaltninger eller meddelelser, som Kommissionen var i færd med at udarbejde i forbindelse med den foreslåede revision af personalevedtægten. Nogle af dem (som f.eks. det rådgivende dokument SEK(2000) 2078 "Raising Concerns about Serious Wrongdoing" af 29. november 2000) vedrørte til en vis grad det ovenfor beskrevne problem. Men så vidt ombudsmanden kunne se, var der endnu ikke blevet foreslået et generelt regelsæt eller en generel vejledning med hensyn til det specifikke spørgsmål om EF-tjenestemænds ytringsfrihed.

Forespørgslen

Ombudsmanden anmodede derfor Kommissionen om at oplyse ham om, hvorvidt den havde taget eller agtede at tage skridt til at præcisere omfanget af sine tjenestemænds ret til ytringsfrihed.

Forespørgslen

Kommissionens udtalelse

I sin udtalelse mindede Kommissionen om de retlige bestemmelser, der fandt anvendelse på området. Den gav også et kort overblik over reglerne for tjenestemænds ytringsfrihed i EU's medlemsstater og opsummerede den relevante retspraksis fra både Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og De Europæiske Fællesskabers Domstol og Retten i Første Instans.

På denne baggrund fremsatte Kommissionen følgende bemærkninger:

Da anvendelsen af tjenestemandsvedtægten og gennemførelsesbestemmelserne hertil blev anset for at være kompleks og uigennemsigtig, havde Kommissionen i sin hvidbog om administrativ reform fastsat et mål om at forbedre gennemsigtigheden i sin personalepolitik og om at forenkle og konsolidere de relevante retlige instrumenter. Der blev derfor planlagt en forenklet og ajourført udgave af vedtægten, på grundlag af hvilken der skulle fastlægges retningslinjer for tjenestemænds rettigheder og forpligtelser. Der var behov for at ændre visse bestemmelser, præcisere dem og afskaffe dem, der var blevet forældede. Dette gælder også for bestemmelserne om ytringsfrihed.

En række høringsdokumenter var allerede blevet vedtaget med henblik på gennemførelsen af reformen. To af disse dokumenter vedrørte specifikt tjenestemænds rettigheder og forpligtelser og forsøgte at præcisere deres anvendelsesområde, herunder spørgsmålene vedrørende meningsfrihed.

Et af disse dokumenter var høringsdokumentet "Reformen af disciplinærsager"(12), som bl.a. indeholdt bestemmelser om udarbejdelse af en håndbog med regler og retningslinjer for tjenestemænds rettigheder og forpligtelser ("Guide des règles et des lignes directrices sur les droits et obligations des fonctionnaires"). I et yderligere høringsdokument om øget bekymring over alvorlige forseelser (13) blev der fastsat bestemmelser, som ikke fritager tjenestemænd fra deres generelle tavshedspligt, men som definerer de betingelser, hvorunder videregivelse vil være berettiget.

Desuden er der ved at blive udarbejdet endnu et dokument med henblik på at sikre gennemsigtighed i tjenestemænds rettigheder og forpligtelser.

Yderligere undersøgelser
Ombudsmandens anmodning om yderligere oplysninger

På grundlag af ovenstående fandt Ombudsmanden, at han havde brug for yderligere oplysninger for at kunne afslutte sine undersøgelser, og han anmodede derfor Kommissionen om 1) at præcisere, hvilke ændringer i personalevedtægten den fandt nødvendige, og hvornår forslagene til disse ændringer ville blive fremsat, og 2) at underrette Ombudsmanden om indholdet af "Guide des règles et des lignes directrices sur les droits et obligations des fonctionnaires" og fremsende en kopi heraf eller, hvis dokumentet endnu ikke findes, at angive, hvornår den agtede at vedtage en sådan vejledning.

Kommissionens svar

I sit svar af 29. november 2001 påpegede Kommissionen, at følgende to ændringer blev foreslået i dokumentet "Generel gennemgang af vedtægten" af 14. september 2001, som faktisk var til drøftelse mellem Kommissionen og personalerepræsentanterne:

• Grænserne for den generelle tavshedspligt og dens forbindelse med de nye regler om gennemsigtighed var blevet bedre defineret. Tavshedspligten finder således kun anvendelse, hvis de relevante oplysninger endnu ikke er offentliggjort eller ikke figurerer i et dokument, der er tilgængeligt for offentligheden (ny artikel 17).
• I henhold til artikel 17, stk. 2, skulle tjenestemænd indhente forhåndstilladelse til publikationer vedrørende Fællesskabernes virksomhed. Kriterierne for ansættelsesmyndighedens afslag var blevet klart defineret i lyset af de seneste afgørelser fra Fællesskabets retsinstanser. Det blev endvidere foreslået, at ansættelsesmyndigheden skulle anses for at have imødekommet en ansøgning, hvis den ikke havde reageret inden for en bestemt frist. Dette ville udgøre et element af retssikkerhed for tjenestemænd og forenkle de administrative procedurer.

Kommissionen bør kunne forelægge udkast til ændringer af vedtægten for Vedtægtsudvalget inden årets udgang. Efter at have indhentet udvalgets udtalelse vil udkastet blive forelagt Rådet.

Kommissionen godkendte den 6. august 2001 en ny handlingsplan for "Transparence dans la politique du personnel"(14). Dette dokument indeholder udtrykkeligt bestemmelser om udarbejdelse og offentliggørelse af en administrativ vejledning, der forklarer anvendelsen og fortolkningen af reglerne i personalevedtægten. Denne vejledning vil gøre det muligt for tjenestemænd at råde over klare og forståelige oplysninger om alle spørgsmål vedrørende deres status og navnlig om de vigtigste spørgsmål i forbindelse med deres rettigheder og forpligtelser. Udarbejdelsen af denne vejledning var påbegyndt, og den skulle efter planen færdiggøres i april 2003. Vejledningen vil dog blive udarbejdet i etaper, og dens første del vil kunne findes på Kommissionens intranet i begyndelsen af 2002.

Afgørelsen

1. I februar 2001 indledte Ombudsmanden en undersøgelse på eget initiativ om ytringsfriheden for Europa-Kommissionens personale. Denne undersøgelse var baseret på den betragtning, at tjenestemændenes rettigheder og forpligtelser på dette område ikke var tilstrækkeligt klare i flere henseender. Ombudsmanden mindede også om, at han allerede tidligere havde opfordret Kommissionen til at overveje at vejlede sine tjenestemænd om, hvad den anså for at være en rimelig balance mellem deres individuelle ret til ytringsfrihed, som omfatter friheden til at meddele oplysninger og tanker, og deres pligter og ansvar som tjenestemænd.

2. I sin udtalelse og i sit svar på en anmodning om yderligere oplysninger fra Ombudsmanden meddelte Kommissionen Ombudsmanden, at den agtede at udarbejde en administrativ vejledning, der kunne forklare anvendelsen og fortolkningen af reglerne i personalevedtægten. Ifølge Kommissionen vil denne vejledning gøre det muligt for tjenestemænd at råde over klare og forståelige oplysninger om alle spørgsmål vedrørende deres status og navnlig om de vigtigste spørgsmål i forbindelse med deres rettigheder og forpligtelser. Vejledningen skal udarbejdes i etaper, og dens første del bør være tilgængelig på Kommissionens intranet i begyndelsen af 2002.

3. Kommissionen anførte også, at den agtede at foreslå konkrete ændringer af vedtægtens artikel 17, stk. 2, hvorefter tjenestemænd skal indhente forhåndstilladelse til publikationer, der vedrører Fællesskabernes arbejde. Ifølge Kommissionen indeholdt dens forslag en bedre definition af kriterierne for ansættelsesmyndighedens negative afgørelse i lyset af de seneste afgørelser fra Fællesskabets retsinstanser. Det blev endvidere foreslået, at ansættelsesmyndigheden skulle anses for at have imødekommet en ansøgning, hvis den ikke havde reageret inden for en bestemt frist.

4. I lyset af ovenstående mener Ombudsmanden, at Kommissionen har reageret positivt på hans undersøgelse og har taget eller overvejer at tage skridt, der sandsynligvis vil afhjælpe eller i det mindste væsentligt reducere de problemer, der findes i øjeblikket. Ombudsmanden er derfor af den opfattelse, at hans undersøgelse på eget initiativ har opfyldt sit formål, og at det ikke er nødvendigt at fortsætte undersøgelsen på nuværende tidspunkt. Ombudsmanden vil dog fortsat følge dette spørgsmål nøje og om nødvendigt overveje yderligere tiltag i fremtiden.

5. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.

Din oprigtige,

 

Jacob SÖDERMAN

 

cc Massangioli

---

(1) EFT 2000 C 364, s. 1.

(2) Sag 29/69, Stauder mod City of Ulm, Sml. 1969, s. 419.

(3) Sag C-150/98 P, Det Økonomiske og Sociale Udvalg mod E, Sml. 1999 I, s. 8877.

(4) Dom af 26. september 1995, serie A, nr. 323.

(5) Sag C-100/88, Oyowe og Traore mod Kommissionen, Sml. 1989, s. 4285, præmis 16.

(6) Sag C-150/98 P, a.st., præmis 41, Forenede sager T-34/96 og T-163/96, Connolly mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 87, og II, s. 463, præmis 130.

(7) Dom af 14. juli 2000 i sag T-82/99, Sml. Pers. II, s. 713, præmis 52. I sin dom af 13. december 2001 i sag C-340/00 P afviste Domstolen Kommissionens appel af denne dom.

(8) Sag T-82/99, præmis 57.

(9) Jf. Connolly-dommen, præmis 152.

(10) Jf. de faktiske omstændigheder i Cwik-sagen, hvor artikel 90-klagen blev indgivet i august 1998, men hvor dommen blev afsagt i juli 2000.

(11) Beslutning af 18. december 2000.

(12) SEK(2000)2079/5.

(13) SEK(2000)2078/6.

(14) PE(2001) 1609 C(2001)2466.