Baggrunden for klagen

1. Europa-Kommissionen og formandskabet for Rådet for Den Europæiske Union oprettede et forum på højt plan om fremtiden for strafferetten i 2025 [1] Forummet samlede medlemsstaterne, Europa-Parlamentet, repræsentanter for den akademiske verden, fagfolk, advokatsammenslutninger og civilsamfundet og havde til formål at overveje, hvordan EU's strafferet kan reagere på nye udfordringer såsom cyberkriminalitet, terrorisme og grænseoverskridende organiseret kriminalitet. I løbet af året blev der afholdt fire plenarmøder, og forummet afsluttede sit arbejde med vedtagelsen af en endelig rapport.

2. På forummets andet plenarmøde i maj 2025 holdt den viceadministrerende direktør for Den Europæiske Unions Agentur for Retshåndhævelsessamarbejde (Europol) en tale med titlen »Europol: Dets vision for fremtiden i strafferetlige efterforskninger« i forbindelse med et arbejdsmøde om EU-agenturer og -organer [2] Nærmere bestemt talte den viceadministrerende direktør om den seneste udvikling i Europol og agenturets fremtid efter Kommissionens »ProtectEU«-strategi [3] fra april 2025. I denne strategi foreslog Kommissionen, at den vil vedtage et lovgivningsforslag om at omdanne Europol til et reelt operationelt retshåndhævende organ i 2026.

3. På denne baggrund fremsatte klageren, et netværk af ikkestatslige organisationer, en anmodning om offentlig adgang til Europol i august 2025. Den søgte adgang til teksten eller noterne til den viceadministrerende direktørs tale og eventuelle støttebilleder.

4. I sit svar fra september 2025 identificerede Europol et briefingnotat, der indeholdt den relevante tale, som værende omfattet af klagerens anmodning om adgang. Europol gav bred aktindsigt i dokumentet ved udelukkende at redigere et indledende afsnit, der blev anset for at falde uden for anmodningens anvendelsesområde, personoplysninger og en del af talen om organisatoriske forslag og diskussionspunkter. For at begrunde redigeringen af denne del af talen påberåbte Europol sig undtagelser i henhold til EU-lovgivningen om aktindsigt (forordning (EF) nr. 1049/2001 [4]) og hævdede, at offentliggørelse heraf ville være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed [5] og en beslutningsproces [6].

5. Klageren anmodede Europol om at tage sin holdning op til fornyet overvejelse (ved at indgive en "genfremsat begæring"). Klageren anfægtede ikke Europols redigering af det indledende afsnit eller personoplysninger, men anfægtede Europols påberåbelse af undtagelserne vedrørende offentlig sikkerhed og beslutningstagning og hævdede, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de redigerede organisatoriske forslag og diskussionspunkter.

6. I oktober 2025 vedtog Europol sin bekræftende afgørelse. Det bekræftede sin oprindelige holdning og fastholdt, at "oplysninger vedrørende agenturets fremtid, som der stadig forhandles om", ikke kan videregives.

7. Klageren var utilfreds med dette resultat og henvendte sig til Ombudsmanden i november 2025.

Undersøgelsen

8. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af Europols afgørelse om at give afslag på fuld aktindsigt i det ønskede dokument i henhold til forordning 1049/2001.

9. Under undersøgelsen modtog Ombudsmanden Europols yderligere synspunkter om klagen, og Ombudsmandens undersøgelseshold inspicerede det ønskede dokument.

Fremlagte argumenter

10. I sine svar på anmodningen om adgang anførte Europol, at den redigerede del af talen vedrører organisatoriske forslag og diskussionspunkter vedrørende agenturets fremtid. Forhandlingerne om Europols fremtid er i gang, og disse forslag og punkter afspejler derfor ikke de endelige holdninger. Europol mente derfor, at afsløring af disse oplysninger kunne påvirke udviklingen af dets strategier og tilliden og samarbejdet mellem Europol, medlemsstaterne og partnerne og i sidste ende bringe Europols opgaver, efterforskninger og operationelle aktiviteter i medlemsstaterne, tredjeparter eller EU-organer i fare.

11. Mere specifikt kan offentliggørelse ifølge Europol bringe udvekslingen af synspunkter mellem interessenter i fare og forankre foreløbige holdninger, som "i væsentlig grad kan skade høringsprocessens integritet, skade grundige evalueringer, mindske fleksibiliteten og potentielt begrænse udforskningen af flere løsninger og strategier, der er afgørende for formuleringen af afbalancerede og velinformerede beslutninger". Offentliggørelse kan navnlig resultere i en ukorrekt repræsentation af synspunkter og holdninger, der har en negativ indvirkning på de igangværende drøftelser, som bør overveje en lang række muligheder og løsninger, således at Europol kan fortsætte sin støtte til medlemsstaterne og partnerne. På dette grundlag konkluderede Europol, at denne del af talen er omfattet af undtagelserne fra aktindsigt med henblik på beskyttelse af offentlighedens interesser for så vidt angår den offentlige sikkerhed og en beslutningsproces. 

12. Europol anførte endvidere, at den faktiske afgivelse af talen ikke nødvendigvis ordret falder sammen med teksten, da det ønskede dokument kun var et støttedokument for taleren. Europol hævdede desuden, at den omstændighed, at dokumentet blev udarbejdet som forberedelse til forummet, ikke indebærer, at de redigerede dele ikke kan være følsomme, da de skulle deles i et forum, hvor kun specifikke interessenter deltog, og selv deltagende medarbejdere i Europol skulle registrere sig for at deltage.

13. Endelig anførte Europol, at selv om det ikke kunne identificere en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen, gav det den bredest mulige aktindsigt i det omtvistede dokument i betragtning af den offentlige interesse i emnet.

14. I sine yderligere synspunkter om klagen understregede Europol, at det ønskede dokument er et internt briefingnotat, der dannede grundlag for den viceadministrerende direktørs frie og mundtlige indlæg i et ikkeoffentligt miljø. Det gentog også, at det ikke på et for tidligt tidspunkt kan fremlægge betragtninger, der ikke er endelige, navnlig da det er EU-institutionernes beføjelse at beslutte, hvilke temaer der skal tages i betragtning i lovgivningsprocessen. Europol kan kun stille tekniske oplysninger til rådighed for Kommissionen i denne forbindelse.

15. Klageren påpegede, at forummet hovedsagelig består af eksterne interessenter, og at den redigerede del af talen derfor ikke var beregnet til intern brug. Det bemærkede endvidere, at de dele af talen, der blev offentliggjort, viser, at det udarbejdede retningslinjer for Europols fremtid på en bred måde. Klageren fandt det derfor usandsynligt, at det redigerede afsnit indeholder følsomme eller operationelle oplysninger. I den forbindelse hævdede den også, at det forhold, at den afgivne tale kan afvige fra teksten, er irrelevant, da hensigten om at dele disse punkter med eksterne interessenter er det, der betyder noget.

16. I lyset heraf var klageren ikke overbevist om, at Europol i tilstrækkelig grad dokumenterede risikoen for sin beslutningsproces eller udførelsen af sine opgaver. Den sagde, at det er uklart, hvordan beslutningsprocessen om Europols fremtid vil blive undermineret, eftersom afgørelsen herom træffes af medlovgiverne på forslag af Kommissionen. Under henvisning til retspraksis fra Den Europæiske Unions Ret [7] tilføjede klageren, at status for drøftelserne ikke er relevant for at påberåbe sig undtagelsen for en igangværende beslutningsproces, og at Europol ikke kan antage, at den brede offentlighed i modsætning til de interessenter, der deltager i forummet, ikke kan skelne mellem foreløbige synspunkter og endelige afgørelser.

17. Klageren hævdede også, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af oplysninger, eftersom Europols aktiviteter påvirker en bred vifte af enkeltpersoner og deres grundlæggende rettigheder, og at disse aktiviteter for nylig er blevet kritiseret [8]. Klageren fandt det derfor afgørende, at der afholdes en offentlig debat om metoder, begrænsninger og betingelser for politisamarbejdet og styrkelsen af Europols beføjelser (også når det drejer sig om udveksling eller indsamling af personoplysninger). Det anførte, at hvis Europol skulle offentliggøre, hvordan det mener, at dets reform kunne se ud, kunne der finde en åben og gennemsigtig debat sted med alle relevante interessenter og ikke kun dem, der var indbudt til forummet. Hvis offentligheden havde kendskab til, hvilke forslag der overvejes og vurderes, kunne interessenterne ligeledes indsende mere meningsfulde bidrag i forbindelse med Kommissionens officielle høringsproces [9] om den nye Europolforordning.

18. Endelig sagde klageren, at den viceadministrerende direktør den 4. november 2025 delte sin vision for Europols fremtid med Gruppen for Fælles Parlamentarisk Kontrol på et møde, der blev livestreamet af Europa-Parlamentet. Klageren satte spørgsmålstegn ved, om den redigerede del af talen går meget mere i detaljer end i den debat om politiske valgmuligheder og fokusområder for Europols reform. Den anmodede derfor ombudsmanden om at undersøge det omtvistede dokument. 

Ombudsmandens vurdering

19. EU-institutionerne, -organerne, -kontorerne og -agenturerne har et vidt skøn ved afgørelsen af, om udbredelsen af et dokument ville være til skade for beskyttelsen af de offentlige interesser, der er opregnet i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning 1049/2001, som omfatter den offentlige sikkerhed [10] Ombudsmandens undersøgelse havde som sådan til formål at vurdere, om der forelå en åbenbar fejl i Europols vurdering i denne henseende.

20. Europol hævdede, at offentliggørelse af den redigerede del af talen ville undergrave tilliden til og samarbejdet med dets partnere og i sidste ende bringe dets strategier, opgaver og efterforskninger samt medlemsstaternes og partnernes operationelle aktiviteter i fare. I den forbindelse understregede Europol, at de foreslåede talepunkter skulle deles i et forum, hvor kun et begrænset antal interessenter deltog. Den fastslog endvidere, at det ønskede dokument kun var et støttedokument, og at den faktiske afgivelse af talen kunne afvige fra teksten.

21. Ombudsmanden bemærker, at dagsordenen for forummets andet plenarmøde [11] gør det klart, at det havde deltagelse af repræsentanter for EU's institutioner og organer, medlemsstaterne, Rådet for Advokatsamfund i Europa og akademikere. Selv om arrangementet måske ikke har været åbent for den brede offentlighed, deltog interessenter uden for Europol i det, og Ombudsmanden finder det vanskeligt at forstå, hvordan Europols viceadministrerende direktør kunne være parat til at dele oplysninger, der ville underminere den offentlige sikkerhed i en sådan situation [12].

22. Europols bekymring synes snarere at være, at yderligere udbredelse af det ønskede dokument kan underminere de igangværende drøftelser om agenturets fremtid. Europol påberåbte sig derfor også undtagelsen om beskyttelse af en beslutningsproces.

23. For at kunne påberåbe sig denne undtagelse skal Europol godtgøre, at aktindsigten kan være til alvorlig skade for beslutningsprocessen på en måde, der med rimelighed kan forudses og ikke er hypotetisk [13]. I denne henseende præciserede Den Europæiske Unions Ret, at en henvisning til et dokuments interne eller forberedende karakter ikke er tilstrækkelig [14]. Ombudsmanden mener ikke, at Europols begrundelse for at påberåbe sig undtagelsen for beskyttelse af en beslutningsproces opfylder den standard, der er fastsat i EU's retspraksis. Desuden har Ombudsmandens undersøgelsesteams gennemgang af det ønskede dokument vist, at de fleste redigerede oplysninger er ret generelle.

24. Med hensyn til Europols bekymring over uoverensstemmelser mellem det ønskede dokument og den afgivne tale minder Ombudsmanden om, at det altid er muligt at tilføje en ansvarsfraskrivelse om, at forberedte talepunkter eller taler bør kontrolleres i forhold til den faktiske aflevering [15].

25. Selv om Ombudsmanden glæder sig over, at Europol gav bred delvis adgang til talen, er hun generelt ikke overbevist af Europols forklaring om, at yderligere offentliggørelse ville underminere offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed eller beslutningsprocessen omkring agenturets fremtid.

26. Når det er sagt, blev der som nævnt af klageren afholdt en meget lignende drøftelse om Europols fremtid i Gruppen for Fælles Parlamentarisk Kontrol, som blev livestreamet af Parlamentet [16]. I denne forbindelse ser Ombudsmanden ikke noget nyttigt formål med at fortsætte sin undersøgelse. Ombudsmanden foreslår imidlertid, at Europol genovervejer sin holdning i lyset af hendes bemærkninger i denne afgørelse og indholdet af den offentlige debat i Gruppen for Fælles Parlamentarisk Kontrol med henblik på at give yderligere aktindsigt i det ønskede dokument.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Ombudsmanden er ikke overbevist af Europols holdning om, at yderligere aktindsigt i det ønskede dokument blev forhindret af behovet for at beskytte offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed og en beslutningsproces. Da der imidlertid blev afholdt en meget lignende drøftelse om Europols fremtid i Gruppen for Fælles Parlamentarisk Kontrol, som blev livestreamet af Parlamentet, mener Ombudsmanden, at der ikke er grundlag for yderligere undersøgelser i denne sag.

Klageren og Europol vil blive underrettet om denne afgørelse.

Forslag til forbedringer

Europol bør genoverveje sin holdning til anmodningen om aktindsigt og give yderligere aktindsigt i det ønskede dokument i lyset af Ombudsmandens bemærkninger i denne afgørelse og indholdet af den offentlige drøftelse om agenturets fremtid i Gruppen for Fælles Parlamentarisk Kontrol.

Teresa Anjinho
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 9. januar 2026

[1] Yderligere oplysninger findes på: https://commission.europa.eu/high-level-fora-justice-growth-and-future-eu-criminal-justice_en.

[2] Det fuldstændige program for det andet plenarmøde findes på https://commission.europa.eu/document/dcc79b52-7ed3-4405-b364-1958e4cbddbb_en. Talepunkterne findes på: https://www.europol.europa.eu/publications-events/publications/second-high-level-plenary-forum-future-of-eu-criminal-justice-20%E2%80%9321-may-2025.

[3] Findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52025DC0148.

[4] Forordning 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049, der finder anvendelse på Europol i overensstemmelse med artikel 65, stk. 1, i forordning 2016/794 om Den Europæiske Unions Agentur for Retshåndhævelsessamarbejde (Europol): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02016R0794-20220628. Gennemførelsesbestemmelserne til forordning 1049/2001 findes i Europols Styrelsesråds afgørelse af 13. december 2016, som findes på: https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/decision_of_the_mb_rules_applying_reg_1049_2001.pdf

[5] Artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i forordning 1049/2001.

[6] Artikel 4, stk. 3, i forordning 1049/2001.

[7] Dom af 22. marts 2011, Access Info Europe mod Rådet, T-233/09, præmis 69 og 76, findes på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09.

[8] Klageren henviste til https://wearesolomon.com/mag/format/investigation/frontex-unlawfully-shared-thousands-of-peoples-personal-data-with-europol/.

[9] Se: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/14638-Law-enforcement-cooperation-new-Europol-regulation-proposal-/public-consultation_en.

[10] Dom af 1. februar 2007, Sison mod Rådet, C‑266/05 P, præmis 64, findes på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05.

[11] Se: https://commission.europa.eu/document/dcc79b52-7ed3-4405-b364-1958e4cbddbb_en.

[12] Jf. ligeledes afgørelse om, hvordan Den Europæiske Unions Agentur for Retshåndhævelsessamarbejde (Europol) behandlede en anmodning om aktindsigt i dokumenter vedrørende aspekter af agenturets arbejde vedrørende grundlæggende rettigheder (sag 851/2024/SF), som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/214746.

[13] Rettens dom af 7. juni 2011, Toland mod Parlamentet, T-471/08, præmis 71 og 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-471/08; dom af 16. januar 2025, Kommissionen mod Pollinis France, C-726/22 P, præmis 63: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-726/22%20P.

[14] Dom af 18. juni 2025, Zver mod Kommissionen, T-235/24, præmis 105: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=T-235/24.

[15] Se forslag til en løsning på, hvordan Den Europæiske Unions Agentur for Retshåndhævelsessamarbejde (Europol) behandlede en anmodning om aktindsigt i dokumenter vedrørende aspekter af de grundlæggende rettigheder i dets arbejde (sag 851/2024/SF), punkt 24, som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/214549. 

[16] Se: https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20251023IPR31096/parliamentary-scrutiny-of-europol-access-to-data-environmental-crimes-in-focus og https://multimedia.europarl.europa.eu/en/webstreaming/committee-on-civil-liberties-justice-and-home-affairs-ordinary-meeting-jpsg_20251104-0900-COMMITTEE-LIBE.