Baggrunden for klagen

1. I 2022 vedtog EU "forordningen om digitale tjenester"[1], der har til formål at forebygge ulovlige og skadelige aktiviteter og spredning af desinformation på internettet. Disse regler gælder for alle onlineudbydere, der tilbyder deres tjenester på det indre marked, og håndhæves af Europa-Kommissionen sammen med de nationale myndigheder.

2. Kommissionen er primært ansvarlig for overvågningen og håndhævelsen af de yderligere forpligtelser, der gælder for såkaldte »meget store onlineplatforme« og »meget store onlinesøgemaskiner«, dvs. udpegede platforme og søgemaskiner med mere end 45 mio. brugere i EU [2].

3. For at dække de omkostninger, som Kommissionen pådrager sig i forbindelse med sine tilsynsopgaver, opkræver den et "tilsynsgebyr" fra udbyderne af de platforme, der er blevet udpeget som meget store onlineplatforme eller meget store onlinesøgemaskiner i den relevante periode. Dette tilsynsgebyr beregnes på årsbasis og afhænger af de pågældende platformes størrelse (udtrykt i brugerantal) og deres udbyderes samlede fortjeneste [3] Kommissionen fastsætter hvert år ved hjælp af gennemførelsesretsakter det individuelle tilsynsgebyr for hver udbyder. De første gennemførelsesafgørelser af denne art blev vedtaget i november 2023 [4].

4. Den 12. februar 2024 anmodede klageren [5] Kommissionen om aktindsigt i 11 gennemførelsesafgørelser om fastsættelse af de tilsynsgebyrer, der opkræves af udbydere af 16 platforme, der blev udpeget som meget store onlineplatforme eller meget store onlinesøgemaskiner i henhold til forordningen om digitale tjenester i 2023.

5. Kommissionen svarede ikke inden for den fastsatte frist (som udløb den 25. marts 2024), hvilket betragtes som en implicit negativ afgørelse.

6. Den 25. marts 2024 anmodede klageren Kommissionen om at tage sit implicitte afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter op til fornyet overvejelse (han fremsatte en "genfremsat begæring").

7. Den 15. april 2024 traf Kommissionen en udtrykkelig afgørelse om afslag på aktindsigt i de 11 omhandlede gennemførelsesafgørelser i deres helhed. Samtidig "afsluttede" Kommissionen klagerens genfremsatte begæring og meddelte ham, at han nu kunne fremsætte en ny.

8. Den 26. april 2024 fremsatte klageren en ny genfremsat begæring, hvori han anfægtede afslaget på aktindsigt i de ønskede dokumenter.

9. Da Kommissionen efterfølgende undlod at svare inden for den fastsatte frist (som udløb den 13. juni 2024), henvendte klageren sig til Ombudsmanden.

Undersøgelsen

10. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af Kommissionens implicitte afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter i henhold til EU-lovgivningen om aktindsigt (forordning 1049/2001).

11. Ombudsmanden noterede sig også klagerens bekymring over Kommissionens forsinkede svar på hans anmodning om aktindsigt og dens praksis med at "afslutte" genfremsatte begæringer. I forbindelse med en strategisk undersøgelse [6] konstaterede Ombudsmanden allerede, at Kommissionens systemiske forsinkelser i behandlingen af anmodninger om aktindsigt udgør fejl eller forsømmelser. Hun anmodede også Kommissionen om at ophøre med sin praksis med at kalde sine afgørelser om genfremsatte begæringer for en oprindelig afgørelse i tilfælde, hvor Kommissionen ikke har truffet en oprindelig afgørelse inden for de fastsatte frister. Selv om Ombudsmanden beklager forsinkelsen i Kommissionens svar på klagerens anmodning om aktindsigt og det forhold, at den "lukkede" hans genfremsatte begæring, indledte hun derfor ikke en undersøgelse af disse aspekter i denne specifikke sag.

12. I løbet af undersøgelsen (den 4. november 2024) vedtog Kommissionen en bekræftende afgørelse, der gav klageren aktindsigt i de dele af de ønskede gennemførelsesafgørelser, der afspejler den generelle metode til beregning af tilsynsgebyrer, og som derfor er næsten identiske for alle berørte udbydere. Kommissionen nægtede at give adgang til de sidste sider i hver gennemførelsesafgørelse, der indeholdt den faktiske beregning af det tilsynsgebyr, der var specifikt for hver udbyder, herunder deres samlede fortjeneste og deres platformes (relative) størrelse. Ved at nægte adgang til disse dele støttede Kommissionen sig på behovet for at beskytte forretningsmæssige interesser, både hos udbyderne af de pågældende onlineplatforme og hos tredjepartsdataudbydere, hos hvem Kommissionen havde indhentet oplysninger om antallet af månedlige aktive brugere af disse platforme. Klageren var fortsat utilfreds med den indrømmede adgang.

13. Ombudsmandens undersøgelseshold undersøgte de omtvistede dokumenter sammen med andre dele af Kommissionens sagsakter i sagen. Ombudsmandens undersøgelseshold mødtes også med repræsentanter for Kommissionen. Ombudsmanden delte efterfølgende møderapporten med klageren, men klageren fremsatte ingen bemærkninger.

Fremlagte argumenter

14. Kommissionen hævdede, at de redigerede dele af gennemførelsesafgørelserne ikke kunne offentliggøres, da de er omfattet af tavshedspligt [7].

15. Mere specifikt forklarede Kommissionen, at den ved beregningen af de individuelle tilsynsgebyrer skal tage hensyn til det gennemsnitlige antal aktive modtagere pr. måned for hver udpeget platform og dens respektive udbyders globale overskud i det foregående år.

16. Med hensyn til MAU hævdede Kommissionen, at fremlæggelse af oplysninger ville skade de pågældende meget store onlineplatformes og meget store onlinesøgemaskiners kommercielle interesser, da denne indikator gør det muligt at drage konklusioner om platformenes respektive brugervækst, kundetilfredshed, markedsføringsstrategi og forretningsplan.  

17. Med hensyn til udbydernes fortjeneste hævdede Kommissionen, at ikke alle udbydere var retligt forpligtede til at offentliggøre deres regnskaber. Deres respektive fortjeneste udgør således fortrolige oplysninger, hvis udbredelse ville være til skade for deres forretningsmæssige interesser. Eftersom de individuelle tilsynsgebyrer beregnes på grundlag af en omkostningsdelingsmekanisme, selv om kun de gennemførelsesafgørelser, der er rettet til udbydere, som skulle offentliggøre deres regnskaber, blev offentliggjort, kunne offentligheden desuden udlede de tilsynsgebyrer, der betales af andre udbydere, og dermed deres samlede overskud, ved at anvende matematiske beregninger. Det er derfor irrelevant, at nogle af udbyderne ikke selv anser visse specifikke oplysninger, såsom deres samlede fortjeneste, for at være følsomme.

18. Med hensyn til fastsættelsen af MAU anførte Kommissionen ligeledes, at den havde anvendt data, som den havde indhentet fra tredjepartsleverandører af data. De kommercielle kontrakter, som Kommissionen havde indgået med disse virksomheder, forbød videregivelse af disse oplysninger. Under alle omstændigheder ville videregivelsen skade disse virksomheders kommercielle interesser, da data, der normalt leveres mod et gebyr, ville blive gjort gratis tilgængelige. Under mødet med Ombudsmandens undersøgelsesteam tilføjede Kommissionen, at selv om den udviklede en metode, der anvender tredjepartsdata fra forskellige kilder, herunder offentlige oplysninger, afhænger antallet af kilder, der anvendes til beregning af en platforms respektive MAU, af den type tjenester, der leveres af denne platform, og at der i visse tilfælde kun var blevet anvendt én kilde.

19. Kommissionen gjorde ligeledes gældende, at det er afgørende at sikre fortroligheden af de oplysninger, som de berørte udbydere har delt med den, for at bevare deres tillid og sikre, at tilsynsmekanismen som sådan fungerer korrekt.

20. Under mødet med Ombudsmandens undersøgelseshold anførte Kommissionens repræsentanter, at Kommissionen oprindeligt havde overvejet en proaktiv tilgang til offentliggørelsen af gennemførelsesafgørelser. Den havde imidlertid konkluderet, at det ikke var muligt at offentliggøre gennemførelsesafgørelserne om fastsættelse af tilsynsgebyrerne for 2023 i betragtning af den tavshedspligt, der er fastsat i artikel 84 i retsakten om digitale tjenester, og behovet for at beskytte fortrolige oplysninger såsom de pågældende udbyderes regnskaber. Dette var også i overensstemmelse med Kommissionens rapporteringsforpligtelser [8], som kun kræver offentliggørelse af det samlede tilsynsgebyr.

21. Endelig hævdede Kommissionen, at redigeringen af gennemførelsesafgørelserne ikke kunne begrænses til nettoindtægterne, de individuelle tilsynsgebyrer og det specifikke antal MAU'er, da selv det specifikke antal sider i afgørelserne eller deres længde er vejledende faktorer for kommercielt følsomme oplysninger. På grundlag af afgørelsens varighed kunne det f.eks. blive klart, om udbyderne overhovedet skulle betale et tilsynsgebyr, eller om de var blevet opkrævet restbeløb.

22. Med hensyn til en eventuel mere tungtvejende offentlig interesse i offentliggørelse anerkendte Kommissionen, at offentligheden bør informeres om, hvordan de opkrævede tilsynsgebyrer anvendes, men konkluderede, at dette mål allerede var nået. Kommissionen henviste specifikt til sit budgetforslag for 2024 [9] samt et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene [10], der indeholder oplysninger om det samlede tilsynsgebyr, der opkræves af alle udbydere i 2023 (45,2 mio. EUR), og hvilken type omkostninger dette beløb består af.

23. Klageren hævdede, at ikke alle oplysninger i dokumenterne kunne være kommercielt følsomme. Han hævdede desuden, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i at vide, hvordan Kommissionen og dens reguleringsprocesser finansieres, navnlig når denne finansiering giver anledning til bekymring i offentligheden om urimelighed og retssager.

Ombudsmandens vurdering

24. Forordning (EF) nr. 1049/2001 fastsætter visse undtagelser, i henhold til hvilke en EU-institution kan afslå at give aktindsigt i dokumenter (forordningens artikel 4). Disse undtagelser omfatter beskyttelse af forretningsmæssige interesser.

25. EU-institutionerne kan imidlertid ikke påberåbe sig behovet for at beskytte forretningsmæssige interesser, blot fordi oplysningerne vedrører en virksomhed. Den relevante undtagelse i forordning (EF) nr. 1049/2001 har til formål at beskytte forretningsmæssigt følsomme oplysninger, dvs. oplysninger, som, hvis de blev offentliggjort, ville være til skade for den pågældende virksomheds legitime forretningsmæssige interesser, f.eks. oplysninger vedrørende dens forretningsstrategi eller dens ekspertise.[11] Når EU-institutionerne påberåber sig denne undtagelse, skal de forklare, hvordan udbredelsen specifikt og faktisk kunne være til skade for de legitime forretningsmæssige interesser, der står på spil. Desuden skal risikoen for, at den formodede skade indtræffer, være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk [12].

26. Kommissionen fandt, at nettoindtægterne, de individuelle tilsynsgebyrer, det specifikke antal MAU'er og endda det specifikke antal sider og længden af gennemførelsesafgørelserne udgør kommercielt følsomme oplysninger.

27. Med hensyn til mobilt adgangsudstyr anførte Kommissionen i det væsentlige, at videregivelse ville skade de kommercielle interesser for de virksomheder, der fremlagde de data, der lå til grund for mobilt adgangsudstyr, eftersom disse virksomheder er i færd med at sælge disse data. Kommissionen hævdede også, at fremlæggelse af oplysninger ville skade de berørte meget store onlineplatformes og meget store onlinesøgemaskiners forretningsmæssige interesser, da MAU kunne afsløre deres brugervækst, kundetilfredshed, markedsføringsstrategi og forretningsplan.

28. Ombudsmanden er ikke overbevist om, at disse argumenter er tilstrækkelige til at fastslå, at MAU som sådan udgør kommercielt følsomme oplysninger. Mere specifikt bemærker Ombudsmanden med hensyn til tredjepartsleverandører af data, at Kommissionen ikke blot accepterede de tal, den havde indhentet fra disse virksomheder. Kommissionen anvendte snarere disse tal sammen med andre tal, herunder offentligt tilgængelige tal, til at beregne antallet af MAU for hver platform. I de fleste tilfælde betød dette, at den endelige MAU, der blev anvendt til fastsættelsen af det individuelle tilsynsgebyr, afveg fra de oplysninger, som de pågældende virksomheder havde stillet til rådighed for Kommissionen.

29. Med hensyn til de kommercielle interesser hos de berørte meget store onlineplatforme og meget store onlinesøgemaskiner forstår Ombudsmanden, at de MAU-værdier, der i sidste ende anvendes af Kommissionen, er konservativt anslåede tal, der afspejler platformenes størrelse i forhold til andre og tjener til at bestemme den respektive andel af det samlede tilsynsgebyr, som hver platform skulle betale. Som sådan afspejler MAU'en ikke nødvendigvis platformenes brugervækst, kundetilfredshed, markedsføringsstrategi eller forretningsplan. Desuden er udbydere af onlineplatforme i henhold til forordningen om digitale tjenester [13] forpligtet til at offentliggøre oplysninger om det gennemsnitlige antal aktive brugere om måneden mindst en gang hver sjette måned. Platformenes størrelse og deres udvikling over tid er derfor ikke hemmelig.

30. Ombudsmanden mener ikke desto mindre, at Kommissionen var berettiget til at påberåbe sig behovet for at beskytte de kommercielle interesser hos de berørte meget store onlineplatforme og meget store onlinesøgemaskiner (og deres respektive udbydere), da den nægtede adgang til dele af gennemførelsesafgørelserne, herunder MAU, af følgende grunde.

31. Kommissionen hævdede, at platformenes udbyderes samlede fortjeneste bør betragtes som kommercielt følsomme oplysninger i de tilfælde, hvor udbyderne ikke er forpligtet til at offentliggøre deres regnskaber og derfor ikke har gjort det.

32. Ombudsmanden er enig i, at årsregnskaber, herunder en virksomheds årlige resultater, som ikke er blevet offentliggjort eller på anden måde offentliggjort af den pågældende virksomhed, udgør forretningsmæssigt følsomme oplysninger.

33. Kommissionen gjorde gældende, at platformenes udbyderes samlede fortjeneste, henset til den omkostningsdelingsmekanisme, på grundlag af hvilken de individuelle tilsynsgebyrer fastsættes, kunne trækkes fra de oplysninger, der var specifikke for udbyderne, såsom MAU, som Kommissionen redigerede i sine gennemførelsesafgørelser. Derfor og for at beskytte oplysningerne om udbydernes årlige resultater blev Kommissionen forhindret i at offentliggøre nogen af de dele af gennemførelsesafgørelserne, der er specifikke for de pågældende udbydere, herunder MAU'en.

34. På grundlag af inspektionen finder Ombudsmanden det rimeligt at antage, at udbredelsen af selv nogle af de specifikke dele af de omtvistede gennemførelsesafgørelser kunne gøre det muligt for offentligheden, herunder konkurrenter eller investorer, at drage konklusioner med hensyn til de individuelle tilsynsgebyrer, der betales af andre udbydere, og dermed med hensyn til deres samlede fortjeneste. I lyset heraf mener Ombudsmanden, at Kommissionen med rette konkluderede, at det på ingen måde var afgørende, om udbyderne selv havde markeret nogen af de oplysninger, de gav Kommissionen på deres egne platforme, som fortrolige, således at den kunne fastsætte deres individuelle tilsynsgebyr.

35. Undtagelsen for beskyttelse af forretningsmæssige interesser kan tilsidesættes af en anden offentlig interesse, der anses for vigtigere.

36. Klageren hævdede, at der er en sådan mere tungtvejende offentlig interesse, nemlig at vide, hvordan Kommissionen og dens reguleringsprocesser finansieres. Klageren sagde også, at finansieringen af Kommissionens tilsynsrolle giver anledning til bekymring i offentligheden over urimeligheder, og at nogle af de meget store onlineplatforme har taget retlige skridt.

37. Ombudsmanden anerkender, at der generelt er en stærk offentlig interesse i spørgsmål vedrørende retsakten om digitale tjenester i betragtning af de vigtige mål, den forfølger. Ombudsmanden er også opmærksom på den offentlige debat om metoden til fastsættelse af de individuelle tilsynsgebyrer. Dette er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at konkludere, at de individuelle tilsynsgebyrer, som onlineplatforme skal betale, bør offentliggøres. På grundlag af den gældende metode, som også afspejles i de offentliggjorte dele af de omtvistede gennemførelsesafgørelser, er det klart, at nogle udbydere kan blive opkrævet restgebyrer, nemlig når andre udbyderes individuelle gebyr overstiger den fastsatte tærskel. Det er også klart, at dette i praksis kan føre til en situation, hvor visse udbydere slet ikke skal betale et tilsynsgebyr (dvs. hvis de skulle registrere et tab i det pågældende år), mens de resterende udbydere skal træde til. Desuden har Kommissionen offentliggjort det samlede tilsynsgebyr for 2023, herunder i sin årsrapport [14] om de samlede omkostninger, der påløber i forbindelse med udførelsen af dens tilsynsopgaver i henhold til retsakten om digitale tjenester. Ombudsmanden finder det derfor rimeligt, at Kommissionen finder, at der ikke er nogen tungtvejende offentlig interesse i at kende de specifikke beløb for de individuelle tilsynsgebyrer.

38. I lyset af alt dette mener Ombudsmanden, at Kommissionens afslag på at give fuld aktindsigt i de omtvistede gennemførelsesafgørelser var berettiget.

Konklusioner

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Europa-Kommissionen har ikke begået fejl eller forsømmelser ved at afslå at give fuld aktindsigt i de omtvistede dokumenter.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Teresa Anjinho
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 9.7.2025

[1] Forordning (EU) 2022/2065 om et indre marked for digitale tjenester: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[2] En liste over alle platforme/søgemaskiner, der er udpeget som meget store onlineplatforme eller meget store onlinesøgemaskiner (og deres respektive udbydere), findes på: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/list-designated-vlops-and-vloses.

[3] Nærmere bestemt skal udbyderne dække alle omkostninger samlet, mens deres respektive bidrag afhænger af deres platforms størrelse og deres globale fortjeneste. Ifølge deres platforms MAU skal en udbyder f.eks. betale 5 % af det samlede tilsynsgebyr. Hvis denne andel af det samlede tilsynsgebyr imidlertid overstiger udbyderens økonomiske kapacitet (dvs. 0,05 % af udbyderens globale overskud i det foregående år), skal restbeløbet bæres af de resterende udbydere. Hvis en udbyder skulle registrere et tab, betaler den pågældende udbyder ikke nogen andel af det samlede tilsynsgebyr. I stedet skal deres andel bæres af de resterende udbydere i sin helhed.

[4] Den metode, som Kommissionen anvender til dette formål, er fastsat i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2023/1127, der fastsætter detaljerede metoder og procedurer vedrørende de tilsynsgebyrer, som Kommissionen opkræver af udbydere af meget store onlineplatforme og meget store onlinesøgemaskiner: http://data.europa.eu/eli/reg_del/2023/1127/oj.

[5] I henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[6] Se Ombudsmandens henstilling om den tid, det tager Kommissionen at behandle anmodninger om aktindsigt (strategisk undersøgelse OI/2/2022/OAM): https://www.ombudsman.europa.eu/da/recommendation/da/167661.

[7] I overensstemmelse med artikel 84 i forordningen om digitale tjenester (se fodnote 1 ovenfor).

[8] I henhold til artikel 43, stk. 7, i retsakten om digitale tjenester (se fodnote 1 ovenfor).

[9] Forslag til Unionens årlige budget for regnskabsåret 2024, s. III/195: https://eur-lex.europa.eu/budget/data/DB/2024/en/SEC03.pdf.

[10] Oversigt over elementer, der indgår i skønnet over de eksterne formålsbestemte indtægter fra tilsynsgebyret i henhold til artikel 6, stk. 1, i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2023/1127: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/dsa-overview-elements-accounted-estimation-amount-external-assigned-revenues-stemming-supervisory.

[11] Jf. f.eks. Rettens dom af 7.2.2018, PTC Therapeutics mod EMA, T-718/15: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=EN&m%20ode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13039858.

[12] Jf. f.eks. Domstolens dom af 4. september 2018, ClientEarth mod Kommissionen, C-57/16 P, præmis 51: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&m%20ode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=19039430.

[13] Artikel 24, stk. 2, i forordningen om digitale tjenester (se fodnote 1).

[14] Findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52025DC0150.