Strasbourg, den 19. maj 2004

Kære X

Den 6. december 2003 indgav De en klage over Europa-Kommissionen vedrørende en klage over Tyskland, som De havde indgivet til Kommissionen i 2001, og som Kommissionen havde registreret under referencen 2002/4298 SG(2001)A/12659.

Den 16. december 2003 videresendte jeg klagen til Kommissionens formand. Kommissionen afgav udtalelse den 23. marts 2004. Jeg fremsendte den til Dem den 29. marts 2004 med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De fremsendte den 17. april 2004.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget.

For at undgå misforståelser er det vigtigt at minde om, at EF-traktaten kun giver Den Europæiske Ombudsmand beføjelse til at undersøge eventuelle tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner og organer. Det fremgår udtrykkeligt af Den Europæiske Ombudsmands statut, at der ikke kan klages til ombudsmanden over handlinger foretaget af nogen anden myndighed eller person.

Ombudsmandens undersøgelser af din klage har derfor været rettet mod at undersøge, om der har været fejl eller forsømmelser i Europa-Kommissionens aktiviteter.

Komplekset

I november 2001 anmodede klageren, en tysk læge, Europa-Kommissionen om at indlede en traktatbrudsprocedure mod Tyskland. Klageren gjorde gældende, at Tyskland overtrådte Rådets direktiv 93/104/EF af 23. november 1993 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden (1) for så vidt angår virksomhed som læge på hospitaler. Efter klagerens opfattelse medførte dette en betydelig risiko for både personale og patienter.

Kommissionen registrerede klagen under referencen 2002/4298 SG(2001)A/12659.

I sin klage til Ombudsmanden anførte klageren, at han hidtil kun havde modtaget kvitteringer for modtagelse af hans klage og for yderligere undersøgelser, men at han ikke havde svaret på klagens indhold. Klageren hævdede således, at Kommissionen ikke havde behandlet hans klage inden for en rimelig frist.

Forespørgslen

Kommissionens udtalelse

I sin udtalelse fremsatte Kommissionen følgende bemærkninger:

Den 6. november 2001 havde klageren indgivet sin klage til Kommissionens repræsentation i München, som havde videresendt klagen til Kommissionens Generalsekretariat den 15. november 2001. Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Arbejdsmarkedsforhold havde sendt et brev til klageren den 4. december 2001. Den 18. januar 2002 havde GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Arbejdsmarkedsforhold anmodet Generalsekretariatet om at registrere klagerens skrivelse som en klage.

Ved brev af 26. april 2002 meddelte Kommissionens Generalsekretariat klageren, at hans brev var blevet registreret som en formel klage under referencen 2002/4298 SG(2001)A/12659.

Den 3. februar 2003 skrev GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Arbejdsmarkedsforhold til de tyske myndigheder for at anmode om oplysninger vedrørende gennemførelsen af direktiv 93/104, og navnlig direktivets artikel 6 (som vedrører den maksimale ugentlige arbejdstid), for så vidt angår tyske hospitaler. I dette brev gav Kommissionen udtryk for det synspunkt, at en dom afsagt af Domstolen efter en anmodning om præjudiciel afgørelse afklarede fortolkningen af den relevante fællesskabsretlige regel, og at denne fortolkning derfor skulle anvendes på sammenlignelige eller analoge situationer. De tyske myndigheder svarede den 24. marts 2003.

Den 11. marts 2003 meddelte GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Arbejdsmarkedsforhold klageren, at det havde besluttet at lade en ekstern ekspert udarbejde en undersøgelse af virkningerne af Domstolens dom i Simap-sagen (2) i medlemsstaterne, navnlig med hensyn til foreneligheden af nationale regler og konsekvenserne af denne dom i sundhedssektoren. Kommissionen påpegede, at den i betragtning af sagens kompleksitet ønskede at afvente resultatet af denne undersøgelse, inden den besluttede, hvordan den skulle gå videre. Klageren blev også underrettet om, at Kommissionen havde anmodet de tyske myndigheder om oplysninger.

I denne forbindelse og på grundlag af de foreliggende oplysninger forekom det muligt, at den tyske lovgivning, der var ved at blive revideret, kunne blive forenelig med direktivet som fortolket af Domstolen i Simap-sagen og i dens dom i Jaeger-sagen (3).

I sin dom i Simap-sagen havde Domstolen fastslået, at "den tid, som lægerne i de primære sundhedsteam bruger på vagt, i sin helhed skal betragtes som arbejdstid og i givet fald som overarbejde som omhandlet i direktiv 93/104, hvis de skal være til stede på sundhedscentret"(4). Denne fortolkning var i strid med den fortolkning, som Kommissionen og medlemsstaterne havde anlagt på det relevante tidspunkt. Ifølge denne fortolkning var lægers vagttjeneste ikke omfattet af direktivets begreb "arbejdstid".

I betragtning af spørgsmålets kompleksitet og den sandsynlige indvirkning af denne retspraksis i finansiel, organisatorisk og menneskelig henseende indledte Kommissionen en grundig undersøgelse af konsekvenserne i medlemsstaterne.

I sin dom i Jaeger-sagen af 9. september 2003 bekræftede og præciserede Domstolen sin retspraksis.

Dagen efter denne dom forelagde den tyske regering et lovforslag, der havde til formål at bringe den tyske lovgivning i overensstemmelse med direktivet som fortolket af Domstolen. Den 24. december 2003 vedtog Tyskland loven om arbejdsmarkedsreformen, som navnlig ændrer loven om arbejdstid. Den nye lov trådte i kraft den 1. januar 2004.

Kommissionen havde også bebudet en meddelelse om arbejdstid og om virkningen af Domstolens domme i Simap- og Jaeger-sagerne. Denne meddelelse blev vedtaget den 30. december 2003 (5).

Forsinkelserne i behandlingen af klagen skyldtes sagens tekniske og juridiske kompleksitet. Det skal dog bemærkes, at Tyskland havde vedtaget en ny lov for at bringe den tyske lovgivning i overensstemmelse med direktivet som fortolket af Domstolen. Foreneligheden af denne lov, som var blevet meddelt Kommissionen den 6. februar 2004, med fællesskabsretten var ved at blive undersøgt. Når denne undersøgelse var afsluttet, ville Kommissionens tjenestegrene skrive til klageren for at informere ham om resultatet af hans klage.

Klagerens bemærkninger

I sine bemærkninger fastholdt klageren sin klage og fremsatte følgende yderligere bemærkninger:

Kommissionen havde den 6. november 2001 fremsendt en kvittering for modtagelsen af hans klage. Den 3. februar 2003 anmodede Kommissionen de tyske myndigheder om oplysninger. Det fulgte heraf, at Kommissionen havde ladet der gå 15 måneder, før den overhovedet begyndte at behandle klagepunkterne.

Kommissionens henvisning til spørgsmålets "kompleksitet" var overraskende. Allerede i sin dom i Simap-sagen i oktober 2000 havde Domstolen klart og utvetydigt fastslået, at vagttjeneste klart svarede til arbejdstid. Sagen var i virkeligheden slet ikke "kompleks". Kommissionen kunne let have fået indsigt i den faktiske situation ved at høre nogle af de personer, der var omfattet af vagttjenesten.

Selv hvis man ser bort fra teoretiske overvejelser vedrørende vagttjeneste, blev beskyttelsen af arbejdstagerne mod sundhedsrisici undergravet af de fremherskende arbejdsvilkår som sådan. Selv om der var gået mere end to et halvt år, siden hans klage blev indgivet i november 2001, havde Kommissionen ikke insisteret på, at fællesskabsreglerne om beskyttelse af arbejdstagerne skulle overholdes. Medlemsstaternes overtrædelser af disse regler var blevet tolereret og blev stadig tolereret. De nye regler, som Tyskland har vedtaget, er stadig ikke i overensstemmelse med direktivets ånd. Navnlig blev artikel 3 og 15 i direktivet om daglig hviletid tilsidesat af den tyske regering, hvilket medførte risici for både personale og patienter.

Afgørelsen

1 Påstået manglende behandling af traktatbrudsklagen inden for en passende frist

1.1 Den 6. november 2001 anmodede klageren, en tysk læge, Europa-Kommissionen om at indlede en traktatbrudsprocedure mod Tyskland. Klageren gjorde gældende, at Tyskland overtrådte Rådets direktiv 93/104/EF af 23. november 1993 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden (6) for så vidt angår virksomhed som læge på hospitaler. Ifølge klageren havde han på datoen for sin klage til Ombudsmanden kun modtaget kvitteringer for modtagelse af hans klage og for yderligere undersøgelser, men intet svar med hensyn til klagens indhold. Klageren hævder således, at Kommissionen ikke har behandlet hans klage inden for en rimelig frist.

1.2 Kommissionen har i sin udtalelse anført, at den den 26. april 2002 meddelte klageren, at hans skrivelse var blevet registreret som en formel klage under referencen 2002/4298 SG(2001)A/12659, og at den den 3. februar 2003 anmodede de tyske myndigheder om oplysninger vedrørende gennemførelsen af direktiv 93/104 for så vidt angår de tyske hospitaler. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at den i lyset af den sandsynlige virkning af Domstolens dom i Simap-sagen (7) besluttede at indlede en grundig undersøgelse af konsekvenserne i medlemsstaterne. Den 11. marts 2003 meddelte den klageren, at den på grund af sagens kompleksitet ønskede at afvente resultatet af denne undersøgelse, inden den besluttede, hvordan den skulle gå videre. Kommissionen bemærker, at Domstolen i sin dom af 9. september 2003 i Jaeger-sagen (8) bekræftede og præciserede sin retspraksis, og at Tyskland efterfølgende ændrede sin nationale lovgivning på området. Ifølge Kommissionen var foreneligheden med fællesskabsretten af denne ændrede tyske lov, som var blevet meddelt Kommissionen den 6. februar 2004, ved at blive undersøgt, og klageren ville blive underrettet om resultatet af sin klage, når denne undersøgelse var afsluttet. Kommissionen konkluderer, at forsinkelserne i behandlingen af klagen skyldtes sagens tekniske og juridiske kompleksitet.

1.3 Det er god administrativ praksis, at Kommissionen behandler klager over medlemsstaternes overtrædelser af fællesskabsretten inden for en rimelig frist. I sin meddelelse til Europa-Parlamentet og Den Europæiske Ombudsmand om forbindelserne med klagere i sager om overtrædelse af fællesskabsretten (9) bekræftede Kommissionen, at dens tjenestegrene som hovedregel ville "undersøge klager med henblik på at nå frem til en afgørelse om at udstede en åbningsskrivelse eller afslutte sagen senest et år efter datoen for generalsekretariatets registrering af klagen". Selv om denne meddelelse blev udarbejdet, efter at klageren havde indgivet sin klage til Kommissionen, mener Ombudsmanden, at den er en nyttig målestok, når der skal træffes afgørelse om, hvad en rimelig frist ville være.

1.4 I den foreliggende sag bemærker Ombudsmanden, at Kommissionen sendte en anmodning om oplysninger til de tyske myndigheder den 3. februar 2003. Som klageren med rette påpeger, havde Kommissionen således ladet næsten 15 måneder gå, før den begyndte at behandle de klagepunkter, som han havde rejst. Ombudsmanden er ikke overbevist om, at denne forsinkelse var berettiget på grund af sagens tekniske og juridiske kompleksitet, således som Kommissionen har gjort gældende. I sin udtalelse accepterer Kommissionen selv, at Domstolens dom i Simap-sagen var i strid med den fortolkning af direktivet, som Kommissionen og medlemsstaterne tidligere havde anlagt, ifølge hvilken vagttjeneste for læger ikke var omfattet af direktivets begreb "arbejdstid". Kommissionen synes således at acceptere, at retsstillingen allerede blev afklaret i Simap-sagen i 2000, og at dommen i Jaeger-sagen kun bekræftede denne retspraksis. Det er derfor vanskeligt at se, hvad den retlige kompleksitet, som Kommissionen henviser til, kunne have bestået i efter denne dom. Det skal bemærkes, at Kommissionen selv i sit brev til de tyske myndigheder af 3. februar 2003 understregede, at en dom afsagt af Domstolen efter en anmodning om præjudiciel afgørelse afklarede fortolkningen af den relevante fællesskabsbestemmelse, og at denne fortolkning derfor skulle anvendes på sammenlignelige eller analoge situationer. I denne forbindelse henviste Kommissionen udtrykkeligt til Domstolens dom i Simap-sagen. Det skal ligeledes bemærkes, at Kommissionen i sine indlæg for Domstolen i Jaeger-sagen synes at have gjort gældende, at vagttjeneste generelt er arbejdstid, eftersom læger er forpligtet til at opholde sig på hospitalet og stå til arbejdsgiverens rådighed for at udøve deres erhverv (10). Under alle omstændigheder forklarer sagens påståede juridiske og tekniske kompleksitet ikke, hvorfor der gik næsten 15 måneder, før Kommissionen tog skridt til at afklare dette spørgsmål.

2 Konklusion

2.1 Under disse omstændigheder finder Ombudsmanden, at Kommissionen ikke har behandlet klagerens traktatbrudsklage inden for en rimelig frist. Dette udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

2.2 I henhold til artikel 3, stk. 5, i ombudsmandens statut (11) skal ombudsmanden så vidt muligt sammen med den berørte institution søge at finde en løsning med henblik på at bringe tilfældene af fejl eller forsømmelser til ophør og imødekomme klagen. I sager som den foreliggende, hvor der har været forsinkelser i en administrativ procedure, kan en sådan mindelig løsning tilvejebringes ved et forslag fra Ombudsmanden om, at administrationen bør afslutte sin procedure inden for en kort yderligere frist, forudsat at dette forslag accepteres af administrationen og klageren.

2.3 Det skal dog bemærkes, at Tyskland i mellemtiden har vedtaget en ny lov for at bringe den tyske lovgivning i overensstemmelse med direktivet som fortolket af Domstolen, og at denne nye lov blev meddelt Kommissionen den 6. februar 2004. Kommissionen vil skulle undersøge denne nye lovs forenelighed med fællesskabsretten for at kunne behandle klagerens overtrædelsesklage. Denne undersøgelse foretages i øjeblikket af Kommissionen. Da Kommissionen synes at acceptere, at dommen i Jaeger-sagen har afklaret de retlige spørgsmål, har Ombudsmanden ingen grund til at antage, at Kommissionen vil pådrage sig yderligere forsinkelser i behandlingen af klagerens traktatbrudsklage. Ombudsmanden mener derfor, at den bedste fremgangsmåde i den foreliggende sag er at konstatere fejl eller forsømmelser med hensyn til den forsinkelse, der tidligere har fundet sted. Klageren kan naturligvis frit indgive en ny klage til Ombudsmanden, hvis Kommissionen alligevel skulle pådrage sig yderligere forsinkelser i behandlingen af hans traktatbrudsklage.

2.4 På baggrund af Ombudsmandens undersøgelser af denne klage er det derfor nødvendigt at fremsætte følgende kritiske bemærkning:

Det er god administrativ praksis, at Kommissionen behandler klager over medlemsstaternes overtrædelser af fællesskabsretten inden for en rimelig frist. I den foreliggende sag gik der næsten 15 måneder, før Kommissionen begyndte at behandle klagepunkterne i klagen ved at sende en anmodning om oplysninger til den pågældende medlemsstat. Under disse omstændigheder mener Ombudsmanden, at Kommissionen ikke har behandlet klagerens traktatbrudsklage inden for en rimelig frist. Dette udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

2.5 I lyset af ovenstående betragtninger (se punkt 2.3) afslutter Ombudsmanden sagen. Kommissionens formand vil også blive underrettet om denne afgørelse.

Din oprigtige,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) EFT 1993 L 307, s. 18.

(2) Sag C-303/98, Simap, Sml. 2000 I, s. 7963.

(3) Dom af 9. september 2003 i sag C-151/02, Landeshauptstadt Kiel mod Jaeger.

(4) Dommens præmis 52.

(5) Dokument KOM(2003) 843 endelig.

(6) EFT 1993 L 307, s. 18.

(7) Sag C-303/98, Simap, Sml. 2000 I, s. 7963.

(8) Dom af 9. september 2003 i sag C-151/02, Landeshauptstadt Kiel mod Jaeger.

(9) EFT 2002 nr. C 244, s. 5.

(10) Jf. punkt 18 i generaladvokat Colomers forslag til afgørelse. Det skal bemærkes, at den mundtlige høring i Jaeger-sagen fandt sted den 25. februar 2003, dvs. før Kommissionen den 11. marts 2003 meddelte klageren, at den ønskede at afvente resultatet af en undersøgelse, inden den besluttede, hvordan sagen skulle behandles.

(11) Europa-Parlamentets afgørelse 94/262 af 9.3.1994 om ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv (EFT L 113, s. 15).