Baggrunden for klagen

1. I marts 2023 fremsatte klageren tre anmodninger om aktindsigt [1] i dokumenter vedrørende juridisk rådgivning i forbindelse med tre forslag fra Kommissionen [2] til EU-ret. I sit oprindelige svar identificerede Kommissionen ni dokumenter som værende omfattet af klagerens tre anmodninger. Den gav fuld aktindsigt i to dokumenter og delvis aktindsigt i de resterende syv dokumenter.

2. Klageren var utilfreds med dette resultat og anmodede Kommissionen om at tage sin afgørelse op til fornyet overvejelse (ved at indgive en "genfremsat begæring"). Klageren fandt navnlig det lave antal dokumenter, der var blevet identificeret, forbløffende. Hun forsøgte at præcisere sine anmodninger og erklærede, at hun var interesseret i dokumenter, der vedrørte "Kommissionens analyser af de gældende retsgrundlag".

3. I sin genfremsatte afgørelse meddelte Kommissionen klageren, at omfanget af undersøgelsen af et oprindeligt svar er begrænset til omfanget af den oprindelige begæring og ikke kan udvides i genfremsættelsesfasen. Da klagerens anmodning udtrykkeligt henviste til juridisk rådgivning om de tre lovgivningsforslag, vedrørte Kommissionens søgninger "kun sådanne juridiske udtalelser". Kommissionen opfordrede klageren til at indgive en ny begæring om aktindsigt i dokumenter, der præcist angav omfanget af hendes begæring.

4. I september 2023 indgav klageren en ny anmodning om aktindsigt i den juridiske rådgivning, som Kommissionens Juridiske Tjeneste ydede i den forberedende fase af de tre lovgivningsforslag. I sit oprindelige svar meddelte Kommissionen klageren, at den ikke kunne identificere nogen dokumenter, der ville være omfattet af hendes anmodning.

5. Klageren genfremsatte endnu en begæring. Hun fandt det usandsynligt, at Kommissionen ikke havde identificeret nogen dokumenter.

6. Da Kommissionen undlod at svare, henvendte klageren sig til Ombudsmanden i december 2023. Klageren hævdede navnlig, at bemærkningerne i de dokumenter, som Kommissionen fremlagde efter hendes tre tidligere anmodninger om aktindsigt, tydede på, at Den Juridiske Tjeneste havde fremsat yderligere bemærkninger i særskilte e-mails og/eller andre dokumenter. Hun mente, at Kommissionen burde have identificeret disse dokumenter som værende omfattet af hendes anmodning.

Forespørgslen

7. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af Kommissionens undladelse af at identificere dokumenter og besvare klagerens anmodning om aktindsigt. Selv om der er en generel formodning om, at erklæringer fra EU-institutionerne om, at dokumenter ikke findes eller ikke er i besiddelse af dokumenter, er korrekte [3], kan denne formodning afkræftes. Ombudsmanden fandt, at klageren fremsatte troværdige argumenter for at foreslå, at der kan være yderligere dokumenter, der er omfattet af hendes anmodning om aktindsigt, og som ikke er blevet identificeret.

8. Som et første skridt mente Ombudsmanden, at det ville være nyttigt at planlægge et møde med Kommissionens repræsentanter og Ombudsmandens undersøgelsesteam for at præcisere, hvordan og hvor Kommissionen søgte efter de ønskede dokumenter. Ombudsmanden opfordrede desuden indtrængende Kommissionen til at besvare klagerens genfremsatte begæring.

9. Inden mødet kunne finde sted, meddelte Kommissionen Ombudsmanden, at en fornyet søgning efter dokumenter i genfremsættelsesfasen sandsynligvis ville føre til identifikation af dokumenter, der var omfattet af klagerens anmodning. Da vurderingen af disse dokumenter imidlertid stadig var i gang, havde Kommissionen endnu ikke formelt identificeret disse dokumenter.

10. I betragtning af den fortsatte forsinkelse i behandlingen af klagerens anmodning om aktindsigt anmodede Ombudsmanden om aktindsigt i de dokumenter, som Kommissionen foreløbigt havde identificeret.

11. I februar 2024 delte Kommissionen 13 dokumenter med Ombudsmanden, som den foreløbigt havde identificeret som værende omfattet af klagerens anmodning. Ombudsmandens undersøgelseshold inspicerede dem. Kontrollen viste, at de fleste af de 13 dokumenter vedrører juridisk rådgivning.

Ombudsmandens forslag til en løsning

12. I mangel af et svar på klagerens genfremsatte begæring og i betragtning af, at klageren oprindeligt havde anmodet om aktindsigt i dokumenterne i marts 2023, skrev Ombudsmanden til Kommissionen for at søge en løsning i denne sag i marts 2024. Da Kommissionen ikke havde identificeret nogen dokumenter i den indledende fase og endnu ikke havde vedtaget et udtrykkeligt svar i den genfremsatte fase, måtte Ombudsmanden basere sit forslag til en løsning på et ufuldstændigt dossier.

13. Ombudsmanden bemærkede, at Den Europæiske Unions Domstols retspraksis på dette område er klar, og at der i princippet er en forpligtelse til at videregive rådgivning fra en institutions juridiske tjeneste vedrørende et lovgivningsforslag [4]. En institution kan kun nægte at udlevere sådanne dokumenter, hvis den pågældende juridiske rådgivning er af særlig følsom karakter eller har et særligt bredt anvendelsesområde, der rækker ud over rammerne for den pågældende lovgivningsproces.[5] Juridisk rådgivning, som undersøger retsgrundlaget for specifikke forslag, kan ikke i sig selv anses for at være »systemisk« ud over rammerne for den pågældende lovgivningsproces og dermed særlig bredt anvendelsesområde [6] Spørgsmålet om, hvorvidt juridisk rådgivning er særlig følsom, afhænger af, om indholdet af den pågældende rådgivning er særlig følsomt, og ikke af, om den relevante lovgivningsproces og dens kontekst kan betragtes som følsom [7].

14. Ombudsmanden mindede endvidere om, at generelle henvisninger til risikoen for at underminere en institutions evne til at forsvare sig i hypotetiske retssager ikke er tilstrækkelige til at påberåbe sig undtagelsen i artikel 4, stk. 2, andet led, i EU-lovgivningen om aktindsigt (forordning 1049/2001)[8].

15. I lyset af ovenstående foreslog Ombudsmanden, at Kommissionen overvejer at give den bredest mulige aktindsigt i alle dokumenter, som den identificerer i genfremsættelsesfasen. Hvis Kommissionen finder, at der ikke kan gives (fuld) aktindsigt, bør den i detaljer og med henvisning til det enkelte dokument/den enkelte rådgivning forklare, hvordan udbredelse ville være til skade for en eller flere af de interesser, der er anført i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001.

16. I juni 2024 besvarede Kommissionen klagerens genfremsatte begæring og en måned senere Ombudsmandens løsningsforslag. Den identificerede 12 dokumenter som værende omfattet af klagerens anmodning om aktindsigt og gav aktindsigt i de dele af dokumenterne, der ikke indeholder juridisk rådgivning. I den forbindelse påberåbte Kommissionen sig undtagelser i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 og hævdede, at fuld udbredelse kunne være til skade for beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes integritet [9] og juridisk rådgivning [10].

17. Selv om Kommissionen anerkendte, at dokumenterne indeholder juridisk rådgivning, hævdede den i det væsentlige, at den juridiske rådgivning i) ikke vedrører en lovgivningsproces, ii) er nyt, følsomt og har et særligt bredt anvendelsesområde og iii) udbredelsen heraf ville være til skade for princippet om "lige behandling af parterne".

18. I løbet af undersøgelsen delte klageren sine bemærkninger til Kommissionens bekræftende afgørelse. Hun var ikke enig i Kommissionens argumenter og var ikke tilfreds med den indrømmede aktindsigt. Hun gjorde i det væsentlige gældende, at Kommissionen i overensstemmelse med EU's retspraksis i) er en central aktør [11] i lovgivningsprocessen, og at de ønskede dokumenter klart vedrører en lovgivningsproces, ii) hvis enhver juridisk rådgivning vedrørende et nyt spørgsmål tillægges en særlig følsom karakter, vil det i praksis hindre offentliggørelsen af en stor del af denne rådgivning [12] og iii) en hypotetisk forbindelse til verserende eller fremtidige retssager er ikke tilstrækkelig til at undergrave princippet om processuel ligestilling. Efter hendes opfattelse havde Kommissionen åbenbart "brudt sig mod de frister, der er fastsat i lovgivningen [...]".

Ombudsmandens vurdering

19. Denne undersøgelse vedrørte Kommissionens manglende identifikation af dokumenter og manglende svar på klagerens genfremsatte begæring. Da Kommissionen nu har vedtaget en bekræftende afgørelse, hvori den identificerede 12 dokumenter, afslutter Ombudsmanden sagen.

20. Ombudsmanden har imidlertid fremsat to bemærkninger.

21. Selv om denne undersøgelse for det første ikke vedrørte omfanget af den aktindsigt, der nu blev givet, nærer Ombudsmanden på grundlag af en første gennemgang af Kommissionens bekræftende afgørelse tvivl om, hvorvidt dens holdning fuldt ud understøttes af den relevante EU-retspraksis, der er fastsat i hendes løsningsforslag. Klagerens omfattende argumenter i denne henseende synes ikke at være ubegrundede.

22. For det andet bemærker Ombudsmanden den betydelige forsinkelse, som Kommissionen har pådraget sig i denne sag. I henhold til forordning 1049/2001 skal en EU-institution senest 15 arbejdsdage efter registreringen af den genfremsatte begæring enten give aktindsigt i det ønskede dokument eller skriftligt begrunde, hvorfor der gives helt eller delvist afslag. Fristen på 15 arbejdsdage kan under særlige omstændigheder forlænges med yderligere 15 arbejdsdage ^[13].

23. I dette tilfælde tog det Kommissionen mere end syv måneder at besvare klagerens genfremsatte begæring.

24. Faktisk fremsatte klageren først tre anmodninger om aktindsigt i dokumenter vedrørende juridisk rådgivning i forbindelse med tre forslag fra Kommissionen for over to år siden, i marts 2023. Denne sag er således endnu et eksempel på de betydelige forsinkelser, som Kommissionen er stødt på i forbindelse med behandlingen af anmodninger om aktindsigt, og som Ombudsmanden fandt udgjorde fejl eller forsømmelser i sin undersøgelse på eget initiativ af sagen (OI/2/2022/OAM). Ombudsmanden har allerede opfordret Kommissionen til som en prioritet at finde metoder til og forbedre sin behandling af anmodninger om aktindsigt.

25. Der er intet, der i denne sag kan begrunde, hvad der klart er en betydelig forsinkelse i besvarelsen af klagerens anmodning og en klar undladelse fra Kommissionens side af at overholde de frister, der er fastsat i forordning 1049/2001. Det kan ikke være god forvaltning.

Konklusion

Da Kommissionen nu har identificeret de relevante dokumenter og besvaret klagerens genfremsatte begæring, afslutter Ombudsmanden sagen.

Ombudsmanden kritiserer utvetydigt den betydelige forsinkelse, som Kommissionen har haft med at besvare klagerens anmodning.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Teresa Anjinho
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 2. april 2025

[1] I henhold til forordning 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[2] (1) Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af reformstøtteprogrammet, COM(2018) 391 final; findes på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2018%3A0391%3AFIN (2) Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om oprettelse af en europæisk investeringsstabiliseringsfunktion (COM(2018) 387 final). findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52018PC0387 og 3) Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en forvaltningsramme for budgetinstrumentet for konvergens og konkurrenceevne i euroområdet (COM(2019) 345 final), findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52019PC0354&qid=1732180138101

[3] Se Rettens dom af 23. april 2018 i sag T-468/16, Verein Deutsche Sprache mod Kommissionen, præmis 35-36, findes på: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=201394&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=17438668

[4] Domstolens dom af 1. juli 2008 i de forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, præmis 68; https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en

[5] Domstolens dom af 8. juni 2023 i sag C-408/21 P, Rådet mod Pech, præmis 43, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&td=ALL&num=C-408/21%20P

[6] Rettens dom af 18. september 2015 i sag T-395/13, Miettinen mod Rådet, præmis 41, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-395/13

[7] Rettens dom af 21. april 2021 i sag T-252/19, Pech mod Rådet, præmis 85, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[8] Ibidem, præmis 89-90.

[9] Artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning 1049/2001.

[10] Artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[11] Domstolens dom af 4. september 2018 i sag C-57/16 P, ClientEarth mod Kommissionen, præmis 87-88, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=16009033

[12] T-395/13, Miettinen mod Rådet, præmis 41-43.

[13] Artikel 8 i forordning (EF) nr. 1049/2001.