Strasbourg, den 10. december 2004

Kære C.

Den 11. august 2003 indgav De en klage til Den Europæiske Ombudsmand over Europa-Kommissionen på vegne af miljøorganisationen "Asociación Amigos de Doñana". Din klage vedrørte Kommissionens påståede undladelse af at besvare dine anmodninger i forbindelse med projekt VEN/B7/6201/IB/96-03 med titlen "Bevarelse og bæredygtig udvikling af Orinoco-deltaet i Venezuela (Venezuela)", der finansieres af Samarbejdskontoret Europe Aid.

Den 27. oktober 2003 videresendte jeg Deres klage til Kommissionens formand. Jeg modtog Kommissionens udtalelse den 3. februar 2004 og fremsendte den til Dem med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Den 19. marts 2004 sendte De mig Deres bemærkninger til Kommissionens udtalelse.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget. Jeg undskylder for den tid, det har taget at behandle din klage.

Komplekset

Sagens faktiske omstændigheder er sammenfattende følgende:

Kommissionens Europe Aid Co-operation Office ydede klageren fællesskabsstøtte til gennemførelsen af et projekt med titlen "Bevarelse og bæredygtig udvikling af Orinoco-deltaet i Venezuela" (henvisning til kontrakten: VEN/B7/6201/IB/96-03).

Den 16. august 2001 sendte klageren Kommissionen en række rapporter om gennemførelsen af projektet. Dokumenterne omfattede et resumé af den endelige rapport, en finansieringsoversigt, en biodiversitetsrapport om Orinoco-deltaet og en antropologisk undersøgelse. Klageren vedlagde også sit brev en oversigt over projektets udgifter, på grundlag af hvilken han anmodede om betaling af 106 126,50 EUR. Han anmodede ligeledes Kommissionen om at give sin bank tilladelse til at annullere den garantierklæring, som banken havde udstedt på hans vegne, for et beløb på 50 085,55 EUR.

I sin klage til Ombudsmanden vedlagde klageren en kopi af den telefax, som Kommissionen sendte den 10. juli 2002, hvori institutionen anmodede om et svar på forespørgslerne i en tidligere skrivelse af 29. maj 2002. I brevet blev der peget på en række mangler i de rapporter, som klageren havde indsendt. Med hensyn til udbetalingen af tilskuddet meddelte Kommissionen klageren, at han ikke havde ret til at modtage yderligere støtte, da de faktiske udgifter til projektet var mindre end det beløb, der allerede var udbetalt. I brevet blev det også bemærket, at den endelige rapport henviste til planlagte aktiviteter, som endnu ikke var blevet gennemført.

Klageren besvarede Kommissionens argumenter i et brev af 15. juli 2002, hvori han understregede, at den betaling, der var nødvendig for afslutningen af projektets femte og sidste fase, stadig var udestående. Han henviste til en række vanskeligheder, som han var stødt på under gennemførelsen af projektet, bl.a. med hensyn til de valutakursudsving, der havde fundet sted, siden støtten blev godkendt, og de deraf følgende tab, som han havde lidt. Efter hans opfattelse krævede kontrakten ikke, at han skulle udbetale de midler, der var nødvendige for gennemførelsen af projektets femte og sidste fase, og Kommissionen burde derfor have udbetalt disse midler ved modtagelsen af den endelige rapport. Til støtte for sin opfattelse henviste klageren til bestemmelserne i bilag IV til kontrakten, navnlig artikel 4 og 5. Han påpegede også, at Kommissionen ikke havde overholdt de frister, der var fastsat i kontrakten for betaling af de fire foregående rater.

I sin klage til Ombudsmanden hævdede klageren kort sagt, at Kommissionen havde undladt at:

i) at besvare hans anmodninger om frigivelse af den finansielle garanti, som hans bank havde udstedt for et beløb på 50 085,55 EUR, og som han havde deponeret hos institutionen forud for gennemførelsen af projektet og

ii) afslutte den endelige betaling af et udestående beløb på 106 126,50 EUR til projektet.

Forespørgslen

Kommissionens udtalelse

I sin udtalelse beskrev Kommissionen først sagens faktiske omstændigheder. Den forklarede, at dens tjenestegrene havde underskrevet en tilskudsaftale med klageren på vegne af miljøgruppen "Asociación Amigos de Doñana" om gennemførelsen af et projekt med titlen VEN/B7/6201/IB/96-03 "Bevarelse og bæredygtig udvikling af Orinoco-deltaet i Venezuela". Kontrakten, der trådte i kraft den 1. juli 1997, havde en oprindelig løbetid på 36 måneder, således at den skulle have været afsluttet den 1. juli 2000. Ved kontraktens ikrafttræden stillede klageren en bankgaranti på et beløb svarende til den første rate.

Den 15. juni 2000 anmodede klageren om en 12-måneders forlængelse af projektet, hvilket Kommissionen indrømmede. Den nye dato for kontraktens afslutning blev den 30. juni 2001. I sin anmodning anerkendte klageren, at alle foranstaltninger i forbindelse med projektet skulle være afsluttet inden for denne frist. Kommissionen henledte endvidere klagerens opmærksomhed på dette punkt i sin afgørelse om godkendelse af forlængelsen.

Med hensyn til klagerens specifikke påstande anførte Kommissionen følgende:

i) Sen frigivelse af den bankgaranti, som klageren har stillet: Kommissionen forklarede, at den besluttede ikke at udstede en formel attest, der frigav bankens garanti på grund af en række usikkerhedsmomenter vedrørende gennemførelsen af projektet. Institutionen bemærkede, at den endelige rapport om projektet, som klageren havde forelagt, rejste spørgsmål vedrørende midler, der allerede var udbetalt, men endnu ikke anvendt. Desuden havde klageren anmodet om yderligere midler til fremtidige foranstaltninger på et tidspunkt, hvor projektet og kontrakten skulle have været afsluttet.

Da klageren imidlertid den 15. juli 2002 meddelte Kommissionen, at garantien ikke var udløbet, men i stedet afventede og genererede renter, kontaktede institutionen kautionisten pr. telefax.

ii) Afgørelse om at afvise enhver endelig betaling og udstede en indtægtsordre: Kommissionens finansielle forpligtelse til dette projekt beløb sig til 750 045 EUR. Der blev foretaget fire betalinger til et samlet bidrag på 643 918,50 EUR.

Selv om kontrakten udløb den 30. juni 2001, modtog Kommissionen først klagerens endelige rapport den 20. september 2001. Dens tjenestegrene bemærkede, at rapporten henviste til aktiviteter, der skulle gennemføres i fremtiden, men som skulle finansieres af den resterende femte og sidste rate. I sit notat af 29. maj 2002 advarede Kommissionen klageren om, at en endelig rapport ikke kunne henvise til fremtidige aktiviteter ud over den kontraktligt aftalte gennemførelsesfrist. Institutionen kunne heller ikke godkende den endelige rapport eller foretage den endelige udbetaling, da de krav, der var fastsat i kontrakten, ikke var opfyldt.

Klageren skrev til Kommissionen den 15. juli 2002, at han forstod, at den endelige betaling ville blive foretaget efter fremlæggelsen af den endelige rapport, således at han efterfølgende kunne afslutte de nødvendige aktiviteter og afslutte projektet. Efter Kommissionens opfattelse var denne fortolkning i strid med kontraktens bestemmelser. Institutionen påpegede, at den endelige rapport i henhold til artikel 4 skulle forelægges ved afslutningen af projektets gennemførelsesperiode, og at saldoen skulle betales, når den var godkendt af dens tjenestegrene. Institutionen tilføjede, at det som defineret i artikel 7 i de almindelige betingelser, der er knyttet som bilag til kontrakten, kun er omkostninger, der er afholdt i overensstemmelse med kontraktens bestemmelser, der kan betragtes som støtteberettigede.

Med hensyn til Kommissionens afgørelse om at udstede et indtægtspåbud gjorde institutionen gældende, at den endelige rapport viste, at de anmeldte udgifter var mindre end de beløb, som Kommissionen allerede havde udbetalt. Den bemærkede også, at de udgifter, der var afholdt under specifikke budgetposter, i nogle få tilfælde i væsentlig grad oversteg de kontraktligt aftalte maksimumsbeløb. Desuden havde klageren anmodet om tilbagebetaling af 34 580 EUR, der var medtaget i afsnittet om uforudsete udgifter i projektbudgettet, som var forbeholdt uforudsete omstændigheder, hvis anvendelse var betinget af Kommissionens udtrykkelige skriftlige godkendelse.

Kommissionen behandlede også to yderligere spørgsmål, der blev rejst i klagen: i) udsving i valutakurserne og ii) Kommissionens forsinkede gennemførelse af nogle af betalingerne. Institutionen var af den opfattelse, at disse spørgsmål ikke var relevante for betalingsanmodningen. Den forklarede, at uventede udsving i valutakurserne kan gøre gennemførelsen af projektet vanskeligere, men ikke kan begrunde en yderligere betaling, eftersom de samlede udgifter, som klageren identificerede i sin endelige rapport, ikke oversteg de allerede udbetalte beløb. Desuden var der indrømmet en etårig forlængelse af projektets tidsramme for gennemførelse, uanset klagerens meget sene anmodning, og også under hensyntagen til de forsinkelser, der opstod i forbindelse med betalingen af tredje og fjerde rate, hvilket Kommissionen undskyldte. Afslutningsvis undskyldte Kommissionen, at den ikke havde besvaret klagerens brev af 15. juli 2002, og at den ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger til at frigive bankgarantien på et tidligere tidspunkt. Institutionen anførte, at ingen fordringer vedrørende aktiviteter, der skulle fremføres ud over den kontraktligt aftalte gennemførelsesperiode, kunne accepteres. Den bemærkede, at den endelige rapport skal omfatte alle de aktiviteter, der er gennemført, og alle de udgifter, der er afholdt inden for projektgennemførelsens tidsramme, og at klagerens endelige rapport viste, at de samlede anmeldte udgifter var mindre end det samlede beløb, som Kommissionen allerede havde betalt, hvilket udgør grundlaget for en indtægtsordre.

Klagerens bemærkninger

I sine bemærkninger til Kommissionens udtalelse bemærkede klageren, at bankgarantien var blevet frigivet takket være Ombudsmandens indgriben. Han påpegede imidlertid, at Kommissionen ikke havde handlet med fornøden omhu i denne sag.

Klageren anfægtede Kommissionens fortolkning af arten af de udgifter, der skulle godtgøres. Han anførte, at der ikke var nogen kontraktbestemmelse, der krævede, at kun udgifter, der var afholdt i løbet af projektets gennemførelsesperiode, skulle refunderes. Efter hans opfattelse skulle de resterende midler have været udbetalt ved forelæggelsen af den endelige rapport, således at det arbejde, der var nødvendigt for at afslutte projektets femte og sidste fase, kunne have været udført. Han påpegede, at Kommissionen først besvarede hans anmodninger efter Ombudsmandens indgriben.

Afgørelsen

1 For sen frigivelse af bankgarantien

1.1 Klageren hævder, at Kommissionen ikke besvarede hans anmodninger om frigivelse af den finansielle garanti, som hans bank havde udstedt for et beløb på 50 085,55 EUR, som han havde deponeret hos institutionen forud for gennemførelsen af projektet. Han fremsatte disse anmodninger i to særskilte breve til Kommissionen af 16. august 2001 og 15. juli 2002.

1.2 Kommissionen forklarer, at den besluttede ikke at udstede en formel attest, der frigav den finansielle garanti, som klageren havde stillet, på grund af en række usikkerhedsmomenter vedrørende gennemførelsen af projektet. Da klageren imidlertid den 15. juli 2002 underrettede Kommissionen om, at garantien ikke var udløbet, men stadig var under behandling og gav anledning til renter, kontaktede institutionen garanten. Kommissionen undskyldte også, at den ikke havde besvaret klagerens brev af 15. juli 2002 og ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger til at frigive bankgarantien på et tidligere tidspunkt.

1.3 Ombudsmanden påpeger for det første, at selv om det ikke udtrykkeligt fremgår af Kommissionens udtalelse, at den har frigivet den finansielle garanti, som klagerens bank har udstedt, har klageren i sine bemærkninger bekræftet, at garantien faktisk nu er frigivet.

Ombudsmanden minder om, at der i henhold til Kommissionens egen kodeks for god forvaltningsskik (1) skal sendes et svar på en skrivelse til Kommissionen senest femten arbejdsdage efter datoen for modtagelsen af skrivelsen fra den ansvarlige tjenestegren i Kommissionen. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen har undskyldt forsinkelsen i den foreliggende sag. Ombudsmanden mener endvidere, at Kommissionen traf passende foranstaltninger som reaktion på dette aspekt af klagen ved at tage de nødvendige skridt til at få den finansielle garanti frigivet, som klageren har anmodet om.

Under disse omstændigheder finder Ombudsmanden det ikke nødvendigt at undersøge dette aspekt af sagen nærmere.

1.4 Ombudsmanden ønsker imidlertid at henlede Kommissionens opmærksomhed på, at Ombudsmanden efter at have gennemgået de gældende regler i den kontrakt, der er indgået mellem Kommissionen og klageren, ikke har fundet nogen bestemmelse om hverken klagerens indgivelse af en finansiel garanti eller betingelserne for dens frigivelse. Hvis Kommissionen ønsker at fortsætte praksis med at kræve sådanne garantier, foreslår Ombudsmanden, at det vil være af hensyn til god forvaltning og gode forbindelser med borgerne, hvis Kommissionen overvejer at medtage specifikke bestemmelser om garantien og dens eventuelle frigivelse i fremtidige kontrakter. Ombudsmanden vil fremsætte en yderligere bemærkning til Kommissionen herom nedenfor.

2 Kommissionens påståede undladelse af at afslutte den endelige betaling af projektet

2.1 Klageren hævder, at Kommissionen ikke afsluttede den endelige betaling af et udestående beløb på 106 126,50 EUR til projektet.

Klageren er af den opfattelse, at når den endelige rapport var blevet fremsendt til Kommissionen, var han berettiget til at modtage den endelige betaling. Efter hans opfattelse skulle de resterende midler have været udbetalt ved forelæggelsen af den endelige rapport. Det arbejde, der var nødvendigt for projektets femte og sidste fase, kunne have været udført efterfølgende. Han har endvidere anført, at kontrakten ikke krævede, at kun udgifter, der var afholdt i løbet af projektets gennemførelsesperiode, skulle godtgøres.

2.2 Kommissionen gør gældende, at klagerens endelige rapport henviste til aktiviteter, der skulle gennemføres i fremtiden, og som skulle finansieres ved hjælp af den femte og sidste rate. Som dens tjenestegrene allerede havde forklaret klageren, indtager institutionen den holdning, at en endelig rapport ikke kunne henvise til fremtidige aktiviteter ud over den kontraktligt aftalte gennemførelsesfrist. Kommissionen kunne derfor hverken godkende den endelige rapport eller foretage den endelige betaling, da de i kontrakten fastsatte betingelser ikke var opfyldt.

Institutionen bemærker også, at den endelige rapport viste, at de anmeldte udgifter var mindre end de beløb, som Kommissionen allerede havde betalt, og at de udgifter, der var afholdt under specifikke budgetposter, i væsentlig grad oversteg de kontraktligt aftalte maksimumsbeløb, herunder anvendelsen af beløb, der er afsat til uforudsete omstændigheder, hvis anvendelse er betinget af Kommissionens udtrykkelige skriftlige godkendelse.

2.3 I henhold til EF-traktatens artikel 195 har Den Europæiske Ombudsmand beføjelse til at modtage klager "over tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner eller organer". Ombudsmanden mener, at der foreligger fejl eller forsømmelser, når et offentligt organ undlader at handle i overensstemmelse med en bindende regel eller et bindende princip (2). Der kan således også konstateres fejl eller forsømmelser i forbindelse med opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af kontrakter indgået af Fællesskabernes institutioner eller organer.

2.4 Ombudsmanden mener dog, at omfanget af den kontrol, han kan foretage i sådanne tilfælde, nødvendigvis er begrænset. Ombudsmanden er af den opfattelse, at han ikke bør forsøge at fastslå, om en af parterne har misligholdt kontrakten, hvis sagen er omtvistet. Dette spørgsmål kan kun behandles effektivt af en kompetent domstol, som vil have mulighed for at høre parternes argumenter vedrørende den relevante nationale lovgivning og vurdere modstridende beviser om eventuelle omtvistede faktiske omstændigheder.

2.5 Ombudsmanden er derfor af den opfattelse, at det i sager om kontraktlige tvister er berettiget at begrænse sin undersøgelse til at undersøge, om fællesskabsinstitutionen eller -organet har givet ham en sammenhængende og rimelig redegørelse for retsgrundlaget for sine handlinger, og hvorfor Ombudsmanden mener, at Ombudsmandens opfattelse af den kontraktlige situation er berettiget. Hvis dette er tilfældet, vil Ombudsmanden konkludere, at hans undersøgelse ikke har afsløret et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

Denne konklusion påvirker ikke parternes ret til at få deres kontraktlige tvist undersøgt og autoritativt afgjort af en kompetent domstol.

2.6 Som en del af de beviser, der blev fremlagt i forbindelse med hans undersøgelse, har Ombudsmanden nøje undersøgt retsgrundlaget for Kommissionens handling i denne sag, nemlig den kontrakt, der blev indgået mellem Kommissionen og miljøorganisationen "Asociación Amigos de Doñana" (reference VEN/B7/6201/IB/96-03) af 1. juli 1997.

Ombudsmanden bemærker, at projektet i henhold til kontraktens artikel 3 skulle være afsluttet inden for en periode på 36 måneder med virkning fra den 1. juli 1997, hvor Kommissionen underskrev kontrakten. Projektet skulle derfor være afsluttet den 1. juli 2000. Som fastsat i artikel 5 skulle klageren indsende en endelig rapport, når projektet var afsluttet. Institutionen forlængede kontrakten med 12 måneder, således at den nye frist for projektets afslutning blev den 30. juni 2001. Det fremgår af artikel 18 i de almindelige betingelser for finansiering af kontrakter om beskyttelse af tropiske skove, som var vedlagt kontrakten og udgjorde en integrerende del heraf (artikel 2, litra b), at projektet skulle være afsluttet på tidspunktet for fremlæggelsen af den endelige rapport.

Ombudsmanden bemærker, at den endelige rapport, jf. artikel 14, stk. 2, i de almindelige betingelser, bør henvise til modtagerens anvendelse af al den bistand, som Fællesskabet har ydet. Da den endelige rapport skulle forelægges ved projektets afslutning på den dato, der var fastsat i kontrakten, og da den skulle afspejle hele den støtte, der var ydet af Fællesskabet, fremgår det, at støttemodtageren ikke havde ret til at kræve godtgørelse for aktiviteter, der var udført efter gennemførelsesperioden, og efter at den endelige rapport var blevet forelagt.

I henhold til kontraktens artikel 4 skulle den endelige betaling finde sted senest 60 dage efter Kommissionens godkendelse af både den endelige rapport og en udgiftsoversigt. Denne betaling bør dække restbeløbet og dermed supplere Fællesskabets finansielle bidrag, jf. artikel 4.6 i de almindelige betingelser.

Hvis kontrahenten ikke opfyldte sine kontraktlige forpligtelser, gav artikel 19 i de almindelige betingelser Kommissionen mulighed for at suspendere eller ophæve kontrakten. Konsekvenserne af en sådan handling blev præciseret i artikel 19, stk. 1:

"I så fald kan [Kommissionen] helt eller delvis suspendere sit finansielle bidrag. Derudover kan det [. .] anmode om tilbagebetaling af alle eller en del af de midler, der allerede er udbetalt."

2.7 På baggrund af de foreliggende oplysninger synes det ubestridt, at klageren ikke fremlagde sin endelige rapport inden den dato, hvor kontrakten skulle indgås, dvs. den 30. juni 2001, og at han først gjorde det den 20. september 2001. Det ser også ud til, at projektet på det tidspunkt endnu ikke var afsluttet. Kommissionen har ligeledes uden at blive modsagt anført, at de af klageren angivne udgifter var mindre end de allerede udbetalte beløb, og at de afholdte udgifter i visse tilfælde oversteg de kontraktligt aftalte beløb.

Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen var af den opfattelse, at disse handlinger udgjorde en tilsidesættelse af klagerens forpligtelser i henhold til kontrakten, og at institutionen derfor havde ret til at udløse anvendelsen af artikel 19 i kontraktens almindelige betingelser og opsige kontrakten. Kommissionen fandt derfor, at den var berettiget til at suspendere den endelige betaling.

2.8 På baggrund af ovenstående retlige bestemmelser mener Ombudsmanden, at Kommissionen har været i stand til at give en sammenhængende og rimelig redegørelse for, hvorfor den var berettiget til at opsige kontrakten.

2.9 I forbindelse med denne konklusion er Ombudsmanden opmærksom på, at klageren også har gjort gældende, at Kommissionen ikke håndterede kontrakten korrekt, da dens tjenestegrene ikke tog hensyn til udsvingene i valutakurserne og ikke foretog de mellemliggende betalinger inden for den frist, der var fastsat i kontrakten.

Efter nøje at have undersøgt disse argumenter i lyset af de foreliggende oplysninger finder Ombudsmanden, at klagerens klagepunkter måske ikke i alle tilfælde er uden fortjeneste. Ombudsmanden bemærker således, at Kommissionen anerkendte, at der var forsinkelser i overførslen af tredje og fjerde rate til projektet, og undskyldte for dem. Ombudsmanden bemærker også, at Kommissionen accepterede, at valutakursudsvingene fandt sted i løbet af projektets gennemførelse, men Kommissionen mener ikke, at dette spørgsmål er relevant for klagen, da de samlede udgifter, som klageren identificerede i den endelige rapport, ikke oversteg det beløb, som Kommissionen allerede havde betalt.

Ombudsmanden mener, at selv om de forsinkelser, som Kommissionen har erkendt i forbindelse med gennemførelsen af nogle af de mellemliggende betalinger, er beklagelige, synes de ikke at have bidraget til de problemer, der efterfølgende opstod, og de fratager heller ikke Kommissionen dens kontraktlige rettigheder med hensyn til klagerens efterfølgende manglende opfyldelse. Med hensyn til valutakursspørgsmålet mener Ombudsmanden, at Kommissionens holdning forekommer rimelig.

2.10 På baggrund af ovenstående og i betragtning af, at omfanget af Ombudsmandens undersøgelse er begrænset i sådanne tilfælde, har Ombudsmanden konkluderet, at undersøgelsen ikke har afsløret et tilfælde af fejl eller forsømmelser med hensyn til dette aspekt af sagen.

3 Konklusion

På grundlag af Ombudsmandens undersøgelser af denne klage synes der ikke at have været tale om fejl eller forsømmelser fra Europa-Kommissionens side. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.

Kommissionens formand vil også blive underrettet om denne afgørelse.

Yderligere ophold

Efter at have gennemgået de gældende regler i den kontrakt, der er indgået mellem Kommissionen og klageren, har Ombudsmanden ikke fundet nogen bestemmelser om hverken klagerens fremlæggelse af en finansiel garanti eller betingelserne for dens frigivelse. Hvis Kommissionen ønsker at fortsætte praksis med at kræve sådanne garantier, foreslår Ombudsmanden, at det vil være af hensyn til god forvaltning og gode forbindelser med borgerne, hvis Kommissionen overvejer at medtage specifikke bestemmelser om garantien og dens eventuelle frigivelse i fremtidige kontrakter.

Din oprigtige,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) EFT L 308 af 8.12.2000, s. 26-34.

(2) Jf. Den Europæiske Ombudsmands årsberetning 1997, s. 22.