Baggrunden for klagen

1. Den 21. december 2021 indgav klageren en traktatbrudsklage til Europa-Kommissionen (CPLT(2021)04379). Han hævdede, at Frankrig overtræder EU-retten ved ikke at anvende EU-direktiv 2003/88 om arbejdstid [1] korrekt på væbnede styrker (gendarmeriet), som er forpligtet til at arbejde for mange timer [2].

2. Den 22. december 2021 sendte Kommissionen klageren en kvittering for modtagelse af klagen.

3. Den 22. februar 2022 meddelte Kommissionen klageren, at den ikke kunne svare straks, fordi den var nødt til at indhente yderligere oplysninger. Kommissionen sagde, at den ville holde klageren underrettet.

4. Den 23. oktober 2022 anmodede klageren om en ajourføring.

5. Den 27. oktober 2022 meddelte Kommissionen klageren, at den stadig var i færd med at vurdere klagen. Dette skyldtes det store arbejde og navnlig det store antal klager og anmodninger.

6. Den 11. marts 2023 spurgte klageren Kommissionen, hvornår den ville afslutte sin vurdering.

7. Den 29. marts 2023 meddelte Kommissionen klageren, at den stadig var i færd med at vurdere hans klage. Kommissionen oplyste, at den ville underrette ham om sin vurdering, så snart den var afsluttet.

8. Den 17. december 2023 sendte klageren endnu en påmindelse.

9. Den 21. december 2023 meddelte Kommissionen klageren, at den stadig var i færd med at vurdere hans klage. Kommissionen anførte, at klagen rejste visse spørgsmål, der krævede en detaljeret vurdering. Kommissionen oplyste, at den ville underrette klageren om sin vurdering, så snart den var afsluttet.

10.  I december 2023 henvendte klageren sig til Ombudsmanden.

Undersøgelsen

11. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af den tid, det tog Kommissionen at behandle traktatbrudsklagen.

12. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden Kommissionens svar på klagen og efterfølgende klagerens bemærkninger som svar på Kommissionens svar. Ombudsmandens undersøgelseshold undersøgte også Kommissionens sagsakter i denne sag.

Argumenter forelagt Ombudsmanden

13. I baggrunden henviste Kommissionen til en afgørelse fra Frankrigs øverste forvaltningsdomstol (Conseil d'Etat - Conseil d'État) af 17. december 2021 [3]. Kommissionen anførte, at Conseil d'État havde anerkendt, at direktiv 2003/88 fandt anvendelse på de væbnede styrker (gendarmeriet). Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) fandt imidlertid, at tilkaldevagt, hvorunder de ansatte til enhver tid skal kunne kontaktes og om nødvendigt vende tilbage til arbejdet, ikke udgør arbejdstid som omhandlet i direktiv 2003/88. Dette blev anfægtet i traktatbrudsklagen.

14. Kommissionen sagde, at det team, der er ansvarligt for arbejdstidsspørgsmål, mellem december 2021 og marts 2023 havde meget travlt med den femårige arbejdstidsrapportpakke. Holdet skulle analysere omfattende materiale vedrørende anvendelsen af direktiv 2003/88 og omfattende nyere retspraksis. Pakken om arbejdstidsrapporten var en prioritet. Dette førte til en forsinkelse i teamets behandling af individuelle sager, herunder klagerens sag. Efter vedtagelsen af arbejdstidsrapportpakken kunne teamet koncentrere sig om sit standardarbejde, herunder behandling af klager over overtrædelser.

15. Kommissionen henviste til sit interne arbejde med sagen i november-december 2023. Den 22. marts 2024 kontaktede Kommissionen de franske myndigheder for at anmode om præciseringer på visse punkter. Kommissionen underrettede klageren herom.

16. Kommissionen anførte endvidere, at sagen rejser vanskelige spørgsmål om fortolkning af den relevante retspraksis. Kommissionen anførte, at enhver tilkaldevagt i overensstemmelse med tidligere retspraksis udgjorde en hvileperiode, der ikke omfattede den tid, der var forbundet med den faktiske udførelse af arbejdet. Siden 2018 har EU's retspraksis imidlertid udviklet sig [4], og den gældende retspraksis er nuanceret og ikke helt konsekvent.[5] Ifølge denne retspraksis udgør tilkaldevagt arbejdstid, hvis de begrænsninger, som arbejdsgiveren pålægger, objektivt og meget væsentligt påvirker arbejdstagerens evne til frit at forvalte den tid, hvor der ikke anmodes om hans faglige tjenesteydelser, og dermed til at hellige sig sine personlige og sociale interesser. Af disse grunde var Kommissionen ikke enig med klageren i, at retspraksis er meget klar. Kommissionen gjorde i stedet gældende, at situationen er juridisk kompleks. Derfor besluttede Kommissionen at anmode de franske myndigheder om yderligere oplysninger.

17. Med henvisning til sin kommunikation med klageren sagde Kommissionen, at "klageren aldrig har opholdt sig i mere end ca. otte og en halv måned uden yderligere behandling af sin klage."Kommissionen skrev til klageren ved seks lejligheder om hans klage, enten på eget initiativ eller som svar på klagerens korrespondance.

18. Den 27. oktober 2022 meddelte Kommissionen klageren, at den havde brug for mere tid på grund af den ansvarlige enheds arbejdsbyrde. På det tidspunkt havde arbejdstidsteamet 68 klager og skulle udarbejde arbejdstidsrapportpakken. Kommissionen sagde, at da den ikke havde afsluttet sin vurdering inden for et år, kunne den have sendt et afventende svar. Da Kommissionen imidlertid underrettede klageren om status for hans sag i oktober 2022, fandt den det ikke nødvendigt at sende et supplerende foreløbigt svar.

19. Endelig forpligtede Kommissionen sig til at behandle klagen så hurtigt som muligt fra nu af. Da klagen er kompleks, beklagede Kommissionen, at den ikke kunne fastsætte en dato for, hvornår den ville afslutte sin vurdering. Kommissionen oplyste, at den ville underrette klageren om den videre udvikling og om sin endelige analyse [6].

20. I sine bemærkninger til Kommissionens svar anførte klageren, at:

• I overensstemmelse med direktiv 2003/88 udarbejder Kommissionen hvert femte år en arbejdstidsrapportpakke. Arbejdsbyrden er således forudsigelig. Dette bør derfor ikke have en negativ indvirkning på dette kontors arbejde med klager over overtrædelser.
• Kommissionen begyndte først at behandle hans klage i november 2023, dvs. et år og ti måneder efter indgivelsen heraf.
• Sagen for Consiglio di Stato vedrørte arbejdstiden som helhed og ikke kun tilkaldevagten.
• Tilkaldevagt kræver permanent tilgængelighed og obligatorisk tilstedeværelse i de boliger, der stilles til rådighed for gendarmer. On-call gendarmer er nødt til at reagere med det samme, når de bliver opfordret. Som sådan er ingen anden aktivitet mulig under tilkaldevagt, hvilket også påvirker den frie bevægelighed for gendarmer på tilkaldevagt. Sådanne perioder bør derfor anerkendes som arbejdstid.
• I Frankrig er hovedårsagen til, at direktiv 2003/88 ikke finder anvendelse på gendarmeriet, at der skal skabes yderligere arbejdspladser, således som den franske regering har anført i sit notat til Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager).

Ombudsmandens vurdering

21. Ombudsmanden påskønner, at den sag, der er indbragt for Kommissionen, og som har direkte konsekvenser for de væbnede styrkers tilgængelighed og dermed for den nationale sikkerhed og den offentlige orden, rejser komplekse spørgsmål vedrørende den korrekte anvendelse af EU-retten.

22. Ombudsmanden anerkender endvidere, at Kommissionen har skønsbeføjelser med hensyn til, hvordan den behandler traktatbrudsklager [7]. Dette betyder dog ikke, at Kommissionen blot kan undlade at behandle en klage i en længere periode. Af hensyn til god forvaltningsskik skal EU's institutioner og organer samarbejde aktivt med klagerne og overholde alle gældende frister [8].

23. I overensstemmelse med sine egne regler [9] forpligtede Kommissionen sig som hovedregel til at undersøge klager med henblik på at træffe afgørelse om at udstede en åbningsskrivelse eller afslutte sagen senest et år efter datoen for klagens registrering.

24. Klageren henvendte sig til Kommissionen i december 2021. Selv om Kommissionen meddelte klageren, at klagen var ved at blive analyseret, viser de dokumenter, der blev inspiceret i forbindelse med Ombudsmandens undersøgelse, ikke nogen analyse eller væsentlige foranstaltninger før oktober-november 2023.

25. Kommissionen hævdede, at årsagen til forsinkelsen var den ekstraordinære arbejdsbyrde for det team, der var ansvarligt for klagen. Principperne om god forvaltningsskik kræver imidlertid, at Kommissionen tilrettelægger sit arbejde, sit personale og sine aktiviteter på en sådan måde, at den kan udføre sine opgaver inden for en rimelig frist.

26. Ombudsmanden accepterer, at det tog nogen tid at vurdere udviklingen i retspraksis og afgøre, hvordan den skulle anvendes på forskellige sager. Ombudsmanden er imidlertid ikke overbevist om, at det var nødvendigt med næsten to år til at analysere de fire eller fem domme, som Kommissionen nævner. Disse domme blev vedtaget i 2018 og 2021, inden klageren indgav sin traktatbrudsklage. Desuden er der intet i de undersøgte sagsakter vedrørende overtrædelsesklagen (f.eks. et notat til sagsakterne), der viser, at Kommissionen konkluderede, at den havde brug for yderligere tid til at analysere specifik retspraksis. 

27. Det fremgår således, at Kommissionen ikke har behandlet klagen aktivt i en længere periode. Kommissionen fremlagde heller ikke overbevisende og acceptable grunde til at begrunde forsinkelsen og fremlagde ikke dokumentation for sine foranstaltninger eller analyser mellem december 2021 og udgangen af oktober 2023. Ombudsmanden konkluderer derfor, at forsinkelsen udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

28. Kommissionen forpligtede sig offentligt til som hovedregel at træffe afgørelse om traktatbrudsklager inden for et år. Klagerens klage er forståelig, eftersom Kommissionen ganske vist blev ved med at informere ham om, at den (aktivt) vurderede hans klage, men at dette faktisk ikke var tilfældet. Ombudsmanden opfordrer Kommissionen til åbent at informere klagerne om, hvordan den behandler deres klager.

29. Kommissionen meddelte  imidlertid Ombudsmanden, at den for nylig havde kontaktet de franske myndigheder, og at den ville behandle klagen så hurtigt som muligt fra nu af. Ombudsmanden mener derfor, at det ikke vil være nyttigt at fremsætte en henstilling på nuværende tidspunkt.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Europa-Kommissionens undladelse af aktivt at behandle traktatbrudsklagen i en længere periode udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 4. november 2024

[1] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/88/EF af 4. november 2003 om visse aspekter i forbindelse med tilrettelæggelse af arbejdstiden (EUT L 299 af 18.11.2003): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32003L0088&qid=1724061055433

[2] I henhold til artikel 6, litra b), skal medlemsstaterne "træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den gennemsnitlige arbejdstid for hver syvdagesperiode, inklusive overarbejde, ikke overstiger 48 timer."

[3] Sag nr. 437125: https://www.conseil-etat.fr/arianeweb/#/view-document/?storage=true

[4] Domstolens dom af 21. februar 2018, Ville de Nivelles mod Matzak, C-518/15: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B96442229847D7ED3E8BC1C5768146D7?text=&docid=199508&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3985988

[5] Domstolens dom af 9. marts 2021, D.J. mod Radiotelevizija Slovenien, C-344/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=238662&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3986358

Domstolens dom af 9. marts 2021, RJ mod Stadt Offenbach am Main, C-580/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=238663&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3986567

Domstolens dom af 9. september 2021, XR mod Dopravni podnik hl. m. Prahy, C-107/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245743&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3986668

Domstolens dom af 11. november 2021, MG mod Dublin City Council, C-214/20: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=249067&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3986761

[6] Kommissionen fremlagde yderligere forklaringer, herunder i forbindelse med aktindsigten, som er blevet behandlet fortroligt.

[7] Domstolens dom af 14. februar 1989, Starfruit mod Kommissionen, 247/87: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:61987CJ0247

[8] Se Ombudsmandens afgørelse i sag 1171/2023/JN, 15. maj 2024, punkt 28:  https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/186479

[9] Meddelelse fra Kommissionen — EU-retten: Bedre resultater gennem bedre anvendelse, C/2016/8600, EUT C 18 af 19.1.2017: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC&uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG