Baggrunden for klagen

1. Siden 1993 har EU gennemført valgobservationsmissioner i tredjelande for at styrke de demokratiske processer og øge vælgernes tillid i hele verden.

2. Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) gennemfører to forskellige typer missioner, nemlig »valgobservationsmissioner« (EOM [1]) og »valgekspertmissioner« (EEM [2]).

3. Valgobservationsmissioner ledes af et medlem af Europa-Parlamentet som chefobservatør og omfatter et hold på 100-140 uafhængige eksperter, der er spredt over det pågældende land i en periode på op til to måneder, inden valget finder sted. Valgobservationsmissioner er offentlige operationer, og værtslandene er opmærksomme på dem. Valgobservationsmissioner tiltrækker sig stor medieopmærksomhed og forbliver synlige under hele observationsprocessen. En valgobservationsmissions endelige rapport offentliggøres [3], når missionen er afsluttet. Den indeholder en samlet vurdering af valgprocessen og en række henstillinger.

4. EEM'er er mindre og langt mere tekniske missioner end EOM'er. De består typisk kun af to eller tre eksperter, der befinder sig i hovedstaden i det pågældende land, og som er til stede fra ca. fire til seks uger før valgdagen. Den endelige rapport fra en EEM deles med EU-medlemsstaterne og de relevante myndigheder i det pågældende land. Selv om den endelige rapport kan offentliggøres, kræver dette værtslandets udtrykkelige forudgående samtykke.

5. Siden 2002 har EU gennemført fire valgobservationsmissioner og en opfølgningsmission i Pakistan. Med henblik på parlamentsvalget i Pakistan i 2024 foreslog EU en EEM.

6. Efter parlamentsvalget den 8. februar 2024 offentliggjorde Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik (»den højtstående repræsentant«) en erklæring [4], hvori den opfordrede de relevante pakistanske myndigheder til at sikre en rettidig og fuldstændig undersøgelse af alle indberettede uregelmæssigheder i forbindelse med valget og til at gennemføre henstillingerne i den kommende rapport fra EU's valgekspertmission.

7. I april 2024 anmodede klageren om aktindsigt [5] i denne rapport fra valgekspertmissionen i forbindelse med parlamentsvalget i Pakistan i 2024 (»rapporten«). EU-Udenrigstjenesten afslog at give aktindsigt i rapporten i sin helhed. I den forbindelse påberåbte EU-Udenrigstjenesten sig en undtagelse i henhold til EU-lovgivningen om aktindsigt og hævdede, at offentliggørelsen af rapporten kunne skade offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser [6].

8. I maj 2024 anmodede klageren EU-Udenrigstjenesten om at tage sin afgørelse om at give afslag på aktindsigt i rapporten op til fornyet overvejelse (ved at indgive en "genfremsat begæring").  

9. Da EU-Udenrigstjenesten fastholdt sin holdning om at nægte aktindsigt, henvendte klageren sig til Ombudsmanden.

Undersøgelsen

10. I løbet af undersøgelsen inspicerede Ombudsmandens undersøgelseshold rapporten og en skrivelse ("note verbale"), som EU-Udenrigstjenesten havde sendt til de pakistanske myndigheder vedrørende rapporten. Undersøgelsesholdet mødtes også [7] med repræsentanter for EU-Udenrigstjenesten og modtog efterfølgende klagerens bemærkninger som svar på møderapporten.

Argumenter forelagt Ombudsmanden

af EU-Udenrigstjenesten

11. EU-Udenrigstjenesten gjorde gældende, at offentliggørelsen af rapporten ville være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser. Den bemærkede, at afslag på aktindsigt i et dokument er obligatorisk, når dets udbredelse ville være til skade for en interesse, der er beskyttet i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning 1049/2001. I disse tilfælde er det udelukket at foretage en afvejning mellem de beskyttede interesser og en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen.

12. EU-Udenrigstjenesten bemærkede endvidere, at den har en vid skønsmargen ved afgørelsen af, om udbredelsen af et dokument vedrørende de interesser, der er omfattet af undtagelserne i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001, kan være til skade for offentlighedens interesser.

13. EU-Udenrigstjenesten anførte, at der blev udsendt en EEM for at følge parlamentsvalget i Pakistan i 2024. Den sagde, at rapporten indeholder EEM's uafhængige resultater og konklusioner om, hvorvidt valgprocessen overholdt de relevante internationale forpligtelser, standarder og god praksis for demokratiske valg.

14. EU-Udenrigstjenesten anerkendte betydningen af gennemsigtighed i forbindelse med valgresultater. Den forklarede, at EOM-rapporter offentliggøres, fordi de observerer valget i henhold til internationale metoder.

15. EEM-rapporter er imidlertid dokumenter, der er beregnet til EU og dets medlemsstater. De offentliggøres kun, hvis det land, der tillader missionen, tidligere udtrykkeligt har givet tilladelse til en sådan offentliggørelse. EU-Udenrigstjenesten anførte, at dette ikke var tilfældet for den ønskede EEM-rapport for 2024. EU forpligtede sig skriftligt til ikke at offentliggøre rapporten uden den pakistanske regerings udtrykkelige samtykke. EU-Udenrigstjenesten var således af den opfattelse, at enhver ensidig frigivelse af rapporten ville være i strid med diplomatisk praksis og kunne opfattes negativt af den pakistanske regering. Dette kan skade tilliden og samarbejdet mellem EU og Pakistan.

16. Desuden mente EU-Udenrigstjenesten, at videregivelse af oplysninger kunne være til skade for EU's valgobservationssystem mere generelt, da det kunne påvirke den tillid, som tredjeparter generelt har til EU's procedurer, og dets tilsagn om ikke at videregive oplysninger. EU-Udenrigstjenesten anførte, at spørgsmålet om, hvorvidt der kan gennemføres en EOM eller en EEM, i høj grad afhænger af værtslandets samarbejde gennem hele processen. Dette går videre end den formelle aftale om, at en sådan mission kan finde sted. Værtslandet skal f.eks. også udstede visa til de uafhængige eksperter for at kunne rejse ind i området og gennemføre missionen.

17. EU-Udenrigstjenesten fandt, at denne risiko er konkret og ikke rent hypotetisk. Det sagde, at undergravet tillid til EU kunne gøre valgkommissionen og den pakistanske regering tilbageholdende med at opfordre EU til at observere fremtidige parlamentsvalg.

18. EU-Udenrigstjenesten vurderede også, om delvis adgang var mulig, og konkluderede, at selv delvis adgang ville blive opfattet negativt af Pakistan og derfor underminere EU's internationale forbindelser.

af klageren

19. I deres klage til Ombudsmanden anførte klageren, at der var massive uregelmæssigheder ved parlamentsvalget i Pakistan i 2024, som den udenlandske og lokale presse i vid udstrækning rapporterede om. De hævdede, at EU-Udenrigstjenesten ved at tilbageholde rapporten krænker sin egen mission om at fremme demokrati og menneskerettigheder.

20. Klageren hævdede, at den pakistanske offentligheds demokratiske interesser anses for at være sekundære i forhold til EU's udenrigspolitiske interesser. De mente, at dette er udemokratisk og kan give "ammunition" til ikkedemokratiske styrker i Pakistan.

21. Klageren hævdede endvidere, at EU-Udenrigstjenesten ikke i tilstrækkelig grad har dokumenteret, hvordan EU's udenlandske interesser ville blive kompromitteret ud over en generel frygt for mistillid til dens valgobservationsmissioner. De er bekymrede over, at EU finansierer uregelmæssigheder med skatteydernes penge. De fandt endvidere, at dette ikke er i overensstemmelse med EU's handlingsplan 2027 om menneskerettigheder og demokrati [8].

22. Klageren hævdede, at EU-Udenrigstjenestens argument om, at offentliggørelse kan påvirke fremtidige opfordringer til valgovervågning, forekommer ubegrundet. De bemærkede, at valgobservationsmissionen måske ikke var blevet indbudt til denne valgcyklus. Klageren bemærkede endvidere, at valgobservationsmissionerne tidligere har fremsat adskillige forslag til valgreformer. De satte spørgsmålstegn ved deres virkning, hvis sådanne forslag ikke gennemføres. Klageren anførte, at det ser ud til, at uafhængige observatører utilsigtet kan have tilskyndet til uregelmæssigheder gennem den mulige uigennemsigtighed af deres vurdering.

23. I sine bemærkninger til møderapporten [9] anførte klageren, at han ikke var klar over, at EU's delegation i Pakistan formelt havde anmodet Pakistan om at offentliggøre EEM, hvilket efterfølgende blev afvist.

24. Klageren hævdede, at de ikke ville have kendskab til EEM, uanset hvor gennemsigtigt det blev indkøbt, uden fortalervirksomhed.

25. Klageren hilste den højtstående repræsentants offentlige erklæring om manglerne i valgprocessen velkommen, men mente, at den ville have været mere meningsfuld, hvis den havde givet yderligere oplysninger om afholdelsen af valget. De erklærede, at valguregelmæssigheder altid er til stede i Pakistan, men at der næsten ikke har fundet valg sted i et så fjendtligt klima.

26. Klageren mente endvidere, at hemmeligholdelsesaftalen med de pakistanske myndigheder, uanset hvor juridisk begrundet den måtte være, giver indtryk af, at rapporten var en "hemmelig bestræbelse". De fastholdt deres synspunkt om, at EU-Udenrigstjenesten ikke lever op til sin mission om at fremme demokrati og stabilitet i Pakistan. Klageren hævdede, at hvis EU's offentlige interesse med hensyn til internationale forbindelser med Pakistan udelukkende hviler på en "note verbale", der er underskrevet med et meget tvivlsomt tredjelandsregime, var der faktisk ingen uregelmæssigheder i den manglende fremlæggelse af oplysninger. De konkluderede, at det pakistanske folk kun kan håbe på, at det snart bliver løsladt.

Ombudsmandens vurdering

27. EU-institutionerne råder over et vidt skøn ved afgørelsen af, om udbredelsen af et dokument ville være til skade for nogen af de offentlige interesser, der er beskyttet i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning 1049/2001, såsom beskyttelsen af internationale forbindelser [10].

28. Ombudsmandens undersøgelse havde som sådan til formål at vurdere, om der var en åbenbar fejl i EU-Udenrigstjenestens vurdering, som den baserede sin afgørelse om afslag på aktindsigt i rapporten på. Med henblik herpå undersøgte Ombudsmandens undersøgelseshold rapporten og den verbalnote, som EU-Udenrigstjenesten havde sendt til de pakistanske myndigheder vedrørende rapporten.

29. EEM-rapporter offentliggøres kun, hvis det land, der tillader missionen, tidligere og udtrykkeligt har givet sit samtykke til offentliggørelsen. EU forpligtede sig skriftligt til ikke at offentliggøre rapporten uden den pakistanske regerings forudgående udtrykkelige samtykke. Da den pakistanske regering aldrig accepterede offentliggørelsen, var det ikke åbenbart forkert af EU-Udenrigstjenesten at antage, at en ensidig offentliggørelse af rapporten kunne underminere EU's internationale forbindelser. Desuden var det ikke åbenbart forkert af EU-Udenrigstjenesten at antage, at videregivelse uden den pakistanske regerings samtykke kunne påvirke den tillid, som tredjelande generelt har til EU’s procedurer, og dens tilsagn om ikke at videregive oplysninger og dermed underminere EU’s valgobservationssystem og EU’s internationale forbindelser.

30. Ombudsmanden bemærker, at beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser i henhold til EU-lovgivningen om aktindsigt ikke kan tilsidesættes af en anden offentlig interesse, der anses for vigtigere. Dette betyder, at hvis en institution mener, at en interesse kan skades ved udbredelse, skal den afslå at give aktindsigt. Klageren rejste således vigtige spørgsmål, men deres argumenter er ikke tilstrækkelige til at begrunde fremlæggelsen af oplysninger.

31. I lyset af ovenstående finder Ombudsmanden, at EU-Udenrigstjenesten var berettiget til at nægte at give aktindsigt i rapporten fra valgekspertmissionen.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion [11]:

Der var ingen fejl eller forsømmelser fra Tjenesten for EU's Optræden Udadtils side.

Klageren og EU-Udenrigstjenesten vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 30.9.2024

[1] Yderligere oplysninger findes på: https://www.eeas.europa.eu/eeas/eu-election-observation-missions-1_en#54460

[2] Yderligere oplysninger findes på: https://www.eeas.europa.eu/eeas/eu-election-observation-missions-1_en#54452

[3] I Den Europæiske Unions database over valgmissioner, tilgængelig på: https://ec.europa.eu/info/strategy/relations-non-eu-countries/types-relations-and-partnerships/election-observation/mission-recommendations-repository/home

[4] Jf. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/02/09/pakistan-statement-by-the-high-representative-on-behalf-of-the-european-union-on-the-general-valgs/

[5] I henhold til forordning 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[6] Artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning 1049/2001.

[7] Møderapporten findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/inspection-report/192364.

[8] Findes på: https://www.eeas.europa.eu/eeas/eu-extends-its-action-plan-human-rights-and-democracy-until-2027_en

[9] Se fodnote 7 ovenfor.

[10] Se f.eks. Rettens dom af 11. juli 2018 i sag T-644/16, ClientEarth mod Kommissionen, præmis 63-44, tilgængelig på https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943

[11] Denne klage er blevet behandlet ved delegeret sagsbehandling i overensstemmelse med Den Europæiske Ombudsmands afgørelse om vedtagelse af gennemførelsesbestemmelser.