Strasbourg, den 16. december 2003

Kære Dr. G.

Den 17. april 2003 indgav De en klage over Europa-Kommissionen vedrørende Kommissionens afslag på at give Dem aktindsigt i et dokument ("Audimetrie-Studie").

Den 7. maj 2003 videresendte jeg klagen til formanden for Europa-Kommissionen med henblik på en udtalelse.

Kommissionen fremsendte sin udtalelse den 2. oktober 2003, og jeg fremsendte den til Dem den 8. oktober 2003 med en opfordring til at fremsætte bemærkninger senest den 15. november 2003.

Der ser ikke ud til at være modtaget bemærkninger fra Dem.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget.

Komplekset

I februar 2003 anmodede klageren, en tysk journalist, Kommissionen om adgang til en undersøgelse ("Audimetrie-Studie"), der var blevet udarbejdet i slutningen af 2000. Ifølge klageren beskyldte undersøgelsen tyske tv-selskaber for ikke at have overholdt bestemmelserne i EU's tv-direktiv. Begæringen om aktindsigt blev fremsat i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (1).

Kommissionen afviste anmodningen. I forlængelse af klagerens genfremsatte begæring af 16. februar 2003 gav Kommissionen ved brev af 17. marts 2003 aktindsigt i en del af undersøgelsen. Ifølge klageren var passagerne vedrørende de tyske tv-selskabers påståede overtrædelser imidlertid enten blevet udeladt eller udeladt i det dokument, han fik vist.

I sin klage til Ombudsmanden, der blev indgivet i april 2003, hævdede klageren, at Kommissionen ikke havde givet adgang til undersøgelsens fulde tekst. Han hævdede, at der burde gives en sådan adgang. Klageren bemærkede, at mange af beskyldningerne allerede var blevet offentliggjort for flere år siden.

Forespørgslen

Kommissionens udtalelse

I sin udtalelse fremsatte Kommissionen følgende bemærkninger:

Klageren havde anmodet om adgang til en undersøgelse vedrørende Tysklands overholdelse af bestemmelserne i direktivet om fjernsyn uden grænser (2) ("direktivet") om fjernsynsreklamer og teleshopping (3). Undersøgelsen var bestilt af Kommissionens Generaldirektorat for Uddannelse og Kultur og udarbejdet af en konsulent. Med henblik herpå havde konsulenten undersøgt reklameindslagene og teleshoppingudsendelserne i forskellige tyske radio- og tv-selskabers programmer (ARD, ZDF, RTL, PRO 7, SAT 1) mellem september og november 2000.

Undersøgelsen, der blev afsluttet i februar 2001, konkluderede, at der var tale om en række formodede overtrædelser af direktivet. Den 23. oktober 2001 anmodede Kommissionen på grundlag af denne undersøgelse de tyske myndigheder om at fremsætte deres bemærkninger (reference SG(2001)260405). Undersøgelsen var vedlagt dette brev. Sagen var stadig i fasen forud for retssagen. Kommissionen havde endnu ikke besluttet, om den skulle indbringe sagen for Domstolen.

Den 13. marts 2003 gav Kommissionen klageren delvis aktindsigt i undersøgelsen. Den havde imidlertid anført, at der ikke kunne gives adgang til de dele af undersøgelsen, der vedrørte mulige overtrædelser af direktivet. Dette afslag var baseret på artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001. I henhold til denne bestemmelse skal der gives afslag på aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af "formålet med inspektioner, undersøgelser og revision", medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.

I forbindelse med inspektioner og undersøgelser vedrørende en eventuel tilsidesættelse af forpligtelser i henhold til EU-retten var et loyalt samarbejde og et klima af gensidig tillid mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat nødvendigt for at give parterne mulighed for at indlede en forhandlingsproces med henblik på at finde en løsning på tvisten i fasen forud for retssagen. Udbredelsen af dokumenter vedrørende en undersøgelse kan derfor vise sig at være skadelig for håndteringen af sådanne overtrædelser og bringe dialogen mellem medlemsstaten og Kommissionen i fare, hvilket ofte gjorde det muligt at finde en løsning, inden sagen blev indbragt for Domstolen.

Retten havde selv i sin dom af 5. marts 1997 i WWF-sagen anerkendt, at "den fortrolighed, som medlemsstaterne med rette kan forvente af Kommissionen under sådanne omstændigheder, under hensyn til beskyttelsen af offentlige interesser berettiger et afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende undersøgelser, som kan føre til en traktatbrudsprocedure, selv når der er forløbet en periode siden afslutningen af undersøgelsen"(4).

Endvidere fastslog Retten i Første Instans i sin dom af 14. oktober 1999 i Bavarian Lager-sagen: »Udbredelsen af dokumenter vedrørende undersøgelsesfasen under forhandlingerne mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat kan være til skade for traktatbrudsprocedurens forskriftsmæssige forløb, idet dens formål, som er at gøre det muligt for medlemsstaten på eget initiativ at overholde traktatens krav eller i givet fald at begrunde sin holdning (jf. dom af 2.4.1998, sag C-191/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5449, præmis 44), kan bringes i fare.«(5)

Endelig fastslog Retten i Første Instans i sin dom af 11. december 2002 i Petrie-sagen: "Dette krav om fortrolighed forbliver gældende, selv efter at sagen er indbragt for Domstolen, med den begrundelse, at det ikke kan udelukkes, at drøftelserne mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat om sidstnævntes frivillige overholdelse af traktatens krav kan fortsætte under retssagen og indtil afsigelsen af Domstolens dom. Opretholdelsen af dette formål, nemlig en mindelig løsning af tvisten mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat, før Domstolen har afsagt dom, begrunder et afslag på aktindsigt i de åbningsskrivelser og begrundede udtalelser, der er udarbejdet inden for rammerne af proceduren i henhold til artikel 226 EF, med henvisning til beskyttelsen af offentlighedens interesser i forbindelse med inspektioner, undersøgelser og retslige procedurer, som er omfattet af den første kategori af undtagelser i afgørelse 94/90."(6)

Denne retspraksis var fortsat relevant for forordning 1049/2001, som har været gældende siden den 3. december 2001. Forordningen fastsætter, at undtagelsen ikke finder anvendelse, hvis der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen. I den foreliggende sag var der imidlertid intet faktuelt element, der gjorde det muligt at konkludere, at der forelå en sådan mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen. Tværtimod var det snarere i offentlighedens interesse at opretholde Kommissionens kapacitet til at gennemføre sine undersøgelser korrekt for at sikre, at medlemsstaterne anvendte fællesskabsretten korrekt.

Den omstændighed, at visse beskyldninger allerede var blevet offentliggjort, kunne ikke i sig selv begrunde, at der blev givet aktindsigt i dokumentet som sådan, hvis udbredelse ville komplicere forhandlingerne med den pågældende medlemsstat med henblik på at finde en mindelig løsning.

Enhver, der fremsætter en anmodning om oplysninger i henhold til forordning 1049/2001, havde de samme rettigheder, uanset hans status (selv om han var journalist) og uanset begrundelsen for hans anmodning. Forordningens artikel 6 bestemmer udtrykkeligt, at ansøgeren ikke er forpligtet til at begrunde sin ansøgning.

På grundlag af disse betragtninger fremførte Kommissionen, at den havde anvendt bestemmelserne i forordning 1049/2001 korrekt ved kun at give klageren delvis aktindsigt i den relevante undersøgelse.

Klagerens bemærkninger

Der blev ikke modtaget bemærkninger fra klageren.

Afgørelsen

1 Påstået retsstridig undladelse af at give fuld aktindsigt

1.1 Klageren, en tysk journalist, anmodede om adgang til en undersøgelse, der var udarbejdet af en konsulent for Kommissionen. Undersøgelsen vedrørte Tysklands overholdelse af bestemmelserne i direktivet om fjernsyn uden grænser (7) om fjernsynsreklamer og teleshopping (8). Undersøgelsen, der blev afsluttet i februar 2001, konkluderede, at der var tale om en række formodede overtrædelser af direktivet. Kommissionen gav kun klageren delvis adgang til undersøgelsen. Der blev ikke givet adgang til de dele af undersøgelsen, der vedrørte mulige overtrædelser af direktivet. Klageren hævder, at Kommissionen med urette nægtede at give fuld adgang til undersøgelsen. Han bemærker, at mange af de beskyldninger, der blev fremsat i undersøgelsen, allerede var blevet offentliggjort for mange år siden.

1.2 Kommissionen er af den opfattelse, at dens afgørelse var berettiget i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001. I henhold til denne bestemmelse skal der gives afslag på aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af "formålet med inspektioner, undersøgelser og revision", medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet. Kommissionen har under henvisning til Fællesskabets retsinstansers praksis gjort gældende, at det i forbindelse med inspektioner og undersøgelser vedrørende en eventuel tilsidesættelse af forpligtelser i henhold til EU-retten er nødvendigt med et loyalt samarbejde og et klima af gensidig tillid mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat for at give parterne mulighed for at indlede en forhandlingsproces med henblik på at finde en løsning på tvisten i fasen forud for retssagen. Efter Kommissionens opfattelse kan udbredelsen af dokumenter vedrørende en undersøgelse derfor vise sig at være til skade for håndteringen af sådanne overtrædelser og bringe dialogen mellem medlemsstaten og Kommissionen i fare, hvilket ofte har gjort det muligt at finde en løsning, inden sagen indbringes for Domstolen. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at den omstændighed, at visse beskyldninger allerede er blevet offentliggjort, ikke i sig selv kan begrunde, at der gives aktindsigt i dokumentet som sådan, hvis udbredelse ville komplicere forhandlingerne med den pågældende medlemsstat med henblik på at finde en mindelig løsning. Ifølge Kommissionen er det ikke godtgjort, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af hele undersøgelsen i den foreliggende sag.

1.3 I henhold til Fællesskabets retsinstansers faste praksis skal de undtagelser fra retten til aktindsigt i dokumenter, som fællesskabsinstitutionerne er i besiddelse af, og som er fastsat i fællesskabsretten (nu forordning 1049/2001), fortolkes og anvendes strengt for ikke at hindre anvendelsen af det generelle princip om, at offentligheden skal have størst mulig adgang til disse dokumenter (9).

1.4 Ombudsmanden har derfor indtaget det standpunkt, at undtagelsen baseret på inspektioner og undersøgelser (som nu er fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001) kun bør anvendes, når de ønskede dokumenter er blevet udarbejdet under en undersøgelse i forbindelse med en traktatbrudsprocedure (10). I den foreliggende sag blev undersøgelsen afsluttet i februar 2001, og i oktober 2001 fremsendte Kommissionen denne undersøgelse til de tyske myndigheder og anmodede dem om at fremsætte deres bemærkninger (reference SG(2001)260405). På det tidspunkt, hvor klageren fremsatte sin begæring om aktindsigt i februar 2003, var sagen stadig i fasen forud for retssagen, og Kommissionen havde endnu ikke besluttet, om den skulle indbringe sagen for Domstolen. Ombudsmanden mener imidlertid, at ovennævnte kronologi bekræfter, at undersøgelsen blev udarbejdet i forbindelse med en undersøgelse i forbindelse med en traktatbrudsprocedure (11). Under disse omstændigheder har Kommissionen i overensstemmelse med EF-domstolenes retspraksis ret til at afslå aktindsigt på grundlag af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet. Ombudsmanden mener ikke, at klagerens argumenter er tilstrækkelige til at bevise, at der ville være en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen. Det skal endvidere påpeges, at Kommissionen har givet delvis aktindsigt i de dele af undersøgelsen, som ikke syntes at være omfattet af formålet med undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001.

1.5 Ombudsmanden mener derfor, at Kommissionens tilgang synes at være rimelig og i overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1049/2001. Det skal dog bemærkes, at den højeste myndighed med hensyn til fortolkningen af fællesskabsretten er Domstolen.

1.6 Under disse omstændigheder mener Ombudsmanden ikke, at Kommissionen har begået fejl eller forsømmelser.

2 Konklusion

På grundlag af Ombudsmandens undersøgelser af denne klage synes der ikke at have været tale om fejl eller forsømmelser fra Europa-Kommissionens side. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.

Formanden for Europa-Kommissionen vil også blive underrettet om denne afgørelse.

Din oprigtige,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) EFT 2001 nr. L 145, s. 43.

(2) Rådets direktiv 89/552/EØF af 3.10.1989 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-radiospredningsvirksomhed (EFT L 298, s. 23), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/36/EF af 30.6.1997 (EFT L 202, s. 60).

(3) Direktivets artikel 10 sekv.

(4) Sag T-105/95, WWF UK mod Kommissionen, Sml. 1997 II, s. 313, præmis 63.

(5) Sag T-309/97, Bavarian Lager mod Kommissionen, Sml. 1999 II, s. 3217, præmis 46.

(6) Sag T-191/99, Petrie m.fl. mod Kommissionen, Sml. 2001 II, s. 3677, præmis 68.

(7) Rådets direktiv 89/552/EØF af 3.10.1989 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-radiospredningsvirksomhed (EFT L 298, s. 23), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/36/EF af 30.6.1997 (EFT L 202, s. 60).

(8) Direktivets artikel 10 sekv.

(9) Jf. sag C-41/00 P, Interporc mod Kommissionen, Sml. 2003 I, s. 2125, præmis 48.

(10) Se punkt 2.7 i Ombudsmandens afgørelse af 31. maj 2001 om klage 271/2000/(IJH)JMA og 277/2000/(IJH)JMA, Ombudsmandens årsberetning for 2001, s. 208.

(11) Det skal bemærkes, at i den sag, der blev afgjort af Ombudsmanden i 2001 (se fodnote 10), var de relevante rapporter blevet bestilt forud for enhver undersøgelse og udelukkende med henblik på at overveje de muligheder, som Kommissionen havde til rådighed. Desuden havde Kommissionen på det tidspunkt, hvor begæringen om aktindsigt blev fremsat, tilsyneladende end ikke truffet nogen af de foranstaltninger, der er fastsat i EF-traktatens artikel 226, og som førte til en traktatbrudsprocedure ved Domstolen.