Baggrunden for klagen

1. I oktober 2022 indgav klageren, en civilsamfundsorganisation (europæiske digitale rettigheder eller »EDRi«)[1], en anmodning om aktindsigt [2] i dokumenter i Europa-Kommissionens besiddelse. De dokumenter, der blev anmodet om, var spørgeskemaer, som Kommissionen sendte til medlemsstaterne om kryptering i 2021, medlemsstaternes svar på disse spørgeskemaer og ethvert præsentationsmateriale eller enhver kompilering, som Kommissionen udarbejdede på grundlag af svarene.

2. Kommissionen identificerede seks dokumenter som værende omfattet af anmodningen. Den gav fuld aktindsigt i ét dokument (en mødedagsorden), men afslog at give fuld aktindsigt i de resterende fem dokumenter med den begrundelse, at udbredelsen af disse dokumenter ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed og for Kommissionens beslutningsproces i forbindelse med kryptering i retshåndhævelsessammenhæng. Klageren anmodede Kommissionen om at tage sin afgørelse op til fornyet overvejelse (ved at indgive en "genfremsat begæring").

3. Kommissionen bekræftede modtagelsen af den genfremsatte begæring og meddelte, at den ville svare inden for de gældende frister inden den 15. februar 2023. Den underrettede derefter klageren om, at den på grund af behovet for at gennemføre høringer ikke ville være i stand til at svare i tide. Efter at have sendt to påmindelser, som Kommissionen ikke besvarede, henvendte klageren sig til Ombudsmanden i april 2023.

Undersøgelsen

4. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af Kommissionens manglende svar på klagerens genfremsatte begæring.

5. Under undersøgelsen og i betragtning af den vedvarende forsinkelse undersøgte Ombudsmandens undersøgelseshold de omtvistede dokumenter. Efter en gennemgang af dokumenterne fremsatte Ombudsmanden et forslag til en løsning, hvorefter Kommissionen gav den videst mulige aktindsigt i de fem omtvistede dokumenter.

6. Kommissionen besvarede efter en meget betydelig forsinkelse den genfremsatte begæring og nogle uger senere Ombudsmandens forslag til en løsning. Ombudsmanden modtog klagerens bemærkninger til Kommissionens svar.

Ombudsmandens forslag til en løsning

7. Efter undersøgelsesholdets undersøgelse af dokumenterne fandt Ombudsmanden, at Kommissionen burde have givet delvis aktindsigt i dokumenterne.

8. De fem omtvistede dokumenter er:

• Dokument 1, der indeholder 27 spørgeskemaer, som Kommissionen sendte til medlemsstaternes myndigheder for at indsamle deres svar vedrørende gældende national lovgivning og retspraksis vedrørende kryptering ("spørgeskema A") og operationel praksis og operationelle behov i hver medlemsstat, herunder kvantitative data, hvis sådanne foreligger ("spørgeskema B").
• Dokument 2, der indeholder de samme 27 spørgeskemaer med medlemsstaternes svar.
• Dokument 3, 4 og 6 [3] er resuméer af svarene, præsentationsslides og et baggrundsoplæg med de vigtigste uddrag af medlemsstaternes besvarelser af spørgeskemaerne.

9. Ombudsmanden mente, at store dele af dokumenterne kunne gøres offentligt tilgængelige, navnlig de dele, der beskriver gældende national lovgivning eller retspraksis ("spørgeskema A"). Disse dele synes ikke at være omfattet af nogen af de undtagelser, som Kommissionen har påberåbt sig.

10. Hun understregede, at der er en stærk offentlig interesse i udbredelsen af dokumenterne, ikke kun på grund af betydningen af emnet kryptering, og hvordan det hænger sammen med den grundlæggende ret til privatlivets fred, men også fordi civilsamfundsorganisationer såsom klageren baserer sig på dokumenter, der videregives som svar på anmodninger om aktindsigt, for at udøve deres rolle som vagthunde.

11. Ombudsmanden foreslog derfor, at Kommissionen tog sin holdning til begæringen om aktindsigt op til fornyet overvejelse med henblik på at give den bredest mulige aktindsigt i de fem omhandlede dokumenter [4].

12. Efter Ombudsmandens løsningsforslag besvarede Kommissionen klagerens genfremsatte begæring (i januar 2024). Kommissionen gav fuld aktindsigt i dokument 1 og 6 ("blanke" spørgeskemaer og et baggrundspapir). Den gav vid delvis aktindsigt i dokument 2, der indeholdt medlemsstaternes besvarelser af spørgeskema A og B [5], og delvis aktindsigt i dokument 3 og 4, som er et resumé af de modtagne besvarelser og en slideshow-præsentation af disse besvarelser. Kommissionen forklarede, at den afslog at udlevere visse dele af dokumenterne, fordi deres udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til den offentlige sikkerhed.

13. Kommissionen anførte navnlig, at den havde hørt medlemsstaterne om en eventuel fremlæggelse af oplysninger. Nogle medlemsstater gjorde indsigelse mod offentliggørelsen af deres svar, fordi de indeholder følsomme oplysninger vedrørende f.eks. eksisterende tekniske ordninger eller operationelle protokoller samt oplysninger om dekrypteringskapacitet og deres mulige begrænsninger. Kommissionen tilføjede, at offentliggørelse af ethvert element vedrørende krypteringssårbarheder kan tjene til at informere potentielle kriminelle og udgøre sikkerhedsrisici på nationalt plan og EU-plan.

14. Kommissionen besvarede efterfølgende Ombudsmandens forslag til en løsning i februar 2024 [6] Ud over de argumenter, der blev fremsat som svar på den genfremsatte begæring, forklarede Kommissionen, at den havde besluttet at beskytte dele af dokument 3 og 4, da deres udbredelse direkte eller indirekte (ved at krydshenvise oplysninger med svarene på spørgeskemaerne, som medlemsstaterne indvilligede i at offentliggøre) ville afsløre indholdet af svarene fra de enkelte medlemsstater, som ikke indvilligede i at offentliggøre alle eller en del af deres svar. Kommissionen tilføjede, at et stort flertal af medlemsstaterne som svar på et spørgsmål i spørgeskema B havde angivet, at de ville gøre indsigelse mod fremlæggelse af følsomme besvarelser i tilfælde af en anmodning om aktindsigt [7] Kommissionen understregede, at den bekræftende afgørelse gav væsentlig yderligere aktindsigt i forhold til Ombudsmandens forslag for så vidt angår besvarelserne af spørgeskema B. Kommissionen fandt, at der var givet den bredest mulige aktindsigt i dokumenterne.

15. Klageren hilste Ombudsmandens foreslåede løsning velkommen og accepterede Kommissionens holdning om, at følsomt indhold ikke kunne offentliggøres. Klageren satte imidlertid spørgsmålstegn ved redigeringerne i dokument 4 (præsentationsslides), som vedrørte antallet af medlemsstater, der havde besvaret visse spørgsmål på samme måde (f.eks. at "X"-medlemsstaterne havde sagt, at de havde indført specifik lovgivning om kryptering). Klageren kunne ikke forstå, hvorfor disse tal er følsomme, og bemærkede, at de let kunne beregnes på grundlag af medlemsstaternes offentliggjorte svar i spørgeskemaerne (dokument 2). Klageren hævdede, at dokument 4 ikke tilskrev en bestemt medlemsstat noget svar og ikke udgjorde nogen risiko for at underminere den offentlige sikkerhed. De redigeringer i dokumentet, klageren sagde, gjorde sin offentliggørelse meningsløs.

16. Klageren bemærkede også uoverensstemmelsen mellem Kommissionens oprindelige svar, der gav afslag på fuld aktindsigt i alle dokumenter, og dens bekræftende afgørelse om omfattende delvis aktindsigt (efter en meget lang ventetid). Klageren mente, at Kommissionen allerede burde have givet i det mindste begrænset delvis aktindsigt i den indledende fase i stedet for at "skubbe" ansøgere til at anvende klagemekanismer såsom Den Europæiske Ombudsmand eller EU-Domstolen.

Ombudsmandens vurdering efter forslaget til løsning

17. Ombudsmanden glæder sig over Kommissionens positive svar på hendes løsningsforslag og den brede delvise aktindsigt, som Kommissionen nu har givet i de omtvistede dokumenter. Medlemsstaternes svar i spørgeskema A vedrørende gældende national lovgivning og retspraksis om kryptering er blevet offentliggjort med nogle få undtagelser, der forekommer berettigede i lyset af de sikkerhedsmæssige betænkeligheder, som Kommissionen har forklaret. Besvarelserne i spørgeskema B, der indeholder operationelle praksisser, der kan betragtes som følsomme, er blevet offentliggjort delvist (ca. halvdelen af medlemsstaternes svar er blevet gjort delvist tilgængelige). Kommissionens forklaringer om de mulige sikkerhedsrisici ved videregivelse er ikke åbenbart forkerte.

18. Ombudsmanden noterer sig klagerens bekymringer med hensyn til de redigeringer, som Kommissionen har anvendt på dokument 4. Hun forstår imidlertid, at Kommissionen besluttede at redigere det samlede antal medlemsstater i dette dokument for at forhindre krydshenvisninger, som ville gøre det muligt for offentligheden, om end indirekte, at tildele nogle svar til bestemte medlemsstater. Kommissionen gav forklaringer i denne henseende og henviste til et specifikt spørgsmål i spørgeskema B vedrørende medlemsstaternes indsigelser mod fremlæggelse af oplysninger. Ombudsmanden mener ikke, at Kommissionens forklaringer på redigeringerne er åbenbart urimelige.

19. Ombudsmanden glæder sig derfor over Kommissionens positive svar på hendes løsningsforslag og mener, at det løser klagen.

20. Ombudsmanden bemærker imidlertid den ekstreme forsinkelse i denne sag. I henhold til forordning 1049/2001 skal en EU-institution senest 15 arbejdsdage efter registreringen af den genfremsatte begæring enten give aktindsigt i det ønskede dokument eller skriftligt begrunde, hvorfor der gives helt eller delvist afslag. Fristen på 15 arbejdsdage kan under særlige omstændigheder forlænges med yderligere 15 arbejdsdage [8].

21. I dette tilfælde tog det Kommissionen næsten et år at træffe afgørelse om klagerens genfremsatte begæring. I en nylig konstatering af fejl eller forsømmelser i forbindelse med Kommissionens systemiske forsinkelser i behandlingen af begæringer om aktindsigt [9] fremsatte Ombudsmanden en henstilling og flere forslag til forbedringer og opfordrede indtrængende Kommissionen til at tage fat på det store problem med forsinkelser. Europa-Parlamentet godkendte enstemmigt en særberetning fra Ombudsmanden om sagen på plenarmødet den 14. marts 2024. Ombudsmanden vil som sådan fortsat overvåge spørgsmålet, men vil ikke gentage disse elementer i denne afgørelse.

Konklusioner

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusioner:

Ved at indvillige i at give en bredere delvis aktindsigt i de ønskede dokumenter har Kommissionen løst klagen.

Ombudsmanden beklager dybt den forsinkelse, som Kommissionen har haft med at besvare klagerens anmodning. Hun insisterer på, at manglende overholdelse af de frister, som lovgiveren har fastsat i forordning 1049/2001, ikke kan være god forvaltning. Hun opfordrer igen indtrængende Kommissionen til som en prioritet at forbedre sin behandling af anmodninger om aktindsigt og henviser til anbefalingen i sin strategiske undersøgelse OI/2/2022/OAM.

Klageren og Europa-Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 17. april 2024

[1] European Digital Rights (EDRi) er en sammenslutning af borger- og menneskerettighedsorganisationer fra hele Europa, der forsvarer rettigheder og friheder i det digitale miljø. Yderligere oplysninger findes på https://edri.org/

[2] I henhold til forordning 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Dokument 5 er den mødedagsorden, som Kommissionen gav fuld aktindsigt i i den indledende fase.

[4] Den fulde ordlyd af Ombudsmandens forslag til en løsning findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/185085

[5] Kommissionen gav fuld adgang til svarene fra 16 medlemsstater, delvis adgang til svarene fra 5 medlemsstater og ingen adgang til svarene fra 6 medlemsstater for så vidt angår spørgeskema A; den gav delvis adgang til svarene fra 14 medlemsstater og ingen adgang til svarene fra 13 medlemsstater for så vidt angår spørgeskema B.

[6] Kommissionens svar findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/185086

[7] Spørgsmål 30 i spørgeskema B: "Er du enig i forslaget om, at hvis Kommissionen modtager en anmodning om aktindsigt i dokumenter vedrørende disse spørgeskemaer, vil svarene på de spørgsmål, der er markeret som følsomme, ikke blive offentliggjort?"

[8] Artikel 8 i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[9] Se henstillingen om den tid, det tager Europa-Kommissionen at behandle begæringer om aktindsigt (strategisk undersøgelse OI/2/2022/OAM), som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/167661.