Baggrunden for klagen

1. Klageren, et græsk universitet, var koordinator for et »partnerskab«[1], der gennemførte et projekt [2], som blev finansieret med et Erasmus Mundus-tilskud [3] og forvaltet af Det Europæiske Forvaltningsorgan for Uddannelse og Kultur (EACEA). Projektet, som blev gennemført mellem 2013 og 2017, omfattede partnerskaber mellem europæiske og ikke-europæiske videregående uddannelsesinstitutioner og støttede mobilitet for både personale og studerende. EU's bidrag til projektet beløb sig til ca. 3 000 000 EUR.

2. Ved projektets afslutning identificerede EACEA visse ikkestøtteberettigede rejseomkostninger i forbindelse med flere studerendes rejser. Den udstedte ikke en indtægtsordre for disse omkostninger, da det endelige beløb, som klageren krævede, oversteg det samlede tilskudsbeløb, og EU-tilskuddet blev anvendt fuldt ud til at dække andre omkostninger, der blev anset for støtteberettigede.

3. I 2020 blev det ved en uafhængig revision af projektet konstateret, at visse yderligere omkostninger ikke var støtteberettigede. I april 2021 meddelte EACEA på grundlag af revisionen klageren, at den ville inddrive 142 200 EUR.

4. I 2021 og 2022 indgav klageren flere klager til EACEA over inddrivelsen. Efter flere drøftelser om spørgsmålet accepterede EACEA nogle af de omkostninger, som revisorerne havde anset for ikke at være støtteberettigede.  

5. EACEA mente dog stadig, at omkostninger i forbindelse med nogle studerendes praktikophold ikke var støtteberettigede, og at omkostninger i forbindelse med flere studerendes rejser ikke var støtteberettigede. Den var af den opfattelse, at praktikopholdene ikke var en integrerende del af de studerendes program som krævet i henhold til de relevante regler. Den fandt også, at klageren for flere studerende kun havde godtgjort udgående rejser og ikke også indgående rejser [4] som krævet i de relevante regler. Desuden fandt den, at programmets varighed kun var på 17 måneder og ikke 18 måneder, som klageren hævdede. På dette grundlag besluttede den at tilbagesøge 57 700 EUR.

6. I februar 2023, som var utilfreds med EACEA's afgørelse, henvendte klageren sig til Ombudsmanden.

Undersøgelsen

7. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af klagen og anmodede EACEA om at redegøre nærmere for:

a) sin beslutning om ikke at betragte omkostningerne i forbindelse med rejseudgifterne for de studerende, der ikke fremlagde dokumentation for deres udgående rejser, som støtteberettigede

b) hvordan den har beregnet programmets varighed.

8. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden EACEA's svar på klagen og efterfølgende klagerens bemærkninger som svar på EACEA's svar.

Rejseudgifter

Argumenter forelagt Ombudsmanden

9. Klageren anførte, at grunden til, at den ikke refunderede rundrejserne for nogle studerende, lå uden for dens kontrol. Klageren havde dækket omkostningerne ved de udgående rejser, men var ikke i stand til at godtgøre omkostningerne ved de indgående rejser, fordi de studerende ikke havde fremlagt den relevante dokumentation. For så vidt angår disse studerende burde EACEA således ikke have betragtet alle rejseomkostninger som ikkestøtteberettigede og burde have accepteret omkostningerne i forbindelse med de udgående rejser, som klageren havde dækket, og som den kunne fremlægge dokumentation for.

10. Klageren bemærkede, at de gældende regler giver mulighed for godtgørelse af de fulde rejseomkostninger, hvis de studerende trækker sig ud af programmet [5]. Klageren hævdede, at EACEA kunne anvende denne bestemmelse til at acceptere omkostningerne i forbindelse med de studerendes udrejse, selv om de studerende heller ikke fremlagde den nødvendige dokumentation for de indgående rejser.

11. EACEA bemærkede, at rejseomkostningerne i henhold til tilskudsaftalen blev godtgjort på grundlag af »enhedsomkostninger«[6], og at enhedsomkostningerne blev defineret som en returrejse.

12. EACEA anførte, at anvendelsen af enhedsomkostninger er et væsentligt element, der bidrager til forenklingen af Erasmusprogrammet og også anvendes i perioden 2021-2023. Rejseomkostninger er en ideel kategori af omkostninger til anvendelse af enhedsomkostninger på grund af deres standard og gentagne karakter, og fordi de er let verificerbare. Flere andre EU-finansieringsprogrammer godtgør rejseudgifter ved hjælp af enhedsomkostninger, og enheden defineres altid som en returrejse.

13. I dette tilfælde fremgik det klart af de gældende regler, at enhedsomkostningerne ville dække en studerendes returrejse.[7] EACEA bemærkede, at det fremgår af tilskudsaftalens generelle betingelser, at enhedsomkostningerne ikke kan opdeles i halve og kun kan godtgøres, når der fremlægges behørig og passende dokumentation for en returrejse.[8] Der er ingen mekanisme i tilskudsaftalen til at acceptere ufuldstændige enheder, hvor klageren ikke kan fremlægge den relevante dokumentation. Dette ville underminere arten af og formålet med enhedsomkostninger, som anvendes til at forenkle de administrative procedurer, mindske risikoen for fejl og arbejdsbyrden for både tilskudsmodtagere og institutioner.  

14. For at rejseomkostningerne kunne være støtteberettigede, skulle klageren derfor bevise, at den havde dækket omkostningerne ved både ud- og hjemrejsen. Da klageren ikke kunne gøre dette for flere studerende, kunne EACEA ikke betragte udgifterne til disse studerendes rejser som støtteberettigede.

15. Da klageren meddelte EACEA, at nogle studerende ikke havde fremlagt kopier af deres boardingkort, tilbød EACEA klageren mulighed for at fremlægge alternative dokumenter som bevis for rejsen. Klageren fremlagde imidlertid ikke tilstrækkelige beviser for flere studerendes rundrejse. EACEA tilføjede, at EACEA i sine interne dokumenter anførte flere ekstraordinære omstændigheder, hvorunder enhedsomkostningerne kunne betales, selv om universiteterne ikke kunne fremlægge bevis for både ud- og hjemrejsen. Ingen af dem fandt imidlertid anvendelse på den foreliggende sag, da årsagen til, at klageren ikke kunne fremlægge de krævede beviser, ikke skyldtes ekstraordinære omstændigheder.

Ombudsmandens vurdering

16. Formålet med forenklede bidragsformer, f.eks. enhedsomkostninger, er at forenkle gennemførelsen og forvaltningen af en tilskudsaftale. I denne henseende bør kontrollen af enhedsomkostninger for at nå dette mål ikke gå videre end at kontrollere, at tilskudsmodtageren har fremlagt tilstrækkelig dokumentation for hver enhed.

17. I det foreliggende tilfælde fremgik det klart af tilskudsaftalen, at enhedsomkostningen blev defineret som en studerendes returrejse. Da klageren ikke kunne fremlægge dokumentation for den indgående rejse for nogle af de studerende, var EACEA's beslutning om at betragte de samlede rejseomkostninger for disse studerende som ikkestøtteberettigede i overensstemmelse med de gældende regler. Den bestemmelse, som klageren henviste til, omfatter ikke situationer, hvor universiteterne ikke kan fremlægge de nødvendige beviser. Denne bestemmelse omfatter ekstraordinære situationer, hvor de studerende beslutter ikke at fortsætte deres studier, efter at universitetet allerede har dækket rejseudgifterne. Dette er ikke tilfældet her. EACEA kunne således ikke påberåbe sig denne bestemmelse til at acceptere omkostningerne i forbindelse med de studerendes udgående rejser.

18. I henhold til EU's retspraksis har EU-institutionerne, når omkostninger anmeldt af tilskudsmodtagere ikke er støtteberettigede i henhold til den relevante tilskudsaftale, intet andet valg end at inddrive et tilsvarende beløb [9]. I lyset heraf mener Ombudsmanden, at EACEA's afgørelse var i overensstemmelse med de gældende regler, og at der ikke var tale om fejl eller forsømmelser.

19. Selv om det er vigtigt at forenkle de administrative procedurer, bør dette dog ikke undergrave tilskuddets mål. I dette tilfælde omfattede disse mål at lette studerende uden tilstrækkelige finansielle midler til at fortsætte deres studier takket være et EU-finansieret stipendium. Hvis enhedsomkostningerne defineres som en returrejse, kan det få urimelige negative konsekvenser for universiteterne, tilskudsmodtagerne og i sidste ende for de studerende.

20. Det er rimeligt at godtgøre studerende, der har brug for et stipendium for at deltage i et bestemt program, omkostningerne ved deres udgående rejser så hurtigt som muligt efter at de har tilmeldt sig programmet og ikke flere måneder senere, når programmet slutter. I den henseende er det god praksis, at universiteterne refunderer de studerendes udgående rejser, umiddelbart efter at de har fremlagt dokumentationen.

21. I henhold til de gældende regler kan et universitet kun være sikker på, at de rejseomkostninger, det godtgør, er støtteberettigede, hvis det først godtgør de fulde rejseomkostninger efter at have modtaget dokumentation for både ud- og hjemrejsen. Dette ville imidlertid udsætte godtgørelsen til de studerende af udgifterne til den udgående rejse til programmets afslutning, hvilket kunne underminere stipendiets effektivitet.

22. Ombudsmanden mener, at en lignende situation kunne undgås ved at definere enhedsomkostningerne som blot én del af returrejsen i lignende situationer. Ombudsmanden vil fremsætte et forslag til EACEA og Kommissionen med henblik herpå.

Programmets varighed

Argumenter forelagt Ombudsmanden

23. Klageren anfægtede, at EACEA mente, at programmets varighed var 17 måneder. Den hævdede, at EACEA burde have anset varigheden for at være 18 måneder. Den henviste til græsk ret, hvori det hedder, at det akademiske år varer et år (fra den 1. september til den 31. august det følgende år) og består af et efterårssemester (fra den 1. september til udgangen af februar) og et forårssemester (fra den 1. marts til den 31. august). På denne baggrund varer et program, der dækker tre semestre, 18 måneder.

24. EACEA forklarede, at partneruniversiteterne kunne bestemme programmets faktiske varighed ved at vælge en periode på mellem en og 36 måneder. Programmets varighed var således baseret på programmets faktiske varighed og ikke på den varighed, der var fastsat i national ret. I dette tilfælde kunne programmet have varet 18 måneder i henhold til national lovgivning, men de originale dokumenter fra klageren angav kun en varighed på 17 måneder. Desuden var 17 måneder også den varighed, som klageren havde angivet i sine bemærkninger til revisorerne. På et senere tidspunkt fremlagde klageren nye dokumenter med angivelse af en varighed på 18 måneder. EACEA kunne imidlertid ikke acceptere sådanne nye dokumenter, da de var blevet udstedt i forbindelse med revisionen og ændret på grundlag af bemærkningerne fra EACEA og revisorerne.

Ombudsmandens vurdering

25. Klagerens holdning til dette spørgsmål har ikke været helt konsekvent. Klageren havde oprindeligt erklæret programmets varighed for at være 18 måneder. Da revisorerne fandt, at varigheden kun var 15 måneder, forklarede de, at "et fuldstændigt masterprogram var afsluttet inden for en periode på 17 måneder". Når EACEA accepterede 17 måneder som varighed, anmodede klageren om at acceptere 18 måneder som varighed.

26. Eftersom klageren selv havde angivet 17 måneder som programmets varighed, er EACEA's holdning rimelig som svar på revisorernes konklusioner.

Konklusioner

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusioner:

Der var ingen fejl eller forsømmelser i EACEA's beslutning om ikke at betragte visse rejseomkostninger som støtteberettigede.

Der var ingen fejl eller forsømmelser i den måde, hvorpå EACEA beregnede programmets varighed.

Klageren, EACEA og Europa-Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Forslag til forbedringer

I tilfælde, hvor enhedsomkostninger anvendes til at dække rejseomkostninger, og hvor den indgående rejse forventes at finde sted måneder efter den udgående rejse, bør EACEA (og Europa-Kommissionen) overveje at definere enheden som en enkelt del af rejsen i stedet for en returrejse.

Emily O'Reilly

Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 27. februar 2024

[1] Et partnerskab er en gruppe af videregående uddannelsesinstitutioner, der er udvalgt til at gennemføre projektet. Partnerskabet består af én koordinerende institution/støttemodtager, partnerinstitutioner og associerede medlemmer.

[2] Uddannelsesstyrke: Driving Mobility for EU - East Europe Cooperation (EFFORT) - projektreference 545407-EM-1-2013-1-GR-ERA MUNDUS-EMA21.

[3] Universitetet fik tildelt et tilskud under aktion 2 i indkaldelsen af forslag, som havde til formål at fremme et struktureret samarbejde mellem videregående uddannelsesinstitutioner i Europa og tredjelande ved at fremme mobiliteten for studerende på alle studieniveauer.

[4] I udvekslingerne mellem klageren og EACEA blev udtrykkene "indgående" og "udgående" anvendt fra universitetets perspektiv. Inbound blev brugt til de studerendes rejse fra deres hjemuniversitet til værtsuniversitetet og outbound til de studerendes rejse for at vende tilbage til deres hjemuniversitet. I denne afgørelse anvender Ombudsmanden begreberne indgående og udgående fra den rejsendes perspektiv. Udrejsen anvendes til de studerendes rejse fra deres hjemuniversitet til værtsuniversitetet. inbound bruges til de studerendes rejse for at vende tilbage til deres hjemuniversitet.

[5] Erasmus Mundus-programmets administrative og finansielle håndbog: "Hvis en stipendiat trækker sig tilbage, når rejseudgifterne allerede har fundet sted, kan partnerskabet gøre krav på de relevante enhedsomkostninger til rejsen ved at fremlægge dokumentation, der forklarer årsagerne til aflysningen og beviser, at refusion af billetten ikke længere var mulig."

[6] Enhedsomkostninger er en forenklet form for bidrag, der repræsenterer en tilnærmelse til de støtteberettigede omkostninger ved en foranstaltning. I dette tilfælde vil der for hver returrejse for en studerende blive betalt en enhedsomkostning. Tilskudsmodtagerne ville således kun skulle angive og dokumentere antallet af returrejser (enheden), der fandt sted, uden at skulle dokumentere de faktisk afholdte omkostninger.

[7] Bilag III til tilskudsaftalen, retningslinjer for de finansielle betingelser for gennemførelsen af mobiliteten, punkt 3, afsnit om rejseomkostninger: "[f]or at dække rejseudgifter for studerende og personale, der deltager i mobiliteten, vil der blive ydet en enhedsomkostning. Følgende enhedsomkostninger gælder for returbilletter for den direkte/lineære afstand".

[8] Bilag II til tilskudsaftalen, generelle betingelser i tilskudsaftalen, artikel II.20.2 og II.27.2.

[9] Domstolens dom af 28. februar 2019, Alfamicro mod Kommissionen, C-14/18, præmis 65-67, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=211185&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=630275.