Baggrunden for klagen

1. Klageren er en forening, der leverer sportsaktiviteter og -tjenester inden for forskellige individuelle discipliner og gruppediscipliner til ikke-professionelle (amatør)spillere i Wien, Østrig. En af de discipliner, som klageren er aktiv inden for, er volleyball: På det tidspunkt, hvor klagen blev indgivet, havde den et kvindehold i den næsthøjeste østrigske liga. Ifølge klageren er den ikke involveret i international scouting af spillere eller lignende aktiviteter. Alle klagerens spillere er amatører.

2. Den 23. december 2017 indgav klageren en overtrædelsesklage til Europa-Kommissionen vedrørende de østrigske regler om gebyrer for international overførsel af spillere i amatørvolleyball. Klageren var af den opfattelse, at Østrig på grund af disse regler overtræder EU-retten.[1] Mere specifikt hævdede klageren, at det østrigske volleyballforbund opkræver for høje gebyrer for brug af ikke-professionelle udenlandske kvindelige volleyballspillere, selv for rent amatørspillere og -klubber. Dette skyldes, at alle spillere, der ønsker at spille i ligaen, skal have et internationalt transfercertifikat. For at få dette certifikat skal klubberne betale flere gebyrer for spillere, hvis oprindelsesforbund ikke er det østrigske volleyballforbund. På årsbasis skulle klageren betale 480 EUR til den europæiske forening, op til 650 EUR til den forening, der frigav den pågældende spiller, og 400 EUR til det østrigske forbund for hver spiller, hvis oprindelige forbund ikke var det østrigske volleyballforbund – i alt 1 530 EUR for hver spiller pr. år.

3. Klageren hævdede, at omkostningsstrukturen og den overdrevne karakter af disse gebyrer ikke kun er skadelige for amatørsporten, men også er uacceptable ud fra et juridisk synspunkt.

4. Klageren gav udtryk for flere betænkeligheder med hensyn til at hævde, at gebyrerne er i strid med EU-retten, herunder at de hindrer den frie bevægelighed for personer og diskriminerer udenlandske spillere. Klageren hævdede, at gebyrerne kan føre til udelukkelse af amatørspillere fra deres sportsaktiviteter. Dette kan igen have en negativ indvirkning på deres faglige, uddannelsesmæssige eller studiemuligheder. Den omstændighed, at klubberne skal betale honorarer til spillere, hvis oprindelsesforbund ikke er det østrigske volleyballforbund, udgør en indirekte forskelsbehandling. Desuden udtrykte klageren bekymring over gebyrerne i lyset af EU's konkurrencelovgivning.

5. Den 26. januar 2018 bekræftede Kommissionen modtagelsen af traktatbrudsklagen og meddelte klageren, at sagen havde fået tildelt referencenummer CHAP(2017)03963.

6. Den 17. december 2018 meddelte Kommissionen klageren, at den endnu ikke havde været i stand til at træffe afgørelse om sin traktatbrudsklage. Dette skyldtes, at de rejste spørgsmål krævede en tilbundsgående analyse, og at denne analyse stadig var i gang. Kommissionen tilføjede, at den ville vende tilbage til klageren så hurtigt som muligt.

7. Den 26. august 2021 sendte klageren en e-mail til Kommissionen med en forespørgsel om status i sagen, da der var gået næsten fire år siden indgivelsen af traktatbrudsklagen.

8. Den 15. september 2021 svarede Kommissionen klageren. Den undskyldte forsinkelsen og tilføjede, at den generelt har til hensigt at træffe afgørelse om traktatbrudsklager inden for et år efter indgivelsen heraf. I denne sag havde klagerens overtrædelsesklage imidlertid rejst komplekse juridiske spørgsmål, der krævede en tilbundsgående og sammenlignende undersøgelse samt høringer mellem flere af Kommissionens tjenestegrene. Den forsikrede også klageren om, at den ville vende tilbage til den, så snart Kommissionen havde truffet en afgørelse i sagen.

9. Klageren var utilfreds med de modtagne svar og henvendte sig til Ombudsmanden.

Undersøgelsen

10. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af, hvordan Kommissionen havde behandlet traktatbrudsklagen.

11. I løbet af undersøgelsen modtog Ombudsmanden Kommissionens svar på klagen. Ombudsmandens undersøgelseshold undersøgte også Kommissionens sagsakter i denne sag. I sit svar meddelte Kommissionen Ombudsmanden, at den i mellemtiden (den 15. marts 2023) havde sendt en skrivelse til klageren, hvori den meddelte, at den havde til hensigt at afslutte sagen. Da klageren ikke reagerede på brevet, besluttede Kommissionen endelig at afslutte sagen den 18. april 2023.

Argumenter forelagt Ombudsmanden

12. Klageren hævdede, at Kommissionen ikke havde behandlet sin overtrædelsesklage inden for en rimelig frist. at den ikke havde fulgt op på den og ikke havde kommunikeret med klageren. Klageren hævdede, at Kommissionens undladelse af at handle korrekt og rettidigt havde forvoldt yderligere skade på amatørsportssektoren. Klageren hævdede, at Kommissionen straks skulle træffe afgørelse om, hvorvidt der skulle udstedes en åbningsskrivelse til Østrig.

13. I sit svar erkendte Kommissionen, at det havde taget lang tid at behandle klagen, og beklagede dette. Den forklarede, at forsinkelsen skyldtes kompleksiteten af de rejste spørgsmål på den ene side og den seneste udvikling i EU's sportslovgivning på den anden side.

14. Kommissionen forklarede, at de pågældende spørgsmåls kompleksitet krævede en detaljeret analyse foretaget af forskellige tjenestegrene i Kommissionen. Samtidig var Kommissionen af den opfattelse, at den var nødt til nøje at overveje den seneste udvikling i EU's sportslovgivning i sin analyse af sagen. Dette var særlig vigtigt, da der på det tidspunkt, hvor klagen blev indgivet, ikke var nogen retspraksis fra Den Europæiske Unions Domstol (EU-Domstolen), der utvetydigt bekræftede, at amatørsport uden økonomiske konsekvenser faldt ind under EU-rettens anvendelsesområde [2]. Kommissionen besluttede derfor, at den skulle afvente udfaldet af flere verserende sager ved EU-Domstolen, da afgørelserne kan have retlige konsekvenser for de specifikke spørgsmål, der rejses i denne traktatbrudsklage. Kommissionen henviste for det første specifikt til TopFit og Biffi-dommen (juni 2019)[3], som bekræftede, at EU-borgere, der dyrker amatørsport, som har udøvet deres ret til fri bevægelighed, og som har bopæl i en anden medlemsstat end den, hvor de er statsborgere, kan påberåbe sig deres rettigheder i henhold til EU-retten [4]. For det andet henviste Kommissionen til dommen i sagen International Skating Union mod Kommissionen (december 2020)[5], som vedrørte EU's konkurrenceret. Da sagen også vedrørte de styrende organers rolle i forbindelse med udstedelsen af de internationale regler for sport, konkluderede Kommissionen, at det var i klagerens interesse, at der blev taget hensyn til sagens udfald i dens vurdering [6] Endelig nævnte Kommissionen tre anmodninger om præjudicielle afgørelser indgivet mellem maj 2021 og oktober 2022, som bl.a. vedrørte restriktioner for den frie bevægelighed på (professionelle) sportsområdet [7].

15. Med hensyn til beslutningen om at afslutte traktatbrudsklagen fandt Kommissionen, at reglerne om gebyrer faldt ind under EU-rettens anvendelsesområde [8]. Den var enig med klageren i, at disse regler potentielt kunne begrænse EU-borgernes frie bevægelighed ved at gøre amatørsport mindre attraktiv for dem. Kommissionen konkluderede imidlertid, at der ligger et legitimt mål bag de regler, der pålægger gebyrerne, og at gebyrerne synes at stå i et rimeligt forhold til disse mål. Den potentielle begrænsning af EU-borgernes frie bevægelighed er derfor berettiget i dette tilfælde. Derfor konkluderede Kommissionen, at der på nuværende tidspunkt ikke er nogen grund til at fortsætte traktatbrudsproceduren mod Østrig. Da klageren tidligere havde bemærket, at fejlen kunne have været begået af sammenslutninger i stedet for den pågældende medlemsstat (Østrig i denne sag), henviste Kommissionen til sin forhåndsafslutningsskrivelse, hvor den havde foreslået, at klageren kunne indbringe sagen for en national domstol eller indgive en særskilt konkurrenceretlig klage til Kommissionen.

16. Endelig erkendte Kommissionen, at den bedre kunne have meddelt klageren årsagerne til, at det tog så lang tid at behandle overtrædelsesklagen, og gav ham mere regelmæssige opdateringer. Den har forpligtet sig til at gøre dette i fremtidige sager.

Ombudsmandens vurdering

17. Ombudsmandens rolle i forbindelse med traktatbrudsklager omfatter Kommissionens administrative og proceduremæssige behandling af traktatbrudsklager, herunder den tid, det tager, og begrundelsen for eventuelle forsinkelser. Ombudsmanden er af den opfattelse, at der kan være tale om fejl eller forsømmelser, hvis den tid, Kommissionen har brugt på at behandle en traktatbrudsklage, er blevet forlænget unødigt som følge af forsømmelighed eller ubegrundede udsættelser fra Kommissionens side [9].

18. I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse EU-retten: Bedre resultater gennem bedre anvendelse [10] giver Kommissionen en vejledende frist på et år fra registreringen af en overtrædelsesklage til at beslutte, om den vil sende en åbningsskrivelse til den pågældende medlemsstat eller afslutte sagen. Ombudsmanden har accepteret, at meddelelsen ikke indeholder et absolut krav om, at Kommissionen skal træffe en afgørelse inden for et år. Når fristen på et år overskrides, kræver principperne om god forvaltningsskik imidlertid, at Kommissionen giver en specifik og gyldig begrundelse for den tid, der er nødvendig for at behandle sagen [11].

19. I dette tilfælde overskred Kommissionen klart den vejledende frist for sin indledende vurdering, da det tog Kommissionen mere end fem år at afslutte traktatbrudsklagen. Den samlede tid, det tager at behandle traktatbrudsklagen, synes under alle omstændigheder at være lang. Dette gælder så meget desto mere, som traktatbrudsklagen i dette tilfælde forblev på tidspunktet for sin oprindelige vurdering i denne periode [12].

20. Kommissionen har i det væsentlige gjort gældende, at sagen var kompleks, og at udviklingen i EU's sportslovgivning også øgede den tid, det tog at behandle klagen. Ombudsmanden har ingen grund til at betvivle disse udtalelser som sådan. Selv om Kommissionen bestemt ikke var inaktiv i sagen i hele perioden fra modtagelsen af klagen til sagens afslutning, viste Ombudsmandens undersøgelse, at der ikke desto mindre var perioder, hvor der ikke syntes at finde nogen aktivitet sted.

21. I 2018, lige efter indgivelsen af klagen, ser det ud til, at Kommissionen slet ikke traf foranstaltninger i næsten et år, og efter et tilbageholdt svar, der blev sendt til klageren den 17. december 2018, tog det Kommissionen mere end halvandet år at træffe yderligere foranstaltninger i sagen. Denne periode falder imidlertid delvist sammen med den periode, hvor TopFit- og Biffi-sagen verserede for EU-Domstolen [13]. Ombudsmanden mener, at det var rimeligt, at Kommissionen afventede dommen i den pågældende sag (som efterfølgende blev afsagt den 13. juni 2019), men Kommissionen gav ingen specifikke forklaringer på, hvorfor den efter dommen tilsyneladende ikke havde truffet nogen foranstaltninger i over et år, indtil dens første interne forslag tilsyneladende var blevet udarbejdet (i juli 2020). Kommissionen synes også at have været forholdsvis inaktiv i sagen mellem december 2020 og december 2022.

22. Selv om Ombudsmanden mener, at Kommissionen under disse omstændigheder var berettiget til at beslutte også at afvente dommen i sagen om Den Internationale Skøjteunion (afsagt den 16. december 2020), var det først, da klageren selv kontaktede Kommissionen i august 2021, at Kommissionen gav den en opdatering om status. Tre nye anmodninger om præjudicielle afgørelser vedrørende EU's sportslovgivning blev indgivet til EU-Domstolen inden for samme tidsramme. Det ser imidlertid ud til, at Kommissionen i sidste ende var i stand til at træffe en afgørelse i denne sag på trods af, at alle tre retssager stadig verserer ved EU-Domstolen.

23. Ovennævnte inaktivitet var yderst beklagelig. Der er imidlertid intet, der tyder på, at den tid, der blev brugt, skyldtes forsømmelighed eller ubegrundede udsættelser fra Kommissionens side som sådan. Under hensyntagen til sagens omstændigheder [14] og i betragtning af, at Kommissionen i mellemtiden har afsluttet sagen efter ikke at have modtaget bemærkninger fra klageren, er det ikke berettiget at foretage yderligere undersøgelser af klagen.

24. Det er imidlertid klart, at Kommissionen kunne have kommunikeret mere proaktivt og klart om, hvordan den behandlede traktatbrudsklagen. Klageren modtog kun generelle oplysninger om status under Kommissionens vurdering af sagen. Kommissionen kommunikerede kun sporadisk med klageren og ved mindst én lejlighed først efter, at klageren selv havde anmodet Kommissionen om en ajourføring efter en lang periode med tavshed. Kommissionen underrettede også klageren om nødvendigheden af kun at indgive en særskilt klage vedrørende konkurrenceretten, når den gav udtryk for sin hensigt om at henlægge sagen, dvs. mere end fem år efter indgivelsen af overtrædelsesklagen. Det var igen meget beklageligt.

25. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen har forpligtet sig til at forbedre sin kommunikation med klagere i fremtiden. Hvis lignende situationer skulle opstå igen, bør Kommissionen give klagerne mere specifikke forklaringer på, hvorfor en vurdering er kompliceret eller tager længere tid, i stedet for blot at give generelle oplysninger om, at en klage rejser komplekse juridiske spørgsmål. Det samme gælder behovet for på et tidligt tidspunkt at underrette klagerne om muligheden for at indgive en særskilt klage vedrørende konkurrenceretten, hvor det er relevant. Da Kommissionen imidlertid synes at have erkendt manglerne i denne henseende, er der ikke behov for at fremsætte specifikke forslag til forbedringer af disse spørgsmål.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion [15]:

Der er ikke grundlag for yderligere undersøgelser af klagen.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Tina Nilsson
Chef for Afdelingen for Sagsbehandling

Strasbourg, den 19. december 2023

[1] Klageren erkendte, at klagen hovedsagelig var rettet mod den internationale volleyballstruktur og ikke mod Østrig (men sidstnævnte er en del af førstnævnte).

[2] Ifølge Den Europæiske Unions Domstols (EU-Domstolens) mangeårige retspraksis er spørgsmålet om sport faldet ind under EU-rettens anvendelsesområde, så længe det udgjorde en økonomisk aktivitet (se f.eks. sag 36/74, Walrave og Koch, eller sag C-415/93, Bosman). Kommissionen anerkendte også, at EU fik en særlig kompetence på sportsområdet med Lissabontraktatens ikrafttræden (se artikel 6, litra e), og artikel 165 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

[3] Sag C-22/18, TopFit og Biffi, findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62018CJ0022.

[4] Navnlig artikel 18 og 21 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (forbud mod forskelsbehandling og retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område).

[5] Sag T-93/18, International Skating Union mod Europa-Kommissionen, ECLI:EU:T:2020:610. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62018TJ0093.

[6] Appellen til denne sag verserer stadig ved EU-Domstolen. Selv om Kommissionen i sit svar anerkendte, at der er tale om en konkurrencesag, var den af den opfattelse, at afgørelsen kunne have bredere konsekvenser for EU's sportslovgivning.

[7] Sag C-333/21, European Superleague Company (findes på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62021CN0333), C-680/21, Royal Antwerp Football Club (findes på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62021CN0680) og C-650/22, FIFA (findes på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62022CN0650).

[8] Denne holdning blev forklaret både i brevet forud for afslutningen til klageren og i svaret til Ombudsmanden.

[9] Se i den forbindelse Ombudsmandens afgørelse i sag 369/2018/JAP, som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/119020.

[10] Punkt 8 i bilaget til meddelelsen findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC.

[11] Se punkt 28 i Ombudsmandens afgørelse i sag 425/2017/ANA, som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/90387.

[12] Se i den forbindelse også punkt 20 i Ombudsmandens afgørelse i sag 604/2017/EIS, som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/82444.

[13] Fra den 2. november 2017 til den 13. juni 2019 (den dato, hvor dommen blev afsagt).

[14] Herunder fortrolige oplysninger, som Kommissionen har videregivet i forbindelse med undersøgelsen.

[15] Denne klage er blevet behandlet ved delegeret sagsbehandling i overensstemmelse med Den Europæiske Ombudsmands afgørelse om vedtagelse af gennemførelsesbestemmelser.