Baggrunden for klagen

1. EU-finansiering forvaltes enten af Europa-Kommissionen direkte (»direkte forvaltning«), sammen med medlemsstaterne (»delt forvaltning«) eller gennem gennemførelsespartnere (»indirekte forvaltning«).[1] Kommissionen skal sikre, at enheder, der gennemfører EU-midler under indirekte forvaltning, har indført passende systemer, regler og procedurer til at sikre, at EU's finansielle interesser beskyttes.[2] Dette sker gennem en såkaldt »søjlevurdering«, der ofte foretages af en ekstern revisor, og som er baseret på et sæt »referencevilkår«, som Kommissionen har fastsat [3].

2. Klageren, en journalist, anmodede om aktindsigt [4] i alle dokumenter og al korrespondance vedrørende søjlevurderingen af en international organisation, der gennemfører EU-midler på migrationsområdet under indirekte forvaltning.

3. Blandt andre dokumenter identificerede Kommissionen en søjlevurderingsrapport for 2014 og 2020 som værende omfattet af klagerens anmodning. Beretningerne var udarbejdet af en ekstern revisor. Kommissionen nægtede at give aktindsigt i de to rapporter under henvisning til behovet for at beskytte personoplysninger [5] og kommercielle interesser [6].

4. Kommissionen hævdede, at fremlæggelsen af rapporterne ville være til skade for den eksterne revisors intellektuelle ejendomsrettigheder. Den anførte specifikt, at revisoren havde vurderet udformningen og effektiviteten af den pågældende internationale organisations relevante systemer, kontroller, procedurer og regler. Dele af rapporterne kan derfor betragtes som tilstrækkeligt kreative til at kunne betegnes som originalværker. Kommissionen tilføjede, at rapporterne var blevet betalt, og at de kun var bestemt til brug for Kommissionen selv og den internationale organisation.

5. Kommissionen var også af den opfattelse, at rapporterne indeholder kommercielt følsomme oplysninger om den internationale organisation, såsom oplysninger om specifik metode, knowhow og ekspertise samt revisorens resultater og anbefalinger. Kommissionen konkluderede, at offentliggørelsen af disse oplysninger ville være til skade for begge de pågældende enheders forretningsmæssige interesser.

6. Endelig fandt Kommissionen, at der ikke var nogen mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen.

7. Klageren var utilfreds med dette resultat og henvendte sig til Ombudsmanden. Klageren anfægtede ikke redigeringen af personoplysninger.

8. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af Kommissionens afslag på at give aktindsigt i de to omtvistede rapporter på grundlag af behovet for at beskytte forretningsmæssige interesser. I løbet af undersøgelsen undersøgte Ombudsmandens undersøgelseshold de to rapporter samt Kommissionens udvekslinger med den pågældende internationale organisation, som den havde hørt om klagerens anmodning om aktindsigt.

Ombudsmandens forslag til en løsning

9. I sit forslag til en løsning bemærkede Ombudsmanden, at en institution for at anvende undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser skal forklare, hvordan udbredelse af dokumenter specifikt og faktisk ville være til skade for legitime forretningsmæssige interesser. Desuden skal risikoen for, at den formodede skade indtræffer, være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk [7].

10. Efter at have gennemgået de to omtvistede rapporter og de øvrige dokumenter, som Kommissionen havde givet klageren vid delvis aktindsigt i, fandt Ombudsmanden, at den manglende fremlæggelse af rapporterne i deres helhed ikke syntes at være berettiget.

11. Ombudsmanden var af den opfattelse, at kun begrænsede dele af rapporterne med rimelighed kunne anses for at indeholde forretningshemmeligheder, der fortjener beskyttelse i henhold til EU-lovgivningen om aktindsigt (forordning 1049/2001). Med hensyn til den eksterne revisors intellektuelle ejendomsrettigheder bemærkede Ombudsmanden specifikt, at de skabeloner, som Kommissionen har udviklet til søjlevurderinger, er obligatoriske. Desuden viste gennemgangen, at rapporterne indeholder bemærkninger, resultater og anbefalinger om den internationale organisation, som ikke kan betragtes som følsomme som sådan. Det var derfor uklart, hvordan udbredelsen af store dele af rapporterne kunne skade de berørte enheders forretningsmæssige interesser.

12. Med hensyn til de begrænsede dele af rapporterne, der med rimelighed kunne anses for at indeholde forretningshemmeligheder, fandt Ombudsmanden, at der ikke syntes at være en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen.

13. På grundlag af ovenstående resultater foreslog Ombudsmanden, at Kommissionen skulle tage sin afgørelse om afslag på aktindsigt op til fornyet overvejelse (i det omfang den ikke vedrører personoplysninger) og give bred delvis aktindsigt i rapporterne, idet den for så vidt angår de dele, som den mener fortjener beskyttelse i henhold til artikel 4, stk. 2, første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001, detaljeret forklarede, hvordan deres respektive udbredelse specifikt og faktisk ville være til skade for den pågældende internationale organisations forretningsmæssige interesser ^[8].

14. Kommissionen accepterede ikke Ombudsmandens forslag til en løsning. Den gentog snarere i vid udstrækning [9] de argumenter, der var fremsat i dens bekræftende afgørelse, og som Ombudsmanden allerede havde gennemgået og var uenig i. Ombudsmanden anmodede derfor Kommissionen om endnu et svar og indgik i sin detaljerede vurdering i forslaget til løsning.

15. Kommissionen gav derefter eksempler på specifikke dele af de to rapporter, som den anser for at være kommercielt følsomme, og gav yderligere forklaringer [10]. Den fremførte, at offentliggørelse af identificerede svagheder, resultater og detaljerede scorer kunne underminere offentlighedens tillid til den internationale organisation og udgøre en omdømmemæssig risiko [11], som kunne påvirke dens potentielle samarbejde med andre partnere end Kommissionen. Dette kan igen have en negativ indvirkning på Kommissionens forhold til organisationen.

16. Kommissionen sagde også, at offentliggørelse af de detaljerede beskrivelser og vurderinger af den internationale organisations interne regler og procedurer kunne udsætte den for cybertrusler og brud på sikkerheden.

17. Kommissionen var desuden bekymret for, at revisorens potentielle fremtidige kunder kunne tage hensyn til, hvor strenge de omhandlede søjlevurderinger var blevet foretaget.

18. Med hensyn til de gældende »termer og henvisninger« anførte Kommissionen, at rapporterne er mere detaljerede end de oplysninger, der er offentligt tilgængelige. Specifikt står det revisoren frit for at ændre, supplere og tilføje oplysninger til skabelonen og forbliver fuldt ud ansvarlig for vurderingen. Offentliggørelse kan således forvride revisorens markedskonkurrenceevne, f.eks. hvis andre konkurrenter anvendte revisorens metoder til at opnå en fordel i fremtidige udbud.

19. Kommissionen konkluderede, at der ikke var tilstrækkelige elementer til at tilsidesætte indvendingerne fra rapporternes forfatter.

20. Klageren modtog en kopi af Kommissionens svar, men fremsatte ingen bemærkninger til Ombudsmanden.

Ombudsmandens vurdering efter forslaget til løsning

21. Ombudsmanden glæder sig over det detaljerede svar, der nu er modtaget fra Kommissionen. Hun beklager imidlertid, at dette svar kun blev givet efter en fornyet anmodning om at gå i gang med den detaljerede vurdering, der er beskrevet i hendes forslag til en løsning.

22. Ombudsmanden beklager endvidere, at den fornyede vurdering, der nu er foretaget, ikke har ført til, at Kommissionen har givet delvis aktindsigt i de omtvistede rapporter.

23. Ombudsmanden fastholder det synspunkt, hun gav udtryk for i sit forslag til en løsning, nemlig at rapporterne ikke synes at være følsomme overalt [12], herunder i betragtning af, at en af rapporterne blev udarbejdet for næsten ti år siden. Eksempelvis er det fortsat fuldstændig uklart, hvordan oplysninger, der allerede er offentligt tilgængelige, såsom oplysninger om den pågældende enheds organisatoriske struktur eller oplysninger om søjlevurderingens anvendelsesområde, muligvis kan underminere kommercielle interesser. Det samme gælder f.eks. for oplysninger af meget generel karakter, f.eks. mange af de bemærkninger, som enheden og revisoren har fremsat, herunder nogle af de specifikke resultater og anbefalinger (eller mangel herpå). 

24. På grundlag af aktindsigten er Ombudsmanden også uenig i, at visse ikkeoffentlige og mere specifikke oplysninger, såsom de detaljerede pointtal eller visse resultater, ville udgøre en risiko for den internationale organisations omdømme. Ombudsmanden bemærker i denne forbindelse, at EU-domstolen i den retspraksis, som Kommissionen har henvist til, fandt, at det var urimeligt at nægte aktindsigt i en rapport, der identificerede mangler i en enheds overholdelse af EU-reglerne på grund af en potentiel omdømmemæssig risiko i sin helhed, og annullerede derfor Kommissionens pågældende afgørelse [13]. Dette er præcis, hvad Ombudsmanden forsøgte at opnå i denne sag, nemlig delvis aktindsigt i dokumenterne.

25. Ombudsmanden er desuden af den opfattelse, at en enhed, der forvalter EU-midler, bør forvente en vis grad af gennemsigtighed med hensyn til oplysninger om den, såsom den, der er indeholdt i de omtvistede rapporter. Kommissionen kan ikke begrænse retten til aktindsigt i EU-dokumenter ved at forpligte sig til fortrolighed i mandatet. Det er beklageligt, at det omtvistede mandat synes at indebære noget andet.

26. Med hensyn til et eventuelt krav om ophavsret fra rapportens forfatter bemærker Ombudsmanden, at Kommissionen ikke synes at have hørt den eksterne revisor, der foretog søjlevurderingen. Desuden fandt Kommissionen selv i denne forbindelse, at kun dele af rapporterne opfylder kravet om originalitet. Ombudsmanden bemærkede allerede i sit løsningsforslag, at modellen for søjlevurderinger er obligatorisk. [14]

27. Kommissionen udtrykte også bekymring for, at eventuelle fremtidige kunder kan basere deres beslutning om, hvilket revisionsfirma de ansætter, på, hvor strengt et firma udfører søjlevurderinger. Så vidt Ombudsmanden ved, er den eksterne revisors identitet imidlertid forblevet fortrolig.

28. I lyset af ovenstående bekræfter Ombudsmanden sit synspunkt om, at store dele af de omtvistede rapporter ikke med rimelighed kunne anses for at være omfattet af anvendelsesområdet for undtagelsen om beskyttelse af forretningsmæssige interesser. Kommissionen burde derfor have givet bred offentlig adgang til rapporterne, og i lyset af dens svar på Ombudsmandens forslag til en løsning er det fortsat uklart, hvorfor den ikke har gjort det. Ombudsmanden mener, at Kommissionens afslag på delvist at offentliggøre de to rapporter udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

29. Da Kommissionen nu har revurderet sagen to gange og er nået frem til den samme konklusion, som den vedtog i sin bekræftende afgørelse, nemlig at aktindsigt i de to rapporter skal afslås i deres helhed, ser Ombudsmanden ikke noget nyttigt formål med at fremsætte en formel henstilling på nuværende tidspunkt og afslutter sagen. Det er beklageligt, at Kommissionen valgte en defensiv tilgang frem for en borgerorienteret tilgang og ikke benyttede lejligheden i forbindelse med denne undersøgelse til at skabe større gennemsigtighed.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Der var fejl eller forsømmelser fra Europa-Kommissionens side, da den nægtede at give delvis aktindsigt i vurderingsrapporterne om de to søjler.

Klageren og Europa-Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 24. november 2023

[1] Yderligere oplysninger om de forskellige forvaltningstyper for EU-midler findes på: https://commission.europa.eu/funding-tenders_en.  

[2] Artikel 154 i forordning 2018/1046 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (»finansforordningen«)

forordning"): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32018R1046.

[3] Yderligere oplysninger om kommissoriet for søjlevurderingerne findes på: https://international-partnerships.ec.europa.eu/policies/audit-and-control_en#terms-of-reference-for-pillar-assessments.

[4] I henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[5] I overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[6] I overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[7] Se f.eks. Rettens dom af 13. april 2005, VKI mod Kommissionen, T-2/03, præmis 69:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62003TJ0002&qid=1666343897772.

[8] Yderligere oplysninger om baggrunden for klagen, parternes argumenter og Ombudsmandens undersøgelse findes i Ombudsmandens forslag til en løsning (nogle dele er fortrolige og er blevet redigeret) på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170463.

[9] Kommissionens svar på Ombudsmandens forslag til en løsning findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/170464.

[10] Kommissionens supplerende svar til Ombudsmanden findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/178187.

[11] Kommissionen henviste til Rettens dom af 5. december 2018, Falcon mod Kommissionen, T-875/16: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=2084&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1333680.

[12] Ombudsmanden anerkendte allerede i sit løsningsforslag, at dele af dokumenterne med rimelighed kan anses for at være kommercielt følsomme.

[13] Jf. dommen i sagen Falcon mod Kommissionen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 100 ff.

[14] Kommissionens afgørelse af 17. april 2019 om fastsættelse af et nyt kommissorium for den metode til søjlevurdering, der skal anvendes i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046.