Baggrunden for klagen

1. Klageren er en civilsamfundsorganisation, der er registreret i Nederlandene, og som er aktiv på menneskerettighedsområdet.

2. I maj 2022 fremsatte klageren en anmodning om aktindsigt [1] i dokumenter, som Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) er i besiddelse af, vedrørende EU's undersøgelser af, reaktion på og afgørelser vedrørende krigen i Tigray [2], navnlig beslutningsprocesserne vedrørende sanktioner mod alle aktører i Tigraykonflikten, for perioden mellem november 2020 og maj 2022.

3. EU-Udenrigstjenesten gav afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter. I den forbindelse påberåbte EU-Udenrigstjenesten sig en undtagelse i henhold til EU-lovgivningen om aktindsigt ^[3] og hævdede, at udbredelse ville være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til EU's internationale forbindelser. EU-Udenrigstjenesten forklarede, at de identificerede dokumenter indeholder oplysninger indsamlet af forskellige nationale efterretnings- og sikkerhedstjenester for så vidt angår den ekstremt følsomme og skiftende politiske situation i Etiopien og Eritrea. EU-Udenrigstjenesten sagde, at det ikke var muligt at fremlægge en liste over de dokumenter, der var identificeret som værende omfattet af anmodningen, på grund af denne følsomhed. EU-Udenrigstjenesten gav klageren links til websteder med flere oplysninger om situationen i regionen.

4. Klageren var utilfreds med EU-Udenrigstjenestens afgørelse og anmodede EU-Udenrigstjenesten om at tage sin holdning op til fornyet overvejelse i august 2022 (ved at indgive en "genfremsat begæring").

5. Mens EU-Udenrigstjenesten behandlede klagerens genfremsatte begæring, kontaktede den klageren med en anmodning om at præcisere begæringens anvendelsesområde [4], da den fandt den for bred og ikke tilstrækkelig præcis. Klageren nægtede at gøre dette, da den ikke forstod, hvordan EU-Udenrigstjenesten kunne hævde, at anmodningen ikke var tilstrækkelig præcis, da den havde identificeret dokumenter i den indledende fase.

6. Efter at have foretaget en gennemgang vedtog EU-Udenrigstjenesten sin bekræftende afgørelse i oktober 2022, hvori den bekræftede, at dokumenterne ikke kunne gøres offentligt tilgængelige, hverken helt eller delvist. EU-Udenrigstjenesten meddelte imidlertid klageren, at den havde identificeret 175 dokumenter, der svarede til anmodningen. EU-Udenrigstjenesten fremlagde en liste over 63 af disse dokumenter (med titler), men sagde, at den ikke kunne opstille en liste over de resterende 112 dokumenter, da de vedrører rapporter fra EU-delegationer, der indeholder følsomme oplysninger.

7. Klageren henvendte sig til Ombudsmanden i december 2022 og hævdede, at EU-Udenrigstjenesten med urette afslog at give aktindsigt i de ønskede dokumenter.

Undersøgelsen

8. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af EU-Udenrigstjenestens afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter.

9. I løbet af undersøgelsen foretog Ombudsmandens undersøgelseshold en inspektion på stedet i EU-Udenrigstjenestens lokaler og gennemgik en stikprøve af de 175 dokumenter, der var identificeret som værende omfattet af anmodningen. Ombudsmanden gav også klageren mulighed for at fremsætte bemærkninger til inspektionsrapporten og undersøgelsesholdets foreløbige synspunkter i denne sag.

Argumenter forelagt Ombudsmanden

10. EU-Udenrigstjenesten fremførte i sin bekræftende afgørelse, at videregivelse af alle oplysninger, herunder titlerne på 112-dokumenter, vil gøre det muligt at identificere kilderne til og de måder, hvorpå efterretningsoplysninger indsamles, samt Unionens strategiske interesser i den geografiske region. Udbredelse af dokumenterne vil af internationale partnere i regionen blive opfattet som et tillidsbrud og dermed underminere EU's internationale forbindelser. Det ville også underminere den offentlige sikkerhed, forsvaret og militære anliggender.

11. EU-Udenrigstjenesten var af den opfattelse, at det ikke var muligt at give delvis aktindsigt i de omtvistede dokumenter, fordi det ville afsløre følsomme oplysninger.

12. På inspektionsmødet med Ombudsmandens undersøgelseshold redegjorde EU-Udenrigstjenestens repræsentanter for den følsomme og skiftende politiske situation i Etiopien og Eritrea. De insisterede på, at EU's diplomatiske indsats på dette geografiske område afhang af tilliden mellem alle partnere, herunder tredjelande og private parter. Alle oplysninger om EU's beslutningsproces og visse diplomaters eller medlemsstaters skiftende holdninger til situationen kan af partnerne i regionen opfattes som et brud på EU's troværdighed. Desuden sagde EU-Udenrigstjenesten, at den var nødt til at beskytte fortroligheden og sikkerheden for de personer, der skrev til EU-Udenrigstjenesten (ofte under forudsætning af, at de oplysninger, de fremlagde, ville forblive fortrolige).

13. Repræsentanterne for EU-Udenrigstjenesten anførte, at selv udbredelsen af et dokument, der ved første øjekast synes at indeholde ubetydelige oplysninger, af tredjeparter kunne opfattes som et tillidsbrud og ville underminere Unionens bestræbelser i dens forbindelser med disse tredjeparter. Samlet set ville dokumenterne afsløre EU's "kort på bordet", hvis de blev offentliggjort. Dette er grunden til, at EU-Udenrigstjenestens repræsentanter forklarede, at den ikke kunne fremlægge de dokumenter, som klageren havde anmodet om.

14. Repræsentanterne for EU-Udenrigstjenesten forklarede endvidere, at EU-Udenrigstjenesten i august 2022 havde anmodet klageren om at præcisere sin anmodning om aktindsigt i håb om, at den ville gøre det muligt for EU-Udenrigstjenesten at begrænse antallet af dokumenter til et mere håndterbart antal. Klageren insisterede imidlertid på, at den oprindelige begæring var tilstrækkelig præcis.

15. Klageren hævdede, at der er en stor offentlig interesse i at forstå, hvorfor EU besluttede ikke at indføre sanktioner mod nogen aktør i Tigray-konflikten. Den fandt, at EU-Udenrigstjenesten ikke havde forklaret, hvordan udbredelsen af dokumenterne specifikt og faktisk kunne være til skade for de beskyttede interesser, under henvisning til EU's retspraksis på området ^[5].

16. Klageren mente, at EU-Udenrigstjenesten ikke havde præciseret, hvordan hvert dokument (individuelt) ville være omfattet af de påberåbte undtagelser. Han mente, at EU-Udenrigstjenesten burde have givet adgang til de fleste dokumenter med passende redigeringer.

17. Klageren klagede over, at EU-Udenrigstjenesten kun havde fremlagt en liste over 63 dokumenter, mens selv titlerne på de resterende 112 dokumenter stadig er ukendte. Den anførte, at dette gjorde det umuligt at kontrollere rigtigheden af EU-Udenrigstjenestens begrundelse og begrænsede dens ret til at anfægte afgørelsen ved domstolene.

18. På grundlag af titlerne på de 63 dokumenter, som EU-Udenrigstjenesten har opført på listen, hævdede klageren, at de fleste af dokumenterne tilsyneladende blot indeholdt faktuelle oplysninger vedrørende Tigray-konflikten, såsom generelle opdateringer om krigen, politiknotater eller svar til borgere og organisationer.

Ombudsmandens vurdering

19. EU's retspraksis har i årenes løb bekræftet, at EU-administrationen har vide skønsbeføjelser til at afgøre, om udbredelse af et dokument ville være til skade for nogen af de offentlige interesser, der er beskyttet i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning (EF) nr. 1049/2001, såsom beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til offentlig sikkerhed, forsvar og militære anliggender eller internationale forbindelser [6].

20. Ombudsmandens undersøgelse havde som sådan til formål at fastslå, om der var en åbenbar fejl i EU-Udenrigstjenestens vurdering, som den baserede sin afgørelse om afslag på fuld aktindsigt i de dokumenter, som den havde identificeret som værende omfattet af klagerens anmodning.

21. Ombudsmandens undersøgelseshold kontrollerede en stikprøve af de 175 dokumenter, som EU-Udenrigstjenesten havde identificeret. Kontrollen viste, at størstedelen af disse dokumenter er interne rapporter eller briefinger fra EU-delegationer, medlemsstater eller tredjelande vedrørende konflikten i Tigray.

22. Ombudsmanden er enig med EU-Udenrigstjenesten i, at de interne rapporter og briefinger indeholder følsomme oplysninger. Videregivelse af disse oplysninger vil gøre det muligt at identificere kilderne til og metoderne til indsamling af efterretningsoplysninger og dermed påvirke Unionens strategiske interesser i regionen. Det var derfor rimeligt, at EU-Udenrigstjenesten fandt, at offentliggørelsen af de identificerede interne rapporter og briefinger kunne skade offentlighedens interesser med hensyn til offentlig sikkerhed og internationale forbindelser.

23. Ombudsmanden bemærker, at beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til offentlig sikkerhed og internationale forbindelser i henhold til EU-lovgivningen om aktindsigt ikke kan tilsidesættes af andre offentlige interesser [7]. Det betyder, at hvis en institution mener, at denne interesse kan blive skadet af udbredelse, skal den nægte at give aktindsigt. Klagerens argumenter vedrørende en eventuel mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen kunne derfor ikke tages i betragtning.

24. Når det er sagt, viste inspektionen også, at nogle af de identificerede dokumenter er e-mails eller breve fra tredjeparter, f.eks. enkeltpersoner eller NGO'er, vedrørende situationen i regionen. Et dokument er f.eks. en rapport udarbejdet af humanitære NGO'er om deres engagement på stedet. Et andet dokument er et brev fra en eritreisk statsborger, der udtrykker sine synspunkter om konflikten. I nogle tilfælde blev EU-Udenrigstjenestens svar på disse breve eller e-mails også identificeret.

25. Ombudsmanden er ikke overbevist om, at udbredelsen af alle de identificerede e-mails og breve fra tredjeparter ville være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser, offentlig sikkerhed eller forsvar og militære anliggender. EU-Udenrigstjenesten forklarede, at den for nogle dokumenters vedkommende var nødt til at beskytte fortroligheden og sikkerheden for de personer, der skrev til EU-Udenrigstjenesten. Ombudsmanden anerkender, at det i nogle tilfælde vil være muligt at identificere den person, der skriver til EU-Udenrigstjenesten, selv om personoplysninger redigeres, og at videregivelse af selv redigerede udgaver af en sådan korrespondance kan bringe den pågældende persons sikkerhed i fare. Dette er imidlertid ikke tilfældet for alle de e-mails og breve, der er identificeret som værende omfattet af anmodningen, navnlig dem, der er modtaget fra NGO'er. Overordnet set mener Ombudsmanden, at oplysningerne i EU-Udenrigstjenestens korrespondance med tredjeparter ikke synes at være følsomme hele vejen igennem. EU-Udenrigstjenesten undlod også at forklare, hvorfor den ikke hørte de tredjeparter, som dokumenterne stammer fra, f.eks. de relevante NGO'er, med henblik på at vurdere, om en af undtagelserne fra aktindsigt ville finde anvendelse [8].

26. På grundlag af ovenstående er Ombudsmanden af den opfattelse, at EU-Udenrigstjenesten kunne have behandlet anmodningen bedre for så vidt angår de dokumenter, der ikke er interne rapporter eller briefinger fra EU-delegationer, medlemsstater eller tredjelande, nemlig EU-Udenrigstjenestens korrespondance med enkeltpersoner eller NGO'er. Disse dokumenter synes imidlertid ikke at indeholde de oplysninger, som klageren anmoder om aktindsigt i, da klageren i sin anmodning anmodede om dokumenter vedrørende EU's undersøgelser af, reaktion på og beslutninger vedrørende krigen i Tigray, navnlig beslutningsprocesserne vedrørende sanktioner mod alle aktører i Tigray-konflikten [9].

27. Da Ombudsmanden fandt, at EU-Udenrigstjenesten med rette nægtede aktindsigt i de interne rapporter og briefinger, mener hun ikke, at yderligere undersøgelser af denne sag er berettigede. Hun har imidlertid tillid til, at EU-Udenrigstjenesten i forbindelse med behandlingen af fremtidige anmodninger vil foretage en individuel vurdering af alle dokumenter, som den identificerer som værende omfattet af en anmodning, og høre tredjeparter, som de relevante dokumenter hidrører fra, med henblik på eventuel videregivelse heraf, når det er nødvendigt.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusioner [10]:

Der var ingen fejl eller forsømmelser fra EU-Udenrigstjenestens side, da den nægtede aktindsigt i interne rapporter eller briefinger fra EU-delegationer, medlemsstater eller tredjelande vedrørende krigen i Tigray.

Der er ikke grundlag for yderligere undersøgelser vedrørende EU-Udenrigstjenestens afslag på at videregive alle breve eller e-mails, der udveksles med tredjeparter.

Klageren og EU-Udenrigstjenesten vil blive underrettet om denne afgørelse.

Rosita Hickey Forespørgselsdirektør

Strasbourg, den 30. juni 2023

[1] I henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[2] Tigraykrigen var en væbnet konflikt, der varede fra den 3. november 2020 til den 3. november 2022. Krigen blev primært udkæmpet i Tigray-regionen i Etiopien mellem den etiopiske føderale regering og Eritrea på den ene side og Tigray People's Liberation Front (TPLF) på den anden.

[3] Artikel 4, stk. 3, tredje led, i forordning 1049/2001.

[4] I henhold til artikel 6, stk. 2, i forordning 1049/2001

[5] Rettens dom af 7. februar 2018, Access Info Europe mod Europa-Kommissionen, sag T-851/16, præmis 37, findes på: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-851/16&language=EN

[6] Se f.eks. Rettens dom af 11. juli 2018, ClientEarth mod Kommissionen, sag T-644/16, præmis 23: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-644/16&language=en.

[7] Jf. artikel 4, stk. 1, i forordning 1049/2001.

[8] Jf. artikel 4, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[9] Ombudsmandens undersøgelseshold kontaktede klageren for at kontrollere, om denne antagelse var korrekt, men modtog ikke noget svar.

[10] Denne klage er blevet behandlet som en delegeret sag i overensstemmelse med Den Europæiske Ombudsmands afgørelse om vedtagelse af gennemførelsesbestemmelser, som findes på https://www.ombudsman.europa.eu/da/legal-basis/implementing-provisions/da.