Baggrunden for klagen

1. Den 9. september 2009 anmodede klageren, der er advokat i Bruxelles, Europa-Kommissionen om adgang til den interne procedurehåndbog ("Antitrust ManProc") i Generaldirektoratet for Konkurrence ("GD COMP") i forbindelse med sager i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 [1] ("forordning 1/2003"), navnlig de dele af håndbogen, der omhandler tilrettelæggelsen af Kommissionens sagsakter i sådanne sager. Denne anmodning var baseret på Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter [2] ("forordning 1049/2001").

2. Den 5. oktober 2009 afviste GD COMP denne anmodning. Den påpegede, at ManProc-kartellet indeholdt vejledning til dens personale om, hvordan konkurrencesager skulle behandles. De forskellige kapitler i ManProc bestod af moduler, tjeklister, skabeloner, bilag, rutediagrammer og nyttige links. Ifølge GD COMP var ManProc et arbejdsdokument, der var udarbejdet til rent interne formål. Den udgjorde derfor et forberedende dokument med hensyn til institutionens beslutningsproces i fremtidige individuelle kartelsager. GD COMP fremførte, at udbredelsen af dette dokument ville være til stor skade for institutionens beslutningsproces inden for anvendelsesområdet for artikel 101 og 102 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ("TEUF") og ville påvirke Kommissionens evne til at foretage en uafhængig vurdering af de faktiske omstændigheder, som den har fået forelagt. Den anførte endvidere, at Kommissionen som enhver anden offentlig forvaltning havde brug for et vist "tænkerum" med henblik på at beskytte sine interne arbejdsprocedurer og beslutningsprocesser. Ifølge GD COMP fandt undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning 1049/2001 således anvendelse.

3. GD COMP fremførte, at udbredelse også ville være til skade for formålet med Kommissionens inspektioner og undersøgelser som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Den forklarede, at ManProc indeholdt følsomme interne oplysninger og vejledning om undersøgelsesproceduren og -teknikkerne i kartelundersøgelser, herunder med hensyn til uanmeldte kontrolundersøgelser i henhold til artikel 20 og 21 i forordning 1/2003. GD COMP var af den opfattelse, at offentliggørelsen af ManProc's kartel- og monopolpolitik ville gøre dets undersøgelsesstrategi offentligt tilgængelig, hvilket ville være til alvorlig skade for den fremtidige vellykkede gennemførelse af undersøgelser og inspektioner inden for håndhævelse af kartel- og monopolreglerne.

4. GD COMP fremførte, at der ikke var nogen mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af oplysningerne.

5. GD COMP anførte, at der heller ikke var mulighed for delvis adgang, da ManProc-kartellet var omfattet af ovennævnte undtagelser i sin helhed.

6. Den 9. oktober 2009 genfremsatte klageren begæringen om aktindsigt. Han gjorde gældende, at artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning 1049/2001 kun kunne finde anvendelse på et specifikt tilfælde, hvor der endnu ikke var truffet en afgørelse. Antitrust ManProc, der fandt generel anvendelse, kunne derfor ikke være omfattet af denne bestemmelse. Klageren hævdede endvidere, at offentliggørelsen af de generelle metoder og procedurer, som Kommissionens tjenestemænd anvendte, ikke kunne undergrave beslutningsprocessen i nogen bestemt sag eller dens "strategi" i nogen bestemt sag. Ifølge klageren var dette særlig indlysende med hensyn til de bestemmelser i ManProc-kartellet, der omhandler, hvordan sagsakterne skal forberedes med henblik på de berørte parters aktindsigt. Klageren fremførte, at GD COMP's påberåbelse af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 heller ikke var overbevisende. Han hævdede, at ManProc-kartellet ikke kunne indeholde "følsomme interne oplysninger", da det pr. definition ikke vedrørte specifikke sager.

7. Med hensyn til spørgsmålet om en mere tungtvejende interesse i fremlæggelse af oplysninger påpegede klageren, at de meget store bøder, som Kommissionen nu pålagde i henhold til forordning 1/2003, betød, at offentlighedens interesse i dette spørgsmål nu var større end nogensinde, og at bekymringen over Kommissionens procedurer var steget tilsvarende. Den omstændighed, at i det væsentlige de samme personer i Kommissionen i praksis var ansvarlige for udarbejdelsen af både klagepunktsmeddelelsen og beslutningen i en given sag, betød, at der var en meget stor offentlig interesse i at forstå den praksis og de procedurer, som GD COMP anvendte. Dette var endnu mere indlysende, når man tog i betragtning, at Kommissionens beslutninger i henhold til forordning 1/2003 normalt blev vedtaget af kommissærer, hvoraf ingen deltog i GD COMP's høringer, efter råd fra og på grundlag af udkast udarbejdet af embedsmænd, hvis aktiviteter var reguleret af ManProc. Ifølge klageren var der således en klar og overvældende offentlig interesse i under disse omstændigheder at vide præcist, hvordan GD COMP's tjenestemænd pålægges at udføre deres opgaver.

8. Klageren tilføjede, at han havde svært ved at forstå, hvorfor det skulle være umuligt at give i det mindste delvis aktindsigt.

9. I sit svar af 29. oktober 2009 påpegede Kommissionens Generalsekretariat, at ManProc i modsætning til tidligere ikke længere udgjorde et enkelt dokument, men var blevet omorganiseret og "nu udelukkende var systematiseret som en intranetbaseret struktur. Den indeholder nu dokumenter af meget forskellig art, der imødekommer interne og rent administrative behov, men også henvisninger og links til offentligt tilgængelige dokumenter såsom forordninger, bekendtgørelser, offentliggjorte endelige afgørelser og retsafgørelser samt andre dokumenter fra andre GD'er og tjenestegrene, der ikke er direkte knyttet til instruksen i sager som omhandlet i EF-traktatens artikel 81 og 82. På grundlag af artikel 6, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001 anmodede Kommissionen derfor klageren om at præcisere, om hans anmodning var begrænset til "Antitrust ManProc strictu sensu", eller om den også omfatter ovennævnte dokumenter, som kapitlerne i ManProc indeholder links til. Kommissionen anmodede endvidere klageren om at forklare, hvad han mente med "... navnlig de dele af håndbogen, der omhandler tilrettelæggelsen af Kommissionens sagsakter i sådanne sager". Den påpegede, at fristen for behandling af den genfremsatte begæring først ville løbe fra den dato, hvor disse supplerende oplysninger blev modtaget.

10. I sit svar af 30. oktober 2009 påpegede klageren, at hans anmodning skulle forstås som begrænset til ManProc strictu sensu. Hvis det imidlertid var mere hensigtsmæssigt for Kommissionen at give ham elektronisk adgang til ManProc-kartellet, herunder linkene, ville han med glæde få det i denne form. Med hensyn til Kommissionens yderligere spørgsmål forklarede klageren, at det ikke var let for ham at være meget præcis. Han påpegede imidlertid, at han antog, at ManProc indeholdt instrukser til tjenestemændene om f.eks., hvordan de skulle tilrettelægge og organisere Kommissionens sagsakter i hver enkelt sag, om nummereringen af de modtagne dokumenter, om sagsakterne skulle opbevares i kronologisk rækkefølge eller på anden måde, hvordan flere kopier af det samme dokument skulle behandles, hvordan dokumenter modtaget fra forskellige virksomheder skulle behandles, og hvordan kopier af omfangsrige offentliggjorte dokumenter eller bøger skulle medtages i sagsakterne i hver enkelt sag. Klageren tilføjede, at han med "sagsakten" mente den sagsakt, som det med tiden kunne blive nødvendigt at stille til rådighed for nogle af eller alle de berørte virksomheder, men også de dokumenter, som de ikke havde adgang til. Han bemærkede, at han ville være taknemmelig, hvis Kommissionen kunne bekræfte hans forståelse med hensyn til dette punkt.

11. Ved brev af 19. november 2009 meddelte Kommissionen klageren, at fristen for besvarelse af hans genfremsatte begæring måtte forlænges med 15 arbejdsdage indtil den 14. december 2009.

12. Den 14. december 2009 meddelte Kommissionen klageren, at hans anmodning havde ført til interne overvejelser om oplysninger, der kunne være af interesse for offentligheden i almindelighed og for retssamfundet i særdeleshed. Som følge heraf var GD COMP i øjeblikket i færd med at udvælge og tilpasse uddrag af dokumentationen om sine procedurer i kartelsager med henblik på at offentliggøre dem på sit websted i form af "Best Practices". Kommissionen tilføjede, at dette arbejde krævede en grundig vurdering på ca. 500 sider af meget teknisk art og forventedes afsluttet ved udgangen af januar 2010. De oplysninger, der ville blive lagt ud på internettet, ville svare til den form for delvis adgang, der kunne gives til Antitrust ManProc. Kommissionen foreslog derfor som en "rimelig" løsning i henhold til artikel 6, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001, at behandlingen af klagerens genfremsatte begæring suspenderes indtil offentliggørelsen af "bedste praksis".

13. Den 15. december 2009 indvilligede klageren i at vente med at se, hvad Kommissionen ville offentliggøre, forudsat at det blev offentliggjort inden udgangen af januar 2010. Klageren forbeholdt sig ret til at "fortsætte proceduren", hvis det, der blev offentliggjort, ikke opfyldte kravene i forordning (EF) nr. 1049/2001.

14. Den 16. december 2009 foreslog klageren, at Kommissionen i det mindste skulle forsyne ham med indholdsfortegnelsen eller indekset for ManProc Antitrust, som efter hans opfattelse ikke kunne være omfattet af nogen af undtagelserne i forordning (EF) nr. 1049/2001.

15. Ved brev af 21. januar 2010 meddelte Kommissionen klageren, at »Best Practices« nu var blevet offentliggjort [3]. Den vedlagde også indekstabellen i ManProc Antitrust.

16. Den 26. januar 2010 henvendte klageren sig til Ombudsmanden. Han gjorde i sin skrivelse opmærksom på, at Kommissionen med undtagelse af indholdsfortegnelsen i ManProc ikke havde givet ham nogen af de dokumenter, som han havde anmodet om. Klageren fremførte, at den eneste grund, der var blevet foreslået for ikke at offentliggøre dem (dvs. at de vedrørte individuelle sager), var klart ukorrekt. Han anmodede derfor Ombudsmanden om at sikre, at Kommissionens forpligtelser i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 overholdes.

Undersøgelsens genstand

17. I sin klage fremsatte klageren i det væsentlige følgende påstand og følgende påstand:

Påstand:

Kommissionen har ikke behandlet klagerens anmodning om aktindsigt i ManProc's kartel- og monopolregler korrekt.

Påstand:

Kommissionen bør give adgang til ManProc.

Undersøgelsen

18. Denne klage blev indgivet til Ombudsmanden den 26. januar 2010.

19. Den 8. marts 2010 anmodede Ombudsmanden Kommissionen om en udtalelse, som blev forelagt den 4. juni 2010. Ombudsmanden fremsendte Kommissionens udtalelse til klageren med henblik på dennes bemærkninger, som han fremsendte den 8. juni 2010.

20. Kommissionen anførte i sin udtalelse, at klagen var indgivet for tidligt. Den 15. juni 2010 anmodede Ombudsmanden derfor Kommissionen om at afgive en udtalelse om realiteten i denne klage. Kommissionen fremsendte sit svar den 26. juli 2010. Dette svar blev sendt til klageren, som fremsatte sine bemærkninger den 28. juli 2010.

21. Den 19. august 2010 besluttede Ombudsmanden, at det var nødvendigt at inspicere ManProc. Denne kontrol blev foretaget den 4. oktober 2010. En kopi af kontrolrapporten blev fremsendt til klageren, som fremsatte sine bemærkninger den 12. oktober 2010.

22. Den 28. februar 2011 forelagde Ombudsmanden Kommissionen et forslag til en mindelig løsning. Kommissionen sendte sit svar den 6. maj 2011. Dette svar blev videresendt til klageren med henblik på dennes bemærkninger, som han fremsendte den 12. maj 2011.

23. Den 20. maj 2011 anmodede Ombudsmanden Kommissionen om yderligere oplysninger vedrørende sit svar. Kommissionen fremsendte disse oplysninger den 2. august 2011. Kommissionens svar blev videresendt til klageren med henblik på dennes bemærkninger, som han fremsendte den 4. august 2011.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

Indledende bemærkninger

24. I sin første udtalelse fandt Kommissionen, at klagen var indgivet for tidligt, da den endnu ikke havde taget endelig stilling til begæringen om aktindsigt. Ifølge Kommissionen var det blevet aftalt, at klageren ville beslutte, om han ville gå videre med sin genfremsatte begæring, efter at den havde offentliggjort "Best Practices". Kommissionen havde derfor forventet, at klageren ville vende tilbage til den og, hvis han ønskede at gå videre med sin genfremsatte begæring, angive, hvilke yderligere oplysninger han ønskede at modtage. Den tilføjede, at det derfor var overraskende, at klageren i stedet havde henvendt sig til Ombudsmanden. Kommissionen foreslog, at klageren præciserede, hvilke oplysninger der ikke var omfattet af de "bedste praksisser", han ønskede at indhente.

25. I sine bemærkninger til denne første udtalelse understregede klageren, at "bedste praksis" ikke var tilstrækkelig, og at han ønskede at få adgang til ManProc-kartellet i sin helhed.

26. Eftersom klageren havde accepteret Kommissionens forslag i dens skrivelse af 14. december 2009 om at udsætte behandlingen af hans genfremsatte begæring indtil offentliggørelsen af "Best Practices", kunne det rent faktisk hævdes, at det ville have været nyttigt for ham at henvende sig til Kommissionen igen for at informere den om, at han ikke anså offentliggørelsen for at være tilstrækkelig til at imødekomme hans anmodning om aktindsigt, før han klagede til Ombudsmanden. I sit brev af 14. december 2009 havde Kommissionen imidlertid gjort det klart, at »bedste praksis« ville svare til den form for delvis adgang, der kunne gives til ManProc-kartellet. Desuden henviste Kommissionens brev af 21. januar 2010 til klagerens genfremsatte begæring af 9. oktober 2009 og udtrykte håb om, at offentliggørelsen af "Best Practices" og fremlæggelsen af indekstabellen i ManProc ville imødekomme klagerens anmodning. Da denne skrivelse ikke opfordrede klageren til at fremsætte bemærkninger, kunne klageren med rette antage, at den udgjorde institutionens svar på hans genfremsatte begæring.

27. Under disse omstændigheder var Ombudsmanden af den opfattelse, at klageren ikke var forpligtet til at henvende sig til Kommissionen igen, før han klagede til ham. Antagelsen om, at dette klagepunkt var fremsat for tidligt, var derfor ubegrundet.

28. I sin anden udtalelse fastholdt Kommissionen sin holdning. Den anførte, at der ikke var nogen grund til at betragte dens skrivelse af 21. januar 2010 som en afgørelse vedrørende den genfremsatte begæring, da den ikke gav afslag på aktindsigt i noget dokument. Kommissionen fremførte, at den ikke havde fortsat behandlingen af klagerens genfremsatte begæring, da klageren ikke havde besvaret brevet af 21. januar 2010.

29. Ombudsmanden er ikke overbevist af disse argumenter. Set på baggrund af den foregående korrespondance er det klart, at brevet af 21. januar 2010 implicit bekræftede Kommissionens holdning om, at der ikke kunne gives adgang til ManProc-kartellet som sådan. Hvis dette brev blot havde haft til formål at udgøre et skridt i en igangværende drøftelse med klageren, ville man have forventet, at Kommissionen ville opfordre klageren til at kommentere det og forklare, om hans anmodning om aktindsigt således var blevet imødekommet. Som allerede nævnt indeholdt skrivelsen af 21. januar 2010 imidlertid ikke en sådan opfordring. Desuden ville Kommissionens holdning ikke være overbevisende, selv hvis man accepterede, at klageren var nødt til at reagere på brevet af 21. januar 2010, før Kommissionen kunne gå videre med behandlingen af hans genfremsatte begæring. I sin klage til Ombudsmanden gjorde klageren det klart, at han ikke var tilfreds med Kommissionens skrivelse af 21. januar 2010. Klagen blev fremsendt til Kommissionen den 8. marts 2010. For at være konsekvent ville Kommissionen på grundlag af den holdning, den hævder at have indtaget, have været nødt til at træffe afgørelse om den genfremsatte begæring senest på dette tidspunkt eller kontakte klageren for at fortsætte sine bestræbelser på at finde en rimelig løsning i henhold til artikel 6, stk. 3, i forordning 1049/2001. Der blev imidlertid ikke taget sådanne skridt. Det er korrekt, at Ombudsmanden på det tidspunkt havde indledt en undersøgelse af denne sag. Denne omstændighed fritager imidlertid ikke en institution fra dens forpligtelse til at opfylde sine forpligtelser i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001, hvis dens behandling af en begæring om aktindsigt efter institutionens opfattelse endnu ikke er afsluttet.

A. Påstand om manglende korrekt behandling af klagerens anmodning om aktindsigt og tilsvarende krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

30. I sin oprindelige udtalelse påpegede Kommissionen, at den i mellemtiden havde offentliggjort »Best Practices«. Kommissionen fremførte, at dette dokument udgjorde en konkret indsats fra GD COMP's side for at øge gennemsigtigheden og forudsigeligheden af dets kartelprocedurer. Hovedformålet var at vejlede interessenter og andre interesserede parter om den daglige gennemførelse af kartelsager ved Kommissionen. Efter Kommissionens opfattelse bør klageren angive, hvilke oplysninger, der ikke var omfattet af "bedste praksis", han stadig gerne vil se.

31. I sine bemærkninger forklarede klageren, at eftersom han ikke havde set Antitrust ManProc, var det umuligt for ham præcist at angive, hvilke oplysninger sidstnævnte indeholdt, som ikke var indeholdt i "Best Practices". Klageren antog imidlertid, at der skulle foreligge mange sådanne oplysninger. Dette fremgik klart af en sammenligning af »Best Practices« og indholdsfortegnelsen i ManProc. Det fremgik også klart af en sammenligning af "bedste praksis" og hele GD COMP's praksis. Klageren fremførte, at Kommissionen nu ikke gjorde gældende, at der i forordning 1049/2001 var grundlag for at nægte at udlevere ManProc-kartellet til ham. Han tilføjede, at når Kommissionen anmodes om aktindsigt i et givet dokument i henhold til forordning 1049/2001, er det naturligvis ikke tilstrækkeligt, at den fremlægger et andet helt andet dokument, der er skrevet med et andet formål, og hævder, at den har fremlagt nogle af oplysningerne i en anden form.

32. Som eksempel og uden at begrænse sin anmodning om aktindsigt bemærkede klageren, at ManProc skulle behandle følgende emner:

- instrukser om kriterierne for fastlæggelse af, hvilke oplysninger virksomhederne kan anmode om at blive behandlet som fortrolige oplysninger eller forretningshemmeligheder

- instrukser om afholdelse af møder med virksomhedsrepræsentanter og registrering af telefonsamtaler med sådanne repræsentanter

- instrukser om sociale kontakter med virksomhedsrepræsentanter

- instrukser om anmodninger til virksomheder om oplysninger og beslutninger, der pålægger virksomheder at give oplysninger

- instrukser om at give dokumenter, der indgives af en virksomhed til en virksomhed med modstridende synspunkter eller interesser

- instrukser om, hvornår der bør udsendes pressemeddelelser om de enkelte virksomheder

- instrukser om anvendelse og gennemførelse af procedurerne for virksomheders forpligtelser og afregninger

- instrukser om behandling af anmodninger fra virksomheder om bødefritagelse og bødenedsættelse for at sikre, at virksomhederne behandles upartisk

- instrukser om tidsplanen for Kommissionens vedtagelse af beslutninger for at sikre, at de ikke offentliggøres, når de relevante børser er åbne (markedsfølsomme sager)

kriterier for afgørelse af, hvilke dokumenter der er vigtige nok til at blive sendt til de nationale konkurrencemyndigheder

- instrukser om oprettelse af »peer review-paneler« og om høring af cheføkonomen

- instrukser om, hvornår foreløbige forholdsregler bør overvejes

- instrukser om, hvornår Kommissionen bør fremsætte bemærkninger til de nationale domstole

- instrukser til sikring af, at forslag vedrørende størrelsen af de foreslåede bøder ikke offentliggøres uden for Kommissionen

- instruktioner om beregning af bøder;

- instrukser om modtagelse af underskrifter fra kommissærerne og mandater til uddelegering af underskrifter

- instrukser til sikring af, at alle henvendelser til andre kommissærer end kommissæren med ansvar for konkurrence og til andre GD'er end GD COMP indgår i GD COMP's sagsakter

- instrukser til sikring af, at bemærkninger, der modtages, efter at høringskonsulenten i sin endelige rapport har attesteret, at retten til forsvar er blevet overholdt, og inden Kommissionen formelt vedtager afgørelsen, bringes til høringskonsulentens kendskab, således at dennes attest om nødvendigt kan ændres.

33. Klageren tilføjede, at hvis ManProc i modsætning til, hvad man kunne forvente, ikke indeholdt bestemmelser med hensyn til nogen af disse spørgsmål, ville denne udeladelse også være af stor betydning og interesse. Kun en offentliggørelse af hele ManProc-kartellet kunne gøre det muligt for interesserede parter at identificere sådanne udeladelser.

34. Klageren afsluttede med at minde om, at forordning 1049/2001 nu skulle fortolkes og anvendes med forbehold af de overordnede krav i artikel 15 i TEUF og artikel 41 og 42 i EU's charter om grundlæggende rettigheder.

35. I sin anden udtalelse bemærkede Kommissionen, at ManProc var et internt websted for GD COMP med links til en række dokumenter, der indeholder retningslinjer, baggrundsoplysninger, eksempler på sager osv. Kommissionen gentog sin holdning om, at ManProc ikke kunne offentliggøres som sådan. Hvis denne dokumentation stilles til rådighed, vil det afsløre Kommissionens undersøgelsesstrategi på dette aktivitetsområde. Dette kan anvendes af de virksomheder, der undersøges, og af deres juridiske rådgivere til at tilpasse deres adfærd på en måde, der kan gøre det vanskeligere at afskrække fra overtrædelser af konkurrenceretten. Det blev imidlertid ikke udelukket, at dele af ManProc-kartellet kunne offentliggøres. Det var grunden til, at Kommissionen havde besluttet at offentliggøre "bedste praksis".

36. Kommissionen bemærkede, at den var overbevist om, at den bedste vej frem var at fortsætte dialogen med klageren med henblik på at finde en "rimelig" løsning som omhandlet i artikel 6, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

37. I sine bemærkninger fremførte klageren, at indekset vedrørende indholdet af ManProc-kartellet, som var blevet stillet til rådighed for ham, tydeligvis ikke gjorde det muligt for ham at vurdere, om "bedste praksis" gav tilfredsstillende adgang til ManProc-kartellet. "Bedste praksis" var mindre end et resumé eller en omskrivning af en lille del af Antitrust ManProc. En sådan erstatning var ikke, hvad forordning 1049/2001 forpligtede Kommissionen til at udlevere, dvs. selve dokumentet.

38. Klageren fremførte, at Kommissionen ikke havde givet nogen forklaring på sin erklæring om, at indrømmelse af adgang til ManProc ville afsløre dens "undersøgelsesstrategi", og det var svært at se, hvordan dette kunne være sandt i forhold til nogen af delene af ManProc. Under alle omstændigheder synes dette argument ikke at falde ind under nogen af undtagelserne fra Kommissionens pligt til at stille sine dokumenter til rådighed.

39. Klageren hævdede endvidere, at fremlæggelsen af ManProc's kartel- og monopolregler bl.a. ville have følgende virkninger:

- det vil gøre det muligt for virksomhederne at se, om Kommissionens instrukser følges

- det vil gøre det muligt for virksomhederne at se, om ManProc ikke sikrer en retfærdig rettergang og respekt for retten til forsvar, eller om det slet ikke indeholder nogen regler eller giver tjenestemænd ubegrænset skøn

- det vil gøre det muligt for virksomhederne at se, hvilke garantier der er for f.eks. at sikre, at høringskonsulenten får kendskab til indlæg, der er indgivet til andre kommissærer, eller efter at han eller hun har underskrevet den endelige rapport, og inden kommissærerne træffer deres afgørelse

- det vil gøre det muligt for virksomhederne at se, i hvor høj grad "paneler" og cheføkonomer er organiseret på en sådan måde, at interessekonflikter undgås;

- det vil gøre det muligt for virksomhederne at se, i hvor høj grad de kan stole på de forsikringer, de får, og at se, hvem der er ansvarlig for et givet trin i proceduren.

40. Klageren konkluderede, at en fremlæggelse af hele ManProc-kartellet ville gøre det muligt for virksomhederne at se, hvad tjenestemændenes opgaver var, og om de udførte dem. Dette kan på ingen måde involvere eller påvirke Kommissionens "undersøgelsesstrategi", som pr. definition skal vedrøre særlige tilfælde eller prioriteter.

Gennemgangen af sagsakterne

41. Efter at have undersøgt klagerens og Kommissionens argumenter nåede Ombudsmanden frem til den konklusion, at det var nødvendigt at inspicere ManProc-kartellet.

42. I forbindelse med denne inspektion forklarede GD COMP's repræsentanter, at ManProc på kartel- og monopolområdet i øjeblikket omfattede ca. 40 moduler, 22 tjeklister, 2 300 skabeloner (herunder oversættelser og arkiverede udkast til skabelonerne) og 220 bilag (herunder lovgivning, bekendtgørelser og andre offentlige oplysninger). Efter undersøgelse viste det sig, at "modulerne" er det, der kan kaldes mere eller mindre detaljerede papirer om visse emner. GD COMP's repræsentanter bekræftede efterfølgende, at dokumentet om bedste praksis var udarbejdet på grundlag af disse moduler.

43. GD COMP's repræsentanter forklarede endvidere, at ManProc'et om karteller og monopoler løbende blev opdateret, hvor det var nødvendigt. Dette kunne betyde, at den seneste revision af et givet afsnit var blevet gennemført for nogen tid siden, hvor der i mellemtiden ikke var opstået behov for ajourføringer. Undersøgelsen af ManProc-kartellet viste, at dette faktisk var tilfældet. Den viste også, at ManProc indeholdt links til visse dokumenter som f.eks. udtalelser fra Kommissionens Juridiske Tjeneste om mere generelle spørgsmål. GD COMP's repræsentanter forklarede, at disse links ville blive fjernet, når det relevante indhold af disse dokumenter var blevet indarbejdet i modulerne.

44. Undersøgelsen af ManProc-kartellet viste endvidere, at det indeholdt links til oplysninger, der var lagret andre steder på GD COMP's intranet, herunder om fusionsprocedurer.

45. Repræsentanterne for GD COMP understregede, at ManProc-programmet var udarbejdet til internt brug og ikke var tilgængeligt for tredjemand. De bekræftede, at det heller ikke var tilgængeligt for GD COMP's praktikanter. Det viste sig også, at visse dele kun er tilgængelige for visse tjenestemænd i GD COMP. Desuden fremgik det af ManProc's kartel- og monopolregler, at visse yderligere oplysninger (såsom et »Vademecum for inspektioner«), som ikke er indeholdt i det, kun vil blive gjort tilgængelige for embedsmænd, hvis og når det er nødvendigt.

46. Ombudsmandens repræsentant undersøgte et betydeligt antal underafdelinger af Antitrust ManProc. Han bemærkede, at de fleste af de skabeloner, han inspicerede, faktisk var, hvad navnet antyder, dvs. blotte strukturer uden indholdsmæssigt indhold, der skulle udfyldes, hvor behovet opstår.

47. Ombudsmandens repræsentant anmodede om og indhentede skærmbilleder af det andet niveau af ManProc Antitrust, dvs. kopier af de sider, der åbnes, når man klikker på overskrifterne i den indholdsfortegnelse, der blev stillet til rådighed for klageren. Han bad også om og fik en kopi af modulet om "anmodninger om oplysninger". Repræsentanter for GD COMP anførte, at disse dokumenter bør betragtes som fortrolige.

48. I sine bemærkninger til rapporten om denne inspektion bekræftede klageren, at hans anmodning gjaldt for alle de dokumenter, der er omfattet af ManProc'en om karteller og monopoler, herunder alle dem, der er beskrevet som tjeklister og skabeloner.

Ombudsmandens foreløbige vurdering, der fører til et forslag til en mindelig løsning

49. Ombudsmanden bemærkede, at Kommissionen ikke bestred, at forordning 1049/2001 finder anvendelse på ManProc. Det syntes nyttigt at påpege, at forordning 1049/2001 vedrører aktindsigt i dokumenter, som en EU-institution er i besiddelse af. Udtrykket "dokument" er defineret i artikel 3, litra a), i forordning (EF) nr. 1049/2001 som "ethvert indhold uanset medium (skrevet på papir eller opbevaret elektronisk, lyd- eller billedoptagelser, audiovisuelle optagelser) vedrørende spørgsmål vedrørende politikker, aktiviteter og beslutninger, der henhører under institutionens ansvarsområde".

50. Antitrust ManProc indeholder et betydeligt antal dokumenter, dvs. moduler, tjeklister, skabeloner, bilag, rutediagrammer og links. Ifølge de oplysninger, som Kommissionen fremlagde under kontrolundersøgelsen, var der mere end 2 500 dokumenter af denne art. Det var derfor vigtigt først og fremmest så præcist som muligt at fastslå, hvilke af disse dokumenter der var omfattet af klagerens begæring om aktindsigt.

51. I sit brev til GD COMP af 30. oktober 2009 anførte klageren, at hans anmodning var begrænset til ManProc strictu sensu. Dette betød, at klagerens begæring om aktindsigt ikke omfattede de dokumenter, der i GD COMP's brev af 29. oktober 2009 blev beskrevet som henvisninger og links til offentligt tilgængelige dokumenter, såsom forordninger, bekendtgørelser, offentliggjorte endelige afgørelser og retsafgørelser samt dokumenter fra andre generaldirektorater og tjenestegrene og dokumenter, der ikke var direkte knyttet til instruksen i sager som omhandlet i artikel 101 og 102 i TEUF. Navnlig var dokumenter vedrørende den måde, hvorpå GD COMP behandler statsstøttesager eller fusioner, således ikke omfattet af klagerens begæring om aktindsigt. Denne anmodning omfattede heller ikke dokumenter, der, selv om de er relevante for GD COMP's tilgang til konkurrencesager, ikke er omfattet af ManProc's kartel- og monopolregler, såsom »Vademecum for inspections«.

52. I lyset af ovenstående antog Ombudsmanden, at de fleste af de links, der figurerer i felterne på skærmbillederne på andet niveau af ManProc-antitrustprogrammet, dvs. kopier af de sider, der åbnes, når man klikker på overskrifterne i indholdsfortegnelsen, ikke ville falde ind under klagerens anmodning om aktindsigt.

53. Ifølge GD COMP indeholdt ManProc også arkiverede udkast til de skabeloner, der skal anvendes ved behandling af konkurrencesager. Eftersom klagerens anmodning om aktindsigt syntes at være begrundet i et ønske om at gøre sig bekendt med den måde, GD COMP behandler konkurrencesager på, antog Ombudsmanden, at klageren heller ikke var interesseret i disse arkiverede udkast.

54. Selv under hensyntagen til ovenstående betragtninger forholdt det sig ikke desto mindre således, at klagerens begæring om aktindsigt vedrørte et stort antal dokumenter, hvoraf i det mindste nogle var temmelig omfattende. Ifølge Kommissionen bestod modulerne alene af ca. 500 sider.

55. I sine bemærkninger til Kommissionens anden udtalelse bemærkede klageren, at Kommissionen ikke havde henvist til nogen konkret undtagelse fra retten til aktindsigt, da den hævdede, at offentliggørelsen af ManProc ville afsløre dens undersøgelsesstrategi. Denne erklæring kan forstås således, at den antyder, at Kommissionen ikke længere ønskede at påberåbe sig en sådan undtagelse. Ombudsmanden mente, at en sådan antagelse ville være ubegrundet. Det var klart, at Kommissionen fortsat var af den opfattelse, at dens afslag på aktindsigt i ManProc-kartellet var begrundet i de to undtagelser, som den henviste til i sin skrivelse af 5. oktober 2009, dvs. artikel 4, stk. 2, tredje led, og artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.

56. I henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 gives der afslag på aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af "formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet".

57. Artikel 4, stk. 3, første afsnit, har følgende ordlyd:

"Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvor institutionen ikke har truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet."

58. Klageren hævdede, at artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning 1049/2001 kun kunne finde anvendelse på et specifikt tilfælde, hvor der endnu ikke var truffet en afgørelse. Antitrust ManProc, der fandt generel anvendelse, kunne derfor ikke være omfattet af denne bestemmelse. Klageren hævdede endvidere, at GD COMP's påberåbelse af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 heller ikke var overbevisende. Han hævdede, at ManProc-kartellet ikke kunne indeholde "følsomme interne oplysninger", da det pr. definition ikke vedrørte specifikke sager. Med hensyn til Kommissionens argument om, at offentliggørelsen af ManProc ville afsløre dens "undersøgelsesstrategi", fremførte klageren, at dette ikke var muligt, da denne strategi pr. definition skal vedrøre særlige sager eller prioriteter.

59. Ombudsmanden fandt ikke klagerens argumenter overbevisende.

60. I artikel 15, stk. 3, i TEUF hedder det, at "[e]nhver unionsborger samt enhver fysisk eller juridisk person med bopæl eller hjemsted i en medlemsstat har ret til aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, uanset medium, efter de principper og på de betingelser, der fastlægges i overensstemmelse med dette stykke." Ligeledes hedder det i artikel 42 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, at "[e]nhver unionsborger samt enhver fysisk eller juridisk person med bopæl eller hjemsted i en medlemsstat har ret til aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, uanset medium."[4]

61. Ovennævnte bestemmelser blev gennemført ved forordning nr. 1049/2001, der, som det fremgår af fjerde betragtning hertil og af forordningens artikel 1, har til formål at sikre den størst mulige virkning af retten til aktindsigt i dokumenter, som EU-institutionerne er i besiddelse af.

62. Denne ret til aktindsigt er dog underlagt visse begrænsninger, der er fastsat i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001. Da undtagelserne i artikel 4 i forordning 1049/2001 fraviger princippet om den bredest mulige aktindsigt, skal de fortolkes og anvendes snævert.[5] Udbredelse kan således kun afslås, hvis institutionen kan påvise, at den specifikt og effektivt kan skade den interesse, der er beskyttet af den relevante undtagelse.[6] Endvidere skal risikoen for, at en beskyttet interesse skades, være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk [7].

63. Selv om det således var klart, at der skal anvendes en streng standard ved undersøgelsen af, om udbredelsen af et dokument undergraver formålet med inspektioner, undersøgelser og revision (artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001) eller i alvorlig grad undergraver institutionens beslutningsproces (artikel 4, stk. 3, første afsnit), fandt Ombudsmanden, at der ikke var noget, der tydede på, at denne risiko kun kunne være relevant, hvis den vedrørte specifikke sager. Det er korrekt, at det efter al sandsynlighed vil være lettere at vurdere denne risiko i forhold til dokumenter vedrørende konkrete sager. Dette betød imidlertid ikke, at en sådan risiko ikke kan foreligge, hvis et dokument vedrører mere end én sag eller endog en lang række sager. Hvis udbredelsen af et dokument derimod ville have de nævnte negative konsekvenser, ikke kun for en bestemt sag, men for en lang række sager, ville en tilsidesættelse af disse konsekvenser alene af den grund, at de ikke er begrænset til en bestemt sag, efter Ombudsmandens opfattelse fratage de relevante undtagelser deres effektive virkning netop dér, hvor der er størst behov for denne virkning.

64. Behandlingen af en begæring om aktindsigt i en procedurehåndbog som den i den foreliggende sag omhandlede er et klassisk eksempel på denne situation. Der skal imidlertid tages hensyn til den omstændighed, at et sådant dokument ikke vedrører en konkret sag, men er beregnet til at blive anvendt i alle sådanne sager, der behandles af en institution. Det var derfor særlig vigtigt at undersøge, om udbredelsen af et sådant dokument konkret og faktisk ville være til skade for den interesse, der er beskyttet ved den relevante undtagelse, om denne risiko med rimelighed kunne forudses, og om den ikke var rent hypotetisk.

65. Kommissionen hævdede, at offentliggørelsen af ManProc ville være til stor skade for institutionens beslutningsproces inden for anvendelsesområdet for artikel 101 og 102 i TEUF og ville påvirke dens evne til at foretage en uafhængig vurdering af de faktiske omstændigheder, den havde fået forelagt. Den anførte endvidere, at Kommissionen som enhver anden offentlig forvaltning havde brug for et vist "tænkerum" med henblik på at beskytte sine interne arbejdsprocedurer og beslutningsprocesser. Disse erklæringer var klart for generelle til at godtgøre, at de undtagelser, som Kommissionen har påberåbt sig, fandt anvendelse i den foreliggende sag.

66. Kommissionen hævdede imidlertid også, at ManProc-kartellet indeholdt følsomme interne oplysninger og vejledning om undersøgelsesproceduren og -teknikkerne i kartelundersøgelser, herunder med hensyn til uanmeldte inspektioner, og at offentliggørelsen heraf ville gøre dets undersøgelsesstrategi offentligt tilgængelig og dermed i alvorlig grad undergrave en vellykket gennemførelse af fremtidige undersøgelser og inspektioner inden for håndhævelse af kartel- og monopolreglerne.

67. Ombudsmanden fandt i princippet dette argument overbevisende. Selv om Kommissionens erklæring fortsat var af generel karakter, gav den et tilstrækkeligt præcist billede af den type oplysninger, som Kommissionen havde i tankerne. Hvis offentliggørelsen af ManProc's kartel- og monopolpolitik rent faktisk skulle afsløre GD COMP's undersøgelsesstrategi, kunne dette i alvorlig grad underminere dets succes med sammen med de nationale konkurrencemyndigheder og domstole at håndhæve EU's konkurrenceregler. I modsætning til, hvad klageren fremførte, mente Ombudsmanden, at udtrykket "undersøgelsesstrategi" ikke nødvendigvis fokuserede på en given sag, men også kunne omfatte GD COMP's tilgang til konkurrencesager generelt.

68. Da Kommissionen begrænsede sig til generelt at beskrive de betænkeligheder, på grundlag af hvilke den anså sig for berettiget til at afslå udlevering af ManProc's antitrust-dokument, fandt Ombudsmanden det ikke nyttigt at undersøge hele indholdet af dette dokument på dette stadium af undersøgelsen. Gennemgangen af de dele af ManProc-kartellet, som han nærmere undersøgte, førte ham imidlertid til den konklusion, at de undtagelser, som Kommissionen havde påberåbt sig, faktisk kunne finde anvendelse i den foreliggende sag.

69. På nuværende tidspunkt fandt Ombudsmanden det ikke nødvendigt yderligere at undersøge, om udbredelse kunne afslås på grundlag af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001, artikel 4, stk. 3, første afsnit, eller begge bestemmelser. Uanset hvilken bestemmelse der blev anvendt, var det klart, at der ikke kunne gives afslag på aktindsigt i ManProc-kartellet i dets helhed.

70. Navnlig var Kommissionens bekymring for, at offentliggørelsen af ManProc ville offentliggøre sin undersøgelsesstrategi, klart relevant for så vidt angår de dele af ManProc, der vedrører indsamling af oplysninger. Det var imidlertid ikke umiddelbart forståeligt, hvordan den nævnte bekymring kunne være relevant for så vidt angår de dele af ManProc-kartellet, der omhandlede spørgsmål vedrørende opbevaring af sagsakter og aktindsigt, som klageren var særligt interesseret i.

71. Det følger af ovenstående, at der i det mindste kunne og burde have været givet delvis adgang til ManProc-kartellet. Kommissionens opfattelse af, at ManProc-kartellet var omfattet af ovennævnte undtagelser i sin helhed, var klart ubegrundet.

72. Inden spørgsmålet om delvis aktindsigt blev behandlet, var det nødvendigt at undersøge, om der var en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af ManProc-kartellet. Hvis der forelå en sådan interesse, ville Kommissionen naturligvis skulle give adgang til ManProc-kartellet i sin helhed, og spørgsmålet om delvis adgang ville ikke længere være relevant.

73. Klageren fremførte en række betragtninger til støtte for sit synspunkt om, at der var en mere tungtvejende offentlig interesse i offentliggørelsen af ManProc. Ombudsmanden var enig i, at disse overvejelser viste, at offentligheden rent faktisk kunne have en interesse i at få adgang til ManProc. De fastslog imidlertid ikke, at denne interesse gik forud for de interesser, der er beskyttet af ovennævnte undtagelser i forordning (EF) nr. 1049/2001. Det var f.eks. rigtigt, at Kommissionen nu pålægger meget store bøder i henhold til forordning 1/2003. Der skulle imidlertid tages hensyn til, at Kommissionen havde offentliggjort retningslinjer for beregningen af bøder efter artikel 23, stk. 2, litra a), i forordning 1/2003.[8] Kommissionen havde også offentliggjort en meddelelse om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager.[9] Det skal endvidere bemærkes, at EU's retsinstanser har fuld prøvelsesret med hensyn til afgørelser om pålæggelse af bøder.[10] Det var derfor ikke klart, hvorfor størrelsen af de bøder, som Kommissionen havde pålagt, skulle give anledning til en mere tungtvejende offentlig interesse i, at kartel- og monopolreglerne blev offentliggjort.

74. Kommissionen hævdede, at offentliggørelsen af "bedste praksis" svarede til den form for delvis adgang, der kunne gives til ManProc. Klageren var af den opfattelse, at det ikke var tilstrækkeligt til at behandle en begæring om aktindsigt i et givet dokument i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 at stille et andet helt andet dokument, der var skrevet til et andet formål, til rådighed og at hævde, at den fremlagde nogle af oplysningerne i en anden form. Ombudsmanden mente, at offentliggørelsen af "bedste praksis" kun kunne være relevant i denne sammenhæng, hvis dette dokument rent faktisk omfattede alle de dele af ManProc om karteller, som der kan gives aktindsigt i i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001. Dette var åbenbart ikke tilfældet. En sammenligning af modulet om "anmodninger om oplysninger" og de relevante dele af "bedste praksis" viste f.eks., at førstnævnte indeholdt en betydelig mængde oplysninger, som ikke synes at være omfattet af de to ovennævnte undtagelser, men som ikke var omfattet af sidstnævnte. Faktisk dækkede det relevante modul ca. ti gange så mange sider som de relevante dele af "Bedste praksis". Det var i denne forbindelse bemærkelsesværdigt, at Kommissionen havde påpeget, at udarbejdelsen af »Best Practices«, som omfatter mindre end 30 sider, krævede en grundig vurdering på ca. 500 sider.

75. I lyset af ovenstående konkluderede Ombudsmanden foreløbigt, at Kommissionen ikke havde behandlet klagerens anmodning om adgang til ManProc på behørig vis, og at en sådan undladelse udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Han fremsatte derfor et tilsvarende forslag til en mindelig løsning i overensstemmelse med artikel 3, stk. 5, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand.

76. Ombudsmanden fandt det nyttigt at give nogle retningslinjer for, hvad Kommissionen kunne gøre for at bringe sin tilgang i overensstemmelse med kravene i forordning 1049/2001. I denne forbindelse forekom det nyttigt at skelne mellem modulerne på den ene side og de andre dele af ManProc på den anden side.

77. Med hensyn til modulerne var Ombudsmanden klar over, at det ville kræve et betydeligt arbejde at undersøge ca. 500 sider dokumenter med henblik på at fastslå, hvilke dele der kan gøres tilgængelige. Ombudsmanden var klart opmærksom på behovet for at undgå en uforholdsmæssig stor arbejdsbyrde. Det skulle imidlertid bemærkes, at modulerne fandtes på et internt websted for GD COMP, dvs. at de var tilgængelige i elektronisk format. Forberedelsen af disse moduler til aktindsigt ville derfor ikke kræve manuel sletning af tekst på en trykt kopi, hvilket ville være særligt tidskrævende.

78. Med hensyn til de øvrige dokumenter, navnlig de mange forskellige skabeloner, var Ombudsmanden enig med Kommissionen i, at artikel 6, stk. 3, i forordning 1049/2001 fandt anvendelse. Denne bestemmelse har følgende ordlyd: "Vedrører en begæring et meget langt dokument eller et meget stort antal dokumenter, kan den pågældende institution uformelt rådføre sig med den, der har fremsat begæringen, med henblik på at finde en rimelig løsning."

79. For at gøre det muligt for klageren at hjælpe med at finde en sådan løsning skal han dog først informeres mere præcist om, hvilke dokumenter (ud over modulerne) ManProc'en faktisk omfatter. Efter Ombudsmandens opfattelse var det kun på grundlag af sådanne oplysninger, at klageren kunne afgøre, om hans begæring om aktindsigt kunne begrænses til visse dokumenter. Efter Ombudsmandens opfattelse kunne det være et nyttigt udgangspunkt at give klageren adgang til skærmbillederne på andet niveau af ManProc'en, dvs. kopier af de sider, der åbnes, når man klikker på overskrifterne i indholdsfortegnelsen, om nødvendigt efter at have udeladt visse passager, der er omfattet af ovennævnte undtagelser i henhold til forordning 1049/2001.

80. Endelig skulle der tages hensyn til, at ManProc-kartellet, som Kommissionen forklarede, løbende blev ajourført, hvor det var nødvendigt. Den relevante anmodning om aktindsigt blev fremsat i 2009. Ombudsmanden mente, at det ikke desto mindre ville være i begge parters interesse, hvis Kommissionen, når den træffer afgørelse om, i hvilket omfang der kan gives adgang, kunne basere sig på den udgave af ManProc om karteller, der var tilgængelig på det pågældende tidspunkt.

81. På grundlag af ovenstående betragtninger fremsatte Ombudsmanden følgende forslag til en mindelig løsning:

"Under hensyntagen til Ombudsmandens konklusioner kan Kommissionen genoverveje klagerens anmodning om aktindsigt i ManProc-kartellet med henblik på at give delvis aktindsigt. Den kunne navnlig overveje i) at give delvis aktindsigt i modulerne og ii) uformelt at rådføre sig med klageren for at finde en rimelig løsning med hensyn til aktindsigt i de andre dokumenter, der indgår i ManProc-kartellet, og som er omfattet af klagerens begæring om aktindsigt."

De argumenter, der blev fremført for Ombudsmanden efter hans forslag om en mindelig løsning

82. I sit svar anførte Kommissionen, at den hilste Ombudsmandens forslag velkommen. Den bekræftede sit synspunkt om, at det, den anså for at være den meget brede anmodning fra klageren, kun kunne behandles gennem en dialog med henblik på at finde en retfærdig løsning. Den tilføjede, at ManProc-kartellet som et "levende" værktøj, der løbende blev opdateret og forbedret, havde undergået betydelige ændringer, siden begæringen om aktindsigt var blevet indgivet. Dialogen med klageren kunne derfor give sidstnævnte mulighed for at drøfte, om han måske foretrækker at have adgang til de dele af den nuværende version, der kan videregives, frem for 2009-versionen af antitrustmanden.

83. Kommissionen foreslog derfor at i) undersøge muligheden for at give delvis aktindsigt i modulerne og ii) fortsætte dialogen med klageren med hensyn til at definere det nøjagtige omfang af hans begæring og nå til enighed om en tidsplan for behandlingen af hans begæring om aktindsigt i de dokumenter, der er omfattet af hans begæring.

84. I sine bemærkninger til dette svar fremførte klageren, at Kommissionen nu havde haft god tid til at "undersøge muligheden for at give delvis aktindsigt", men at den ikke havde fremsat noget specifikt eller meningsfuldt forslag. Han tilføjede, at selv om Kommissionen foreslog at "fortsætte dialogen", havde der ikke været nogen form for dialog. Med hensyn til Kommissionens forslag om at "enige om en tidsplan" bemærkede klageren, at den ikke havde fremsat forslag til en sådan tidsplan. Klageren anførte, at det forekom ham, at Kommissionen blot forsøgte at forsinke en løsning. Han anmodede derfor Ombudsmanden om at sikre, at Kommissionen opfylder sine forpligtelser i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 uden at tillade yderligere forsinkelser.

85. I lyset af ovenstående anmodede Ombudsmanden Kommissionen om at præcisere, i) hvornår den foreslog konkret at undersøge muligheden for at give delvis adgang til modulerne, og ii) hvornår den ville kontakte klageren for at drøfte spørgsmålet om adgang til andre dele af ManProc'en end modulerne.

86. I sit svar påpegede Kommissionen, at den efter Ombudsmandens forslag til en mindelig løsning var begyndt at udarbejde en offentligt tilgængelig udgave af modulerne i ManProc. Denne proces var allerede godt i gang. Kommissionen tilføjede, at den havde kontaktet klageren den 7. juni 2011, og at der var blevet afholdt et møde den 14. juni 2011. Klageren havde anført, at han ikke kun var interesseret i tekniske instrukser (f.eks. tjeklister), men i de dele af ManProc, der er af almen interesse for et større publikum. På dette møde havde han også klart tilkendegivet, at han var interesseret i, at Kommissionen selv offentliggjorde ManProc.

87. Kommissionen bemærkede, at den faktiske fremlæggelse af ManProc's kartel- og monopolregler imidlertid også skulle ses i lyset af offentliggørelsen af den endelige udgave af "Best Practices", som var under udarbejdelse, og som efter planen skulle vedtages som en meddelelse fra Kommissionen. Denne meddelelse forventes vedtaget i oktober 2011. Antitrust ManProc skal opdateres yderligere senere på året for at afspejle de ændringer, der er foretaget i "Best Practices".

88. Kommissionen påpegede, at den derfor ville foretrække først at gå videre med en generel publikation, når ManProc'en om karteller og monopoler var blevet bragt i overensstemmelse med den endelige udgave af »Best Practices«. Den tilføjede, at den havde kontaktet klageren den 27. juni 2011, og at sidstnævnte havde bekræftet, at han indvilligede i at vente indtil offentliggørelsen af modulerne i ManProc Antitrust.

89. Kommissionen konkluderede, at den foreslog at fortsætte sit arbejde med at udarbejde en tilgængelig udgave af ManProc'en om karteller og monopoler, der er fuldt synkroniseret med den endelige udgave af "bedste praksis", med henblik på at offentliggøre den samtidig eller kort tid efter offentliggørelsen af "bedste praksis", der i øjeblikket er planlagt til oktober 2011. Klageren ville straks blive underrettet, når Antitrust ManProc blev offentliggjort.

90. I sine bemærkninger bekræftede klageren, at Kommissionens svar korrekt sammenfattede det, der blev drøftet på mødet den 14. juni 2011.

91. Klageren bemærkede, at han imidlertid ønskede at fremsætte to bemærkninger. For det første havde han ikke fået at vide, hvilke dele af Antitrust ManProc der ville blive offentliggjort, og hvilke der ikke ville blive offentliggjort, eller hvilke grunde der kunne foreslås for ikke at offentliggøre disse dele. Klageren understregede, at han derfor ikke kunne sige, om den fremlæggelse af oplysninger, som Kommissionen ville foretage, ville være tilstrækkelig til at imødekomme hans klage. For det andet ville Kommissionen tydeligvis ikke have opfyldt sine forpligtelser i henhold til forordning 1049/2001, hvis kun de dele af ManProc-kartellet, der var relevante for de spørgsmål, der blev drøftet i "bedste praksis", blev offentliggjort.

Ombudsmandens vurdering efter hans forslag om en mindelig løsning

92. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen har hilst hans forslag om en mindelig løsning velkommen og har taget skridt til at gennemføre det. Det fremgår af de oplysninger, som Kommissionen har fremlagt, at den er i færd med at udarbejde en udgave af ManProc Antitrust, som vil blive offentliggjort, og at det forventes, at dette dokument vil være tilgængeligt i oktober 2011 eller kort tid derefter. Det fremgår endvidere, at klageren er enig i den foreslåede fremgangsmåde.

93. Som klageren med rette har bemærket, vil det først være muligt at fastslå, om Kommissionen har opfyldt sine forpligtelser i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 og dermed opfyldt klagen, når den offentligt tilgængelige udgave af ManProc er blevet færdiggjort og offentliggjort.

94. Under disse omstændigheder finder Ombudsmanden, at der ikke er nogen grund til at fortsætte denne undersøgelse. Klageren kan naturligvis frit indgive en ny klage, hvis han kommer til den konklusion, at den udgave af ManProc, som vil blive offentliggjort af Kommissionen, ikke er tilfredsstillende.

B. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Der er på nuværende tidspunkt ikke grundlag for yderligere undersøgelser af denne sag.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 26. september 2011

---

[1] EFT 2003 L 1, s. 1.

[2] EFT L 145, s. 43.

[3] Bedste praksis for gennemførelsen af procedurer vedrørende artikel 101 og 102 i TEUF, som findes på GD COMP's websted.

[4] Klageren havde også henvist til chartrets artikel 41. Denne bestemmelse vedrører imidlertid en persons ret til aktindsigt og ikke spørgsmålet om aktindsigt. Den var derfor ikke relevant i den foreliggende sammenhæng.

[5] Se f.eks. sag C-266/05 P, Sison mod Rådet, Sml. 2007 I, s. 1233, præmis 63, og forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. 2008 I, s. 4723, præmis 36.

[6] Se forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. 2008 I, s. 4723, præmis 49, og dom af 29. juni 2010 i sag C-139/07 P, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, præmis 53.

[7] Sag T-36/04, API mod Kommissionen, Sml. 2007 II, s. 3201, præmis 54.

[8] EUT 2006 C 210, s. 2.

[9] EUT 2006 C 298, s. 17.

[10] Jf. artikel 30 i forordning 1/2003.