(vypracováno v souladu s čl. 3 odst. 7 statutu evropského veřejného ochránce práv [1])

Stížnost

Stěžovatel, pan R., je ředitelem společnosti Bavarian Lager Company Ltd., která dováží německé pivo do Spojeného království.  Zjistil potíže při prodeji svého produktu kvůli dohodám o výhradním nákupu, které vyžadují, aby mnoho hospod ve Velké Británii získalo své dodávky piva od konkrétních pivovarů ve Velké Británii.  Tyto dohody jsou upraveny zákonem Spojeného království, známým jako "Guest Beer Provision", který umožňuje hospodám také nakupovat určitá piva od jiných dodavatelů.

Stěžovatel se domníval, že ustanovení o hostinském pivu porušuje článek 30 (nyní článek 28) Smlouvy o ES tím, že diskriminuje dovážená piva.  V dubnu 1993 si na tuto záležitost stěžoval u Evropské komise.  Komise stížnost zaevidovala pod číslem P/93/4490/UK a zahájila šetření podle článku 169 (nyní článek 226) Smlouvy o ES.

V srpnu 1996 se stěžovatel z tiskové zprávy vydané ministerstvem obchodu a průmyslu Spojeného království dozvěděl, že v říjnu 1996 se má konat třístranná schůzka mezi Komisí, orgány Spojeného království a obchodním sdružením Confédération des Brasseurs du Marché commun (CBMC) za účelem projednání ustanovení o hostujícím pivu.  Požádal Komisi, aby mu umožnila účast na schůzce, ale jeho žádost byla zamítnuta.

Začátkem března 1997 navrhly orgány Spojeného království změnu ustanovení o hostinském pivu.  Komise považovala navrhovanou změnu za uspokojivou a upustila od šetření podle článku 169.

V květnu 1998 podal stěžovatel na základě rozhodnutí Komise 94/90 o přístupu veřejnosti k dokumentům žádost o přístup k veškerým podáním pod spisovou značkou P/93/4490/UK předloženým jedenácti jmenovanými společnostmi a organizacemi a třemi definovanými kategoriemi osob nebo společností.  Komise žádost a potvrzující žádost zamítla.  Dne 8. července 1998 si pan R. stěžoval veřejnému ochránci práv na toto odmítnutí.

V únoru 1999 během šetření veřejného ochránce práv stěžovatel jasně uvedl, že jeho skutečnou starostí je získat informace.  Chce vědět, kdo předložil Komisi vyjádření během šetření podle článku 169 týkajícího se ustanovení o hostinském pivu a kteří zástupci CBMC se zúčastnili třístranného setkání v říjnu 1996.  Stěžovatel se pokusil získat tyto informace přímo od CBMC, která mu sdělila, že musí požádat Komisi o odpověď, jelikož příslušní pracovníci opustili organizaci a spisy byly zničeny.

Pan R. chce tyto informace, protože má podezření na nevhodné chování některých osob, které v rozhodné době patřily mezi úředníky a politiky Spojeného království odpovědné za pivovarnictví.

V souladu s běžným postupem veřejný ochránce práv stěžovatele písemně informoval o průběhu šetření.

Šetření

Šetření veřejné ochránkyně práv se původně zaměřilo na otázku práv na přístup k dokumentům podle rozhodnutí Komise 94/90.  Když se však ukázalo, že skutečným cílem stěžovatele je získat informace, veřejná ochránkyně práv usoudila, že je vhodné navrhnout smírné řešení.  Napsal proto Komisi dne 3. března 1999 v souladu s čl. 3 odst. 5 statutu veřejného ochránce práv a navrhl, aby Komise poskytla informace, které si stěžovatel přeje.

Odpověď Komise

Ve své odpovědi ze dne 7. června 1999 se Komise domnívala, že směrnice o ochraně údajů [2] jí brání zveřejnit totožnost dotčených osob bez jejich výslovného souhlasu.  Komise uvedla, že je ochotna usilovat o ad hoc řešení stížnosti tím, že dotčené osoby požádá, aby jí umožnily poskytnout stěžovateli jejich jména.  Komise rovněž uvedla, že bude veřejného ochránce práv informovat o jejich odpovědích a sdělí jeho jména, bude-li k tomu oprávněna.

Odpověď veřejného ochránce práv

Dne 30. července 1999 zaslal veřejný ochránce práv Komisi dopis.  Uvedl, že nesouhlasí s tím, že by směrnice o ochraně údajů mohla Komisi bránit v poskytnutí dotčených informací, aniž by si vyžádala souhlas dotčených osob. S ohledem na řešení ad hoc navržené Komisí se však stále jevilo jako možné dosáhnout smírného řešení.  Veřejný ochránce práv proto požádal Komisi, aby jej do 30. září 1999 informovala o počtu osob, od nichž Komise požádala o souhlas se sdělením jejich jmen, a o počtu obdržených kladných a záporných odpovědí.

V říjnu a listopadu 1999 Komise informovala veřejného ochránce práv, že písemně požádala dotčené osoby o souhlas se zveřejněním jejich totožnosti stěžovateli, že celkem bylo zasláno 45 dopisů a že bylo obdrženo 20 odpovědí, z nichž 14 bylo kladných a 6 záporných.  Komise rovněž uvedla jména a adresy osob, které odpověděly kladně.

Odpověď Komise byla předána stěžovateli, jehož připomínky jasně ukázaly, že neúplné informace poskytnuté Komisí jej neuspokojují. Veřejný ochránce práv proto v prosinci 1999 informoval Komisi, že smírné řešení stížnosti není možné.  Požádal rovněž Komisi, aby vysvětlila svůj právní postoj, že směrnice o ochraně údajů jí brání zveřejnit totožnost dotčených osob bez jejich výslovného souhlasu, včetně přesného odkazu na ustanovení směrnice, o nichž se Komise domnívá, že v tomto případě ukládají právní povinnost mlčenlivosti.

V lednu 2000 Komise odpověděla takto:

„Na základě článku 286 Smlouvy o ES se směrnice 95/46/ES vztahuje i na Komisi.

Pokud jde o výklad této směrnice, je třeba připomenout, že podle jejího článku 2 jsou údaje požadované panem R. osobními údaji ve smyslu směrnice.  Sdělování těchto údajů panu R. představuje zpracování osobních údajů ve smyslu směrnice.

Podle článku 7 směrnice je zpracování osobních údajů povoleno pouze tehdy, pokud se na ně vztahuje jedna ze šesti možností uvedených v tomto ustanovení. Zpřístupnění dotčených jmen panu R. je proto povoleno pouze tehdy, použije-li se jedna z možností podle článku 7. Podle názoru Komise je zpracování osobních údajů v tomto případě přípustné pouze podle čl. 7 písm. a). Ostatní možnosti tohoto ustanovení se nepoužijí v případě pana R. Proto je nutné, aby subjekt údajů "jednoznačně udělil svůj souhlas". Pokud odmítne udělit svůj souhlas, nemohou být osobní údaje zpracovány.“ (poznámka pod čarou vynechána)

Návrh doporučení veřejného ochránce práv

Dne 17. května 2000 předložil veřejný ochránce práv Komisi v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv tento návrh doporučení:

"Komise by měla informovat stěžovatele o jménech delegátů Confédération des brasseurs du marché commun, kteří se zúčastnili setkání organizovaného Komisí dne 11. října 1996, a o jménech společností a osob ve 14 kategoriích uvedených v původní žádosti stěžovatele o přístup k dokumentům, které předložily Komisi pod spisovou značkou P/93/4490/YK."[3]

Evropský veřejný ochránce práv odůvodnil návrh doporučení takto:

1 Povinnost poskytovat informace

1.1 Stěžovatel požádal Komisi, aby jej informovala o jménech osob, které předložily vyjádření v souvislosti s jeho stížností proti ustanovení o hostujícím pivu ve Spojeném království, a o jménech zástupců obchodního sdružení (Confedération des brasseurs du marché commun), kteří se zúčastnili schůzky organizované Komisí v rámci jejího šetření tvrzení stěžovatele o možném porušení práva Společenství členským státem.

1.2 Zásady řádné správní praxe vyžadují, aby úředník odpovědný za danou záležitost poskytl veřejnosti informace, které požaduje.[4] Stěžovateli by proto měla být poskytnuta jména, o která požádal, pokud Komise nemá zákonnou povinnost zachovávat důvěrnost těchto informací.

1.3 Jediným právním základem pro takovou povinnost, na kterou Komise odkázala, je směrnice o ochraně údajů [5]. Komise se domnívá, že směrnice jí brání v tom, aby stěžovateli sdělila jména dotčených osob bez předchozího získání jejich souhlasu.  Toto tvrzení je vyhodnoceno v následující části.

2 Směrnice o ochraně údajů

2.1 Článek 286 Smlouvy o ES stanoví, že akty Společenství o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů se vztahují na orgány a instituce zřízené Smlouvou nebo na jejím základě. Směrnice o ochraně údajů [6] se proto vztahuje na orgány a instituce Společenství, včetně Komise [7].

2.2 Směrnice stanoví určité zásady, které mají být provedeny podrobnými právními předpisy v členských státech.  Při zvažování použití směrnice na Komisi je třeba připomenout, že dosud neexistují žádné podrobné prováděcí právní předpisy, které by byly pro orgány a instituce Společenství závazné.

2.3 V zásadě veřejný ochránce práv konstatuje, že článek 1 směrnice definuje její cíl jako zajištění ochrany "základních práv a svobod fyzických osob, a zejména jejich práva na soukromí v souvislosti se zpracováním osobních údajů". 

2.4 Informace poskytnuté správnímu orgánu osobou, která se účastní správního řízení, se nezdají být "osobními údaji" týkajícími se této osoby pouze z toho důvodu, že je poskytla.  Opačný názor by znamenal, že existuje základní právo na tajné poskytování informací správnímu orgánu, což není pravda.

2.5 Při výkladu a uplatňování směrnice je navíc důležité vzít v úvahu zásadu, že rozhodnutí by měla být přijímána co nejotevřeněji.  Tato zásada je potvrzena prohlášením o právu na přístup k informacím připojeným k závěrečnému aktu Maastrichtské smlouvy [8], judikaturou soudů Společenství [9] a článkem 1 [10] Smlouvy o Evropské unii.

2.6 Článek 7 [11] směrnice stanoví šest kategorií zpracování (včetně předávání) osobních údajů.  Tři z těchto kategorií se zdají být použitelné na zveřejňování informací, které jí byly předloženy a které se týkají výkonu jedné z jejích funkcí, ze strany Komise.  Takové zveřejnění by mohlo být považováno za nezbytné pro:

- dodržování právní povinnosti, neboť Smlouva o Evropské unii stanoví, že otevřenost je povinností evropských orgánů;

plnění úkolu prováděného ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, neboť zveřejnění informací je běžnou součástí plnění úkolu prováděného při výkonu veřejné moci;

- pro účely oprávněných zájmů správce nebo třetí strany či stran, kterým jsou údaje sdělovány, neboť poskytnutí a získání přístupu k úředním informacím jsou oprávněnými zájmy správce a třetích stran.

2.7 Z výše uvedených důvodů je veřejný ochránce práv toho názoru, že právo na soukromí v souvislosti se zpracováním osobních údajů podle směrnice o ochraně údajů nevyžaduje, aby Komise považovala za tajné názory nebo informace, které jí byly předloženy v souvislosti s výkonem jejích funkcí, ani jména osob, které tyto názory nebo informace předložily.

2.8 Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že Komise nesprávně pochopila své povinnosti vyplývající ze směrnice o ochraně údajů, a porušila tak zásadu otevřenosti.  Jedná se o případ nesprávného úředního postupu.  Vzhledem k tomu, že smírné řešení není možné, předkládá veřejný ochránce práv Komisi návrh doporučení v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu veřejného ochránce práv.

Podrobné stanovisko Komise

Po obdržení návrhu doporučení a v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv zaslala Komise dne 3. července 1999 podrobné stanovisko.

Ve svém podrobném stanovisku Komise nejprve připomněla, že podle článku 286 Smlouvy o ES se směrnice o ochraně údajů vztahuje i na Komisi. 

Zadruhé Komise trvala na svém názoru, že souhlas dotčené osoby je nezbytný k tomu, aby bylo v tomto druhu případů povoleno sdělení osobních údajů.  Podrobné stanovisko dále uvádí:

„Článek 7a směrnice 95/46/ES vyžaduje jednoznačný souhlas subjektu údajů.

Při uplatňování článku 7f směrnice 95/46/ES převažuje zájem na základních právech a svobodách subjektu údajů, zejména na jeho soukromém životě, nad oprávněnými zájmy správce nebo třetí osoby či osob, kterým jsou údaje sdělovány, pokud není získán souhlas subjektu údajů.

Komise je nicméně toho názoru, že v projednávané věci nemají zájmy subjektů údajů, jimž byl zaslán dopis za účelem získání jejich souhlasu, přednost v případě, že neobdrží žádnou odpověď, a to s ohledem na následující skutečnosti.  Na jedné straně dopis následoval po předchozím kontaktu mezi Komisí a subjekty údajů a na druhé straně byl těmto osobám zaslán Komisí jako orgánem veřejné moci.  Jinými slovy, bez odpovědi na dopis a s ohledem na zvláštní okolnosti tohoto případu je Komise toho názoru, že zájmy nebo základní práva a svobody subjektů údajů nemají přednost.“

Komise přiložila aktualizovanou tabulku se jmény 25 osob, které neodpověděly na dopis Komise vyzývající je, aby udělily souhlas se zveřejněním svých jmen stěžovateli.

Hodnocení podrobného stanoviska Komise veřejnou ochránkyní práv

Stručně řečeno, podrobné stanovisko Komise:

- nezpochybňuje názor veřejného ochránce práv, že zásady řádné správní praxe vyžadují, aby veřejný ochránce práv poskytl jména dotčených osob, pokud nemá zákonnou povinnost zachovávat důvěrnost těchto informací;

zastává názor, že směrnice o ochraně údajů zakazuje Komisi uvádět jména dotčených osob bez jejich jednoznačného souhlasu, zejména s ohledem na jejich zájem na soukromém životě.

má za to, že v projednávané věci by měla uvést jména všech dotčených osob s výjimkou těch, které jejich souhlas výslovně odmítly.

Podrobné stanovisko Komise přímo neodpovídá na právní argumenty obsažené v návrhu doporučení veřejné ochránkyně práv.  Podrobné stanovisko však odkazuje na „zájem na základních právech a svobodách subjektu údajů, zejména na jeho soukromém životě“. Ačkoli veřejný ochránce práv uznává zásadní význam tohoto zájmu, z důvodů uvedených v návrhu doporučení ze dne 17. května 2000 se domnívá, že neexistuje žádné základní právo na tajné poskytování informací správnímu orgánu a že směrnice o ochraně údajů nevyžaduje, aby Komise utajovala jména osob, které jí předkládají stanoviska nebo informace týkající se výkonu jejích funkcí.

Doporučení veřejného ochránce práv

Podle názoru veřejného ochránce práv neuvádí podrobné stanovisko Komise pádný důvod pro úplné nedodržení návrhu doporučení veřejného ochránce práv ze dne 17. května 2000. Veřejná ochránkyně práv proto znovu předkládá návrh doporučení jako doporučení Komisi:

Komise by měla informovat stěžovatele o jménech delegátů Confédération des brasseurs du marché commun, kteří se zúčastnili setkání organizovaného Komisí dne 11. října 1996, a o jménech společností a osob ve 14 kategoriích uvedených v původní žádosti stěžovatele o přístup k dokumentům, které předložily Komisi podání pod spisovou značkou P/93/4490/YK.

Evropský parlament by mohl zvážit přijetí doporučení jako usnesení.

Štrasburk,

Jacob Söderman

 

---

 

[1] Rozhodnutí Evropského parlamentu 94/262 ze dne 9. března 1994 o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv, Úř. věst. 1994, L 113/15.

[2] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, Úř. věst. L 281/31, 1995.

[3] Dřívější verze návrhu doporučení byla vypracována dne 6. dubna 2000. Obsahovala chybu a byla stažena s omluvou stěžovateli a Komisi.

[4] Viz článek 22 Kodexu řádné správní praxe evropského veřejného ochránce práv ze dne 19. července 1999.

[5] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, Úř. věst. L 281/31, 1995.

[6] Tamtéž.

[7] Směrnice se vztahuje i na evropského veřejného ochránce práv. Viz rozhodnutí veřejného ochránce práv ze dne 30. listopadu 1999 o jmenování pověřence pro ochranu osobních údajů, které je k dispozici na internetových stránkách veřejného ochránce práv: http://www.euro-ombudsman.eu.int/LBASIS/EN/Dataprot.htm.

[8] Prohlášení 17: "Konference se domnívá, že transparentnost rozhodovacího procesu posiluje demokratickou povahu institucí a důvěru veřejnosti ve správu. Konference proto doporučuje, aby Komise předložila Radě nejpozději do roku 1993 zprávu o opatřeních určených ke zlepšení přístupu veřejnosti k informacím, které mají orgány k dispozici.“

[9] Viz například věc C-58/94, Nizozemsko v. Rada, Sb. rozh. 1996, s. I-2169.

[10] Druhý odstavec, v němž se uvádí: "Tato smlouva představuje novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům" (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).

[11] „Členské státy stanoví, že osobní údaje mohou být zpracovávány pouze tehdy, pokud:

a) subjekt údajů jednoznačně udělil svůj souhlas; nebo

b) zpracování je nezbytné pro plnění smlouvy, jejíž smluvní stranou je subjekt údajů, nebo pro přijetí opatření na žádost subjektu údajů před uzavřením smlouvy; nebo

c) zpracování je nezbytné pro splnění právní povinnosti, která se na správce vztahuje; nebo

d) zpracování je nezbytné pro ochranu životně důležitých zájmů subjektu údajů; nebo

e) zpracování je nezbytné pro splnění úkolu prováděného ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce nebo třetí strana, které jsou údaje sdělovány, nebo

f) zpracování je nezbytné pro účely oprávněných zájmů správce nebo třetí strany či stran, kterým jsou údaje sdělovány, s výjimkou případů, kdy nad těmito zájmy převažují zájmy týkající se základních práv a svobod subjektu údajů, které vyžadují ochranu podle čl. 1 odst. 1.“