(vyrobeno v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv (1))

Stížnost

Stížnost 2333/2003/GG (důvěrné)

V listopadu 2001 stěžovatel, německý lékař, požádal Evropskou komisi, aby proti Německu zahájila řízení o nesplnění povinnosti. Stěžovatel tvrdil, že Německo porušilo směrnici Rady 93/104/ES ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby (2) (dále jen "směrnice 93/104"), pokud jde o činnost lékařů v nemocnicích, zejména pokud jde o dobu pohotovosti těchto lékařů. Podle názoru stěžovatele to vedlo ke značnému riziku jak pro zaměstnance, tak pro pacienty. V této souvislosti stěžovatel vycházel z rozsudku Soudního dvora ve věci Simap (věc C-303/98, Simap, Sb. rozh. 2000, s. I-7963).

Komise stížnost zaevidovala pod číslem 2002/4298 SG(2001)A/12659.

Ve stížnosti podané veřejnému ochránci práv v prosinci 2003 stěžovatel tvrdil, že Komise nevyřídila jeho stížnost na porušení právních předpisů v přiměřené lhůtě.

Veřejná ochránkyně práv poté zahájila šetření případu. Ve svém rozhodnutí ze dne 19. května 2004 o ukončení tohoto šetření veřejný ochránce práv uvedl, že v tomto případě uplynulo téměř 15 měsíců, než se Komise začala zabývat námitkami vznesenými stěžovatelem zasláním žádosti o informace dotčenému členskému státu. Za těchto okolností se veřejná ochránkyně práv domnívala, že Komise nevyřídila stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů v přiměřené lhůtě. Jednalo se o případ nesprávného úředního postupu.

Veřejný ochránce práv však konstatoval, že Německo mezitím přijalo nový zákon, aby uvedlo německé právní předpisy do souladu se směrnicí 93/104, jak ji vykládá Soudní dvůr, a že tento nový zákon byl Komisi oznámen dne 6. února 2004. Komise tedy musela ještě přezkoumat slučitelnost této nové právní úpravy s právem Společenství, aby mohla vyřídit stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů. Toto šetření v době rozhodnutí veřejného ochránce práv stále probíhalo. Vzhledem k tomu, že se zdálo, že Komise souhlasí s tím, že další rozsudek (věc C-151/02 Jaeger [2003] Sb. rozh. I-8389) objasnil právní otázky, veřejný ochránce práv neměl žádný důvod předpokládat, že Komise bude mít další zpoždění při vyřizování stížnosti stěžovatele na porušení právních předpisů.

Veřejná ochránkyně práv se proto domnívala, že nejlepším způsobem, jak v této věci postupovat, je zjistit nesprávný úřední postup, pokud jde o zpoždění, k němuž došlo v minulosti. Informoval však stěžovatele, že může samozřejmě podat novou stížnost veřejnému ochránci práv, pokud by Komisi přesto vznikly další průtahy při vyřizování jeho stížnosti na porušení právních předpisů.

Stížnost 3453/2005/GG

Dne 2. listopadu 2005 se stěžovatel znovu obrátil na veřejného ochránce práv. Stěžovatel ve své nové stížnosti uvedl, že neobdržel žádné další informace o tom, jaký postoj Komise navrhuje přijmout. Stěžovatel zastával názor, že Komise tuto záležitost odkládá a veřejného ochránce práv ignoruje.

Stěžovatel tak v podstatě zopakoval tvrzení, které již uvedl ve své předchozí stížnosti, podle něhož Komise nevyřídila jeho stížnost pro porušení práva v přiměřené lhůtě.

Šetření

Stanovisko Komise

Komise ve svém stanovisku uvedla tyto připomínky:

Ve svém rozhodnutí ze dne 6. května 2004 učinil veřejný ochránce práv tuto kritickou poznámku:

„Je řádnou správní praxí, aby se Komise v přiměřené lhůtě zabývala stížnostmi na porušení práva Společenství ze strany členských států. V projednávané věci uplynulo téměř 15 měsíců před tím, než se Komise začala zabývat námitkami vznesenými ve stížnosti zasláním žádosti o informace dotyčnému členskému státu. Za těchto okolností se veřejná ochránkyně práv domnívá, že Komise nevyřídila stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů v přiměřené lhůtě. Jedná se o případ nesprávného úředního postupu.“

Tato výtka se týkala období následujícího po tomto rozhodnutí. Komise proto omezila své připomínky na toto období.

Dne 6. prosince 2004 se Komise písemně obrátila na stěžovatele. V tomto dopise informovala stěžovatele, že dne 22. září 2004 přijala návrh na změnu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby (3) (dále jen "směrnice 2003/88"). Komise poukázala na to, že přezkoumá stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů s ohledem na tento návrh a na své současné diskuse s ostatními orgány Společenství.

Stěžovatel následně zaslal Komisi několik dopisů, v nichž se k navrhované změně vyjádřil. Komise odpověděla dopisy ze dne 28. ledna a 24. března 2005. V těchto dopisech Komise potvrdila přijetí dopisů stěžovatele a uvedla, že vzala jeho připomínky na vědomí.

Ve dvou dopisech zaslaných dne 7. a 9. listopadu 2005 stěžovatel požádal Komisi o zahájení řízení o nesplnění povinnosti proti Německu z důvodu nedodržení směrnice 2003/88.

Ve své odpovědi ze dne 22. listopadu 2005 Komise informovala stěžovatele, že k tomu, co uvedla ve svém dopise ze dne 6. prosince 2004, nemůže nic dodat. Komise zdůraznila, že jednání o revizi směrnice 2003/88 stále probíhají. Znovu zdůraznila, že přezkoumá stížnost s ohledem na návrh změny. Komise dodala, že z ustálené judikatury vyplývá, že má diskreční pravomoc, pokud jde o zahájení řízení o nesplnění povinnosti nebo pokračování v něm.

Na rozdíl od toho, co stěžovatel tvrdil ve své stížnosti veřejnému ochránci práv, jej Komise dvakrát (dne 6. prosince 2004 a dne 22. listopadu 2005) informovala o svém stanovisku ke stížnosti na nesplnění povinnosti, kterou podal. Ačkoli Komise dosud nepřijala rozhodnutí o tom, zda zahájit řízení o nesplnění povinnosti proti dotčenému členskému státu, informovala stěžovatele o způsobu, jakým byla jeho stížnost na nesplnění povinnosti vyřízena, a o důvodech přístupu Komise.

Připomínky stěžovatelů

Stěžovatel ve svém vyjádření uvedl následující:

Žádný z dopisů, které mu Komise zaslala, nebyl více než potvrzením o přijetí. Z těchto dopisů nevyplývá, že by Komise vážně zvažovala účel směrnice o pracovní době nebo že by předložila rozumné návrhy změn, které by byly stejně spravedlivé vůči zaměstnancům i zaměstnavatelům.

Otázky, které kritizoval ve svých dopisech, šly nad rámec otázek, na které se vztahovaly rozsudky Soudního dvora ve věcech Simap a Jaeger.

Pokud je mu známo, unijní právo nepředpokládalo možnost nepřihlížet k zákonům a rozsudkům z důvodu, že Komise navrhla nová pravidla. Pokud by skutečnost, že takové návrhy byly předloženy, opravňovala k nerespektování existujícího práva, byl by právní řád Evropských společenství fraškou.

Tím, že Komise jednala tak, jak jednala, ohrozila právní smír a dopustila se "Rechtsbeugung" (tj. úmyslně zkreslila právo).

ROZHODNUTÍ

1 Údajné nevyřízení stížnosti na porušení právních předpisů v přiměřené lhůtě

1.1 V listopadu 2001 stěžovatel, německý lékař, požádal Evropskou komisi, aby proti Německu zahájila řízení o nesplnění povinnosti. Stěžovatel tvrdil, že Německo porušilo směrnici Rady 93/104/ES ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby (4) (dále jen "směrnice 93/104"), pokud jde o činnost lékařů v nemocnicích, zejména pokud jde o dobu pohotovosti těchto lékařů. Podle názoru stěžovatele to vedlo ke značnému riziku jak pro zaměstnance, tak pro pacienty. V této souvislosti stěžovatel vycházel z rozsudku Soudního dvora ve věci Simap (věc C-303/98, Simap, Sb. rozh. 2000, s. I-7963). Komise stížnost zaevidovala pod číslem 2002/4298 SG(2001)A/12659.

1.2 Ve stížnosti podané veřejnému ochránci práv v prosinci 2003 (stížnost 2333/2003/GG - důvěrná) stěžovatel tvrdil, že Komise nevyřídila jeho stížnost v přiměřené lhůtě.

1.3 Veřejná ochránkyně práv poté zahájila šetření případu. Ve svém rozhodnutí ze dne 19. května 2004 o ukončení tohoto šetření veřejný ochránce práv uvedl, že v tomto případě uplynulo téměř 15 měsíců, než se Komise začala zabývat námitkami vznesenými stěžovatelem zasláním žádosti o informace dotčenému členskému státu. Za těchto okolností se veřejná ochránkyně práv domnívala, že Komise nevyřídila stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů v přiměřené lhůtě.

Veřejný ochránce práv však konstatoval, že Německo mezitím přijalo nový zákon, aby uvedlo německé právní předpisy do souladu se směrnicí, jak ji vykládá Soudní dvůr, a že tento nový zákon byl Komisi oznámen dne 6. února 2004. Komise tedy musela ještě přezkoumat slučitelnost této nové právní úpravy s právem Společenství, aby mohla vyřídit stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů. Toto šetření v době rozhodnutí veřejného ochránce práv stále probíhalo. Vzhledem k tomu, že se zdálo, že Komise souhlasí s tím, že další rozsudek (věc C-151/02 Jaeger [2003] Sb. rozh. I-8389) objasnil právní otázky, veřejný ochránce práv neměl žádný důvod předpokládat, že Komise bude mít další zpoždění při vyřizování stížnosti stěžovatele na porušení právních předpisů.

Veřejná ochránkyně práv se proto domnívala, že nejlepším způsobem, jak v této věci postupovat, je zjistit nesprávný úřední postup, pokud jde o zpoždění, k němuž došlo v minulosti. Informoval však stěžovatele, že může samozřejmě podat novou stížnost veřejnému ochránci práv, pokud by Komisi přesto vznikly další průtahy při vyřizování jeho stížnosti na porušení právních předpisů.

1.4 Dne 2. listopadu 2005 se stěžovatel znovu obrátil na veřejného ochránce práv. Ve své nové stížnosti (zaevidované pod číslem 3453/2005/GG) stěžovatel uvedl, že neobdržel žádné další informace o tom, jaký postoj Komise navrhuje přijmout. Stěžovatel zastával názor, že Komise tuto záležitost odkládá a veřejného ochránce práv ignoruje. Stěžovatel tak v podstatě zopakoval tvrzení, které již uvedl ve své předchozí stížnosti, podle něhož Komise nevyřídila jeho stížnost pro porušení práva v přiměřené lhůtě.

1.5 Komise ve svém stanovisku uvedla, že stěžovatele dvakrát (dne 6. prosince 2004 a dne 22. listopadu 2005) informovala o svém stanovisku ke stížnosti na protiprávní jednání, kterou podal. V těchto dopisech Komise informovala stěžovatele, že dne 22. září 2004 přijala návrh na změnu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby (5) (dále jen "směrnice 2003/88"). Komise zdůraznila, že přezkoumá stížnost pro nesplnění povinnosti s ohledem na tento návrh a na své současné diskuse s ostatními orgány Společenství.

1.6 Stěžovatel ve svém vyjádření uvedl, že podle jeho nejlepšího vědomí unijní právo nepředpokládá možnost nepřihlížet k zákonům a rozsudkům z toho důvodu, že Komise navrhla nová pravidla. Pokud by skutečnost, že takové návrhy byly předloženy, opravňovala k nerespektování existujícího práva, byl by právní řád Evropských společenství fraškou.

1.7 Veřejný ochránce práv konstatuje, že stížnost na nesplnění povinnosti, kterou Komise zaevidovala pod referenčním číslem 2002/4298 SG(2001)A/12659, se týkala údajného porušení směrnice 93/104. Tato směrnice byla od té doby nahrazena směrnicí 2003/88 a stěžovatel ve své korespondenci s Komisí nyní tvrdí, že Německo tuto směrnici porušilo. Zdá se však, že tato změna právních předpisů neměla žádný podstatný vliv na stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů a na její vyřizování Komisí. Stěžovatel ve svém dopise ze dne 7. listopadu 2005 poukázal na údajné porušení směrnice 2003/88. Ve své odpovědi ze dne 22. listopadu 2005 Komise uvedla, že k dopisu, který zaslala stěžovateli ohledně stížnosti na protiprávní jednání 2002/4298 dne 6. prosince 2004, nemá co dodat. Veřejný ochránce práv má tedy za to, že nahrazení směrnice 93/104 směrnicí 2003/88 není pro projednávanou stížnost relevantní.

1.8 Veřejný ochránce práv bere na vědomí, že Komise poskytla stěžovateli informace v dopisech ze dne 6. prosince 2004 a 22. listopadu 2005. Z těchto dopisů vyplývá, že Komise měla v úmyslu zabývat se stížností na nesplnění povinnosti s ohledem na svůj návrh na změnu směrnice 2003/88 a na své současné diskuse s ostatními orgány Společenství. Ve svém dopise stěžovateli ze dne 22. listopadu 2005 Komise zdůraznila, že jednání o revizi směrnice 2003/88 stále probíhají. Podle názoru veřejného ochránce práv z toho vyplývá, že Komise zřejmě předpokládá, že článek 211 Smlouvy o ES nevyžaduje, aby zajistila uplatňování směrnice, která je předmětem probíhajícího legislativního procesu, jenž může v budoucnu vést k její změně. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že Komise stěžovatele o svém postoji informovala, i když ne příliš podrobně.

1.9 Co se týče podstaty věci, je třeba poznamenat, že článek 211 Smlouvy o ES nařizuje Komisi, aby "zajistila uplatňování ustanovení této smlouvy a opatření přijatých orgány na jejím základě". Úlohu takto svěřenou Komisi lze přirovnat k úloze "strážkyně" Smlouvy. Komise sama zdůraznila, že tato úloha je "nezbytná pro zájmy evropských občanů"(6). Uznala rovněž význam zásady právního státu v této souvislosti (7). Stížnosti podané občany představují jeden z nejdůležitějších informačních prostředků o možných porušeních práva Společenství, což Komisi umožňuje plnit úlohu, kterou jí svěřuje článek 211 Smlouvy o ES. Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že je osvědčenou správní praxí zabývat se takovými stížnostmi na porušení právních předpisů co nejrychleji a co nejpečlivěji.

1.10 Je zřejmé, že směrnice přijaté orgány Společenství na základě Smlouvy o ES patří k "opatřením přijatým orgány" podle Smlouvy o ES, obecně označovaným jako akty sekundárního práva, na které odkazuje článek 211. Podle názoru veřejného ochránce práv je navíc jak ze znění, tak z účelu tohoto ustanovení zřejmé, že článek 211 odkazuje na akty sekundárního práva, které jsou platné v daném okamžiku.

1.11 Komise nezpochybňuje, že směrnice 93/104 byla v platnosti až do svého nahrazení směrnicí 2003/88 a že posledně uvedená směrnice je a nadále zůstává v platnosti. Veřejný ochránce práv si není vědom žádného pravidla nebo zásady, které by Komisi umožnily nebrat v úvahu povinnost, kterou jí ukládá článek 211 Smlouvy o ES, z důvodu, že předložila návrh na změnu určitého aktu sekundárního práva. Dokud zákonodárce Společenství nepřijme navrhovanou změnu směrnice 2003/88, je směrnice 2003/88 ve své současné podobě pozemkovým právem.

1.12 Ve svém dopise stěžovateli ze dne 22. listopadu 2005 Komise odkazuje na své diskreční pravomoci v této oblasti. S ohledem na ustálenou judikaturu je zřejmé, že pokud by Komise dokončila šetření stížnosti a měla za to, že došlo k protiprávnímu jednání, měla by prostor pro uvážení, zda věc předloží Soudnímu dvoru, či nikoli. Nic ve stanovisku Komise ani v dokumentech, které předložila, však nenasvědčuje tomu, že by Komise již dosáhla této fáze svého šetření. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že nepochybná diskreční pravomoc Komise ji neopravňuje k tomu, aby dosažení závěru o stížnosti odložila na neurčito z toho důvodu, že použitelné právo může být někdy v budoucnu změněno.

1.13 S ohledem na tyto úvahy se veřejný ochránce práv domnívá, že skutečnost, že Komise nevyřídila stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů v přiměřené lhůtě, představuje nesprávný úřední postup. V této souvislosti se jeví jako užitečné připomenout, že stížnost na protiprávní jednání byla zaregistrována v dubnu 2002, tedy více než dva roky před tím, než Komise předložila svůj návrh na změnu směrnice 2003/88, a že v době podání této stížnosti v listopadu 2005 uplynulo od podání stížnosti na protiprávní jednání více než 3 ½ let.

2 Závěr

S ohledem na výše uvedené předkládá veřejný ochránce práv Komisi v souladu s čl. 3 odst. 6 svého statutu tento návrh doporučení:

Návrh doporučení

Komise by se měla stížností stěžovatele na porušení právních předpisů zabývat co nejrychleji a co nejpečlivěji.

Komise a stěžovatel budou o tomto návrhu doporučení informováni. V souladu s čl. 3 odst. 6 statutu veřejného ochránce práv zašle Komise do 15. prosince 2006 podrobné stanovisko. Podrobné stanovisko by mohlo sestávat z přijetí rozhodnutí veřejného ochránce práv a popisu opatření přijatých k provedení návrhu doporučení.

Štrasburk 12. září 2006

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Rozhodnutí Evropského parlamentu 94/262 ze dne 9. března 1994 o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv, Úř. věst. 1994, L 113, s. 15.

(2) Úř. věst. 1993, L 307, s. 18.

(3) Úř. věst. 2003, L 299, s. 9. Tato směrnice, která vstoupila v platnost dne 2. srpna 2004, nahradila (a zrušila) směrnici 93/104.

(4) Úř. věst. 1993, L 307, s. 18.

(5) Úř. věst. 2003, L 299, s. 9. Tato směrnice, která vstoupila v platnost dne 2. srpna 2004, nahradila (a zrušila) směrnici 93/104.

(6) Viz sdělení Komise o lepší kontrole uplatňování práva Společenství (KOM(2002) 725 v konečném znění ze dne 16. května 2003, s. 3).

(7) Viz bod 3.1 uvedeného sdělení.