(Vyrobeno v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv (1))

Stížnost

Stížnost 2333/2003/GG (důvěrné)

V listopadu 2001 stěžovatel, německý lékař, požádal Evropskou komisi, aby proti Německu zahájila řízení o nesplnění povinnosti. Stěžovatel tvrdil, že Německo porušilo směrnici Rady 93/104/ES ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby (2) (dále jen „směrnice 93/104“), pokud jde o činnost lékařů v nemocnicích, zejména pokud jde o dobu pohotovosti těchto lékařů. Podle názoru stěžovatele to vedlo ke značnému riziku pro zaměstnance i pacienty. V této souvislosti stěžovatel vycházel z rozsudku Soudního dvora ve věci Simap (věc C-303/98 Simap, Sb. rozh. 2000, s. I-7963).

Komise stížnost zaevidovala pod číslem 2002/4298 SG(2001)A/12659.

Ve stížnosti podané veřejnému ochránci práv v prosinci 2003 stěžovatel tvrdil, že Komise nevyřídila jeho stížnost na porušení předpisů v přiměřené lhůtě.

Veřejná ochránkyně práv poté zahájila šetření případu. Ve svém rozhodnutí ze dne 19. května 2004 o uzavření tohoto šetření veřejný ochránce práv uvedl, že v tomto případě uplynulo téměř 15 měsíců, než se Komise začala zabývat námitkami vznesenými stěžovatelem zasláním žádosti o informace dotčenému členskému státu. Za těchto okolností se veřejná ochránkyně práv domnívala, že Komise se stížností stěžovatele na porušení předpisů v přiměřené lhůtě nezabývala. Jednalo se o případ nesprávného úředního postupu.

Veřejný ochránce práv však poznamenal, že Německo mezitím přijalo nový zákon s cílem uvést německé právní předpisy do souladu se směrnicí 93/104, jak ji vykládá Soudní dvůr, a že tento nový zákon byl Komisi oznámen dne 6. února 2004. Komise proto ještě musela přezkoumat slučitelnost této nové právní úpravy s právem Společenství, aby mohla vyřídit stížnost stěžovatele týkající se nesplnění povinnosti. Toto šetření v době rozhodnutí veřejného ochránce práv stále probíhalo. Vzhledem k tomu, že Komise zřejmě souhlasila s tím, že další rozsudek (věc C-151/02 Jaeger, Sb. rozh. 2003, s. I-8389) objasnil právní otázky, neměl veřejný ochránce práv důvod předpokládat, že Komisi vzniknou další průtahy při vyřizování stížnosti stěžovatele na porušení právních předpisů.

Veřejná ochránkyně práv se proto domnívala, že nejlepším způsobem, jak v této věci postupovat, je zjistit nesprávný úřední postup, pokud jde o zpoždění, k němuž došlo v minulosti. Informoval však stěžovatele, že samozřejmě může podat novou stížnost veřejnému ochránci práv, pokud by Komise přesto měla při vyřizování jeho stížnosti na porušení předpisů dojít k dalším prodlevám.

Stížnost 3453/2005/GG

Dne 2. listopadu 2005 se stěžovatel znovu obrátil na veřejného ochránce práv. Ve své nové stížnosti stěžovatel uvedl, že neobdržel žádné další informace o tom, jaký postoj Komise navrhuje přijmout. Stěžovatel se domníval, že Komise záležitost odkládá a veřejného ochránce práv ignoruje.

Stěžovatel tak v podstatě zopakoval tvrzení, které již uvedl ve své předchozí stížnosti, podle kterého Komise nevyřídila jeho stížnost na nesplnění povinnosti v přiměřené lhůtě.

POTVRZENÍ

Stanovisko Komise

Komise ve svém stanovisku uvedla tyto připomínky:

Ve svém rozhodnutí ze dne 6. května 2004 učinil veřejný ochránce práv tuto kritickou poznámku:

„Je osvědčenou správní praxí, aby se Komise v přiměřené lhůtě zabývala stížnostmi na porušení práva Společenství členskými státy. V projednávané věci uplynulo téměř 15 měsíců, než se Komise začala zabývat námitkami vznesenými ve stížnosti zasláním žádosti o informace dotčenému členskému státu. Za těchto okolností se veřejná ochránkyně práv domnívá, že Komise se stížností stěžovatele na porušení právních předpisů v přiměřené lhůtě nezabývala. To představuje případ nesprávného úředního postupu.“

Tato stížnost se týkala období následujícího po tomto rozhodnutí. Komise proto omezila své připomínky na toto období.

Dne 6. prosince 2004 Komise napsala stěžovateli. V tomto dopise informoval stěžovatele, že dne 22. září 2004 přijal návrh na změnu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby (3) (dále jen "směrnice 2003/88"). Komise poukázala na to, že přezkoumá stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů s ohledem na tento návrh a na probíhající jednání s ostatními orgány Společenství.

Stěžovatel následně zaslal Komisi několik dopisů, v nichž se k navrhované změně vyjádřil. Komise odpověděla dopisy ze dne 28. ledna a 24. března 2005. V těchto dopisech Komise potvrdila přijetí dopisů stěžovatele a uvedla, že vzala jeho připomínky na vědomí.

Ve dvou dopisech zaslaných ve dnech 7. a 9. listopadu 2005 stěžovatel požádal Komisi, aby zahájila řízení o nesplnění povinnosti proti Německu z důvodu nedodržení směrnice 2003/88.

Ve své odpovědi ze dne 22. listopadu 2005 Komise informovala stěžovatele, že nemůže nic doplnit k tomu, co uvedla ve svém dopise ze dne 6. prosince 2004. Komise poukázala na to, že diskuse o revizi směrnice 2003/88 stále probíhají. Znovu zdůraznila, že stížnost přezkoumá s ohledem na návrh na změnu. Komise dodala, že z ustálené judikatury vyplývá, že má diskreční pravomoc, pokud jde o zahájení nebo pokračování řízení o nesplnění povinnosti.

Na rozdíl od toho, co stěžovatel tvrdil ve své stížnosti veřejnému ochránci práv, jej Komise dvakrát (dne 6. prosince 2004 a dne 22. listopadu 2005) informovala o svém stanovisku ke stížnosti na porušení předpisů, kterou podal. Ačkoli Komise dosud nepřijala rozhodnutí o tom, zda zahájit řízení o nesplnění povinnosti proti dotčenému členskému státu, informovala stěžovatele o způsobu, jakým byla jeho stížnost na nesplnění povinnosti vyřízena, a o důvodech přístupu Komise.

Připomínky stěžovatelů

Stěžovatel ve svých připomínkách uvedl následující:

Žádný z dopisů, které mu Komise zaslala, nebyl pouhým potvrzením o přijetí. Z těchto dopisů nevyplývá, že by Komise vážně zvažovala účel směrnice o pracovní době nebo že by předložila rozumné návrhy na změny, které by byly stejně spravedlivé vůči zaměstnancům i zaměstnavatelům.

Otázky, které kritizoval ve svých dopisech, přesahovaly ty, které byly předmětem rozsudků Soudního dvora ve věcech Simap a Jaeger.

Podle jeho nejlepšího vědomí unijní právo nepředpokládalo možnost ignorovat právní předpisy a rozsudky z důvodu, že Komise navrhla nová pravidla. Pokud by skutečnost, že takové návrhy byly předloženy, způsobila, že by bylo v souladu s právem nerespektovat stávající právní předpisy, byl by právní řád Evropských společenství fraškou.

Komise svým jednáním ohrozila právní smír a dopustila se „Rechtsbeugung“ (tj. úmyslně zkreslila zákon).

ROZHODNUTÍ

1 Údajné nevyřízení stížnosti na porušení práva v přiměřené lhůtě

1.1 V listopadu 2001 stěžovatel, německý lékař, požádal Evropskou komisi, aby proti Německu zahájila řízení o nesplnění povinnosti. Stěžovatel tvrdil, že Německo porušilo směrnici Rady 93/104/ES ze dne 23. listopadu 1993 o některých aspektech úpravy pracovní doby (4) (dále jen "směrnice 93/104"), pokud jde o činnost lékařů v nemocnicích, zejména pokud jde o dobu pohotovosti těchto lékařů. Podle názoru stěžovatele to vedlo ke značnému riziku pro zaměstnance i pacienty. V této souvislosti stěžovatel vycházel z rozsudku Soudního dvora ve věci Simap (věc C-303/98 Simap, Sb. rozh. 2000, s. I-7963). Komise stížnost zaevidovala pod číslem 2002/4298 SG(2001)A/12659.

1.2 Ve stížnosti podané veřejnému ochránci práv v prosinci 2003 (stížnost 2333/2003/GG - důvěrná) stěžovatel tvrdil, že se Komise jeho stížností v přiměřené lhůtě nezabývala.

1.3 Veřejný ochránce práv poté zahájil šetření případu. Ve svém rozhodnutí ze dne 19. května 2004 o uzavření tohoto šetření veřejný ochránce práv uvedl, že v tomto případě uplynulo téměř 15 měsíců, než se Komise začala zabývat námitkami vznesenými stěžovatelem zasláním žádosti o informace dotčenému členskému státu. Za těchto okolností se veřejná ochránkyně práv domnívala, že Komise se stížností stěžovatele na porušení předpisů v přiměřené lhůtě nezabývala.

Veřejný ochránce práv však poznamenal, že Německo mezitím přijalo nový zákon s cílem uvést německé právní předpisy do souladu se směrnicí, jak ji vykládá Soudní dvůr, a že tento nový zákon byl Komisi oznámen dne 6. února 2004. Komise proto ještě musela přezkoumat slučitelnost této nové právní úpravy s právem Společenství, aby mohla vyřídit stížnost stěžovatele týkající se nesplnění povinnosti. Toto šetření v době rozhodnutí veřejného ochránce práv stále probíhalo. Vzhledem k tomu, že Komise zřejmě souhlasila s tím, že další rozsudek (věc C-151/02 Jaeger, Sb. rozh. 2003, s. I-8389) objasnil právní otázky, neměl veřejný ochránce práv důvod předpokládat, že Komisi vzniknou další průtahy při vyřizování stížnosti stěžovatele na porušení právních předpisů.

Veřejná ochránkyně práv se proto domnívala, že nejlepším způsobem, jak v této věci postupovat, je zjistit nesprávný úřední postup, pokud jde o zpoždění, k němuž došlo v minulosti. Informoval však stěžovatele, že samozřejmě může podat novou stížnost veřejnému ochránci práv, pokud by Komise přesto měla při vyřizování jeho stížnosti na porušení předpisů dojít k dalším prodlevám.

1.4 Dne 2. listopadu 2005 se stěžovatel znovu obrátil na veřejného ochránce práv. Ve své nové stížnosti (zaevidované pod číslem 3453/2005/GG) stěžovatel uvedl, že neobdržel žádné další informace o tom, jaký postoj Komise navrhuje přijmout. Stěžovatel se domníval, že Komise záležitost odkládá a veřejného ochránce práv ignoruje. Stěžovatel tak v podstatě zopakoval tvrzení, které již uvedl ve své předchozí stížnosti, podle kterého Komise nevyřídila jeho stížnost na nesplnění povinnosti v přiměřené lhůtě.

1.5 Komise ve svém stanovisku uvedla, že stěžovatele dvakrát (dne 6. prosince 2004 a dne 22. listopadu 2005) informovala o svém stanovisku ke stížnosti na protiprávní jednání, kterou podal. V těchto dopisech Komise stěžovatele informovala, že dne 22. září 2004 přijala návrh na změnu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby (5) (dále jen „směrnice 2003/88“). Komise poukázala na to, že stížnost na nesplnění povinnosti přezkoumá s ohledem na tento návrh a na probíhající jednání s ostatními orgány Společenství.

1.6 Stěžovatel ve svém vyjádření uvedl, že podle jeho nejlepšího vědomí právo EU nepředpokládá možnost ignorovat právní předpisy a rozsudky z toho důvodu, že Komise navrhla nová pravidla. Pokud by skutečnost, že takové návrhy byly předloženy, způsobila, že by bylo v souladu s právem nerespektovat stávající právní předpisy, byl by právní řád Evropských společenství fraškou.

1.7 Veřejný ochránce práv konstatuje, že stížnost o nesplnění povinnosti, kterou Komise zaevidovala pod číslem 2002/4298 SG(2001)A/12659, se týkala údajného porušení směrnice 93/104. Tato směrnice byla od té doby nahrazena směrnicí 2003/88 a stěžovatel ve své korespondenci s Komisí nyní tvrdí, že Německo tuto směrnici porušilo. Zdá se však, že tato změna právních předpisů neměla žádný podstatný dopad na stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů a její vyřizování Komisí. Stěžovatel ve svém dopise ze dne 7. listopadu 2005 poukázal na údajné porušení směrnice 2003/88. Ve své odpovědi ze dne 22. listopadu 2005 Komise uvedla, že nemá co dodat k dopisu, který dne 6. prosince 2004 zaslala stěžovateli ohledně stížnosti na protiprávní jednání 2002/4298. Veřejný ochránce práv má tedy za to, že nahrazení směrnice 93/104 směrnicí 2003/88 není pro projednávanou stížnost relevantní.

1.8 Veřejný ochránce práv bere na vědomí, že Komise poskytla stěžovateli informace ve svých dopisech ze dne 6. prosince 2004 a 22. listopadu 2005. Z těchto dopisů vyplývá, že Komise měla v úmyslu zabývat se stížností na nesplnění povinnosti s ohledem na svůj návrh na změnu směrnice 2003/88 a na své současné diskuse s ostatními orgány Společenství. Ve svém dopise stěžovateli ze dne 22. listopadu 2005 Komise poukázala na to, že diskuse o revizi směrnice 2003/88 stále probíhají. Z toho podle veřejného ochránce práv vyplývá, že Komise zřejmě předpokládá, že článek 211 Smlouvy o ES nevyžaduje, aby zajistila uplatňování směrnice, která je předmětem probíhajícího legislativního procesu, jenž může v budoucnu vést k její změně. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že Komise stěžovatele o svém postoji informovala, i když ne příliš podrobně.

1.9 Pokud jde o podstatu věci, je třeba poznamenat, že článek 211 Smlouvy o ES ukládá Komisi, aby zajistila "uplatňování ustanovení této smlouvy a opatření přijatých orgány na jejím základě". Úloha takto přiznaná Komisi může být přirovnána k úloze "opatrovníka" Smlouvy. Komise sama zdůraznila, že tato úloha je "zásadní pro zájmy evropských občanů"(6). V této souvislosti rovněž uznala význam zásady právního státu (7). Stížnosti podané občany představují jeden z nejdůležitějších informačních prostředků o možných porušeních práva Společenství, což Komisi umožňuje plnit úlohu, která jí byla svěřena v článku 211 Smlouvy o ES. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že je osvědčenou správní praxí vyřizovat tyto stížnosti na porušení předpisů co nejrychleji a co nejpečlivěji.

1.10 Je zřejmé, že směrnice přijaté orgány Společenství na základě Smlouvy o ES patří k "opatřením přijatým orgány" podle Smlouvy o ES, běžně označovaným jako akty sekundárního práva, na které odkazuje článek 211. Podle názoru veřejného ochránce práv je dále ze znění i účelu tohoto ustanovení zřejmé, že článek 211 odkazuje na akty sekundárního práva, které jsou v daném okamžiku platné.

1.11 Komise nezpochybňuje, že směrnice 93/104 byla v platnosti, dokud nebyla nahrazena směrnicí 2003/88, a že posledně uvedená směrnice je a zůstává v platnosti. Veřejný ochránce práv si není vědom žádného pravidla nebo zásady, které by Komisi umožnily nerespektovat povinnost, kterou jí ukládá článek 211 Smlouvy o ES, z důvodu, že předložila návrh na změnu určitého aktu sekundárního práva. Dokud normotvůrce Společenství nepřijme navrhovanou změnu směrnice 2003/88, je směrnice 2003/88 v současné podobě pozemkovým právem.

1.12 Ve svém dopise stěžovateli ze dne 22. listopadu 2005 Komise odkazuje na své diskreční pravomoci v této oblasti. S ohledem na ustálenou judikaturu je zřejmé, že pokud by Komise dokončila šetření stížnosti a měla za to, že došlo k protiprávnímu jednání, měla by prostor pro uvážení, zda věc předloží Soudnímu dvoru, či nikoli. Nic ve stanovisku Komise ani v dokumentech, které předložila, však nenasvědčuje tomu, že by Komise již dosáhla této fáze svého šetření. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že nepochybná diskreční pravomoc Komise ji neopravňuje k tomu, aby na dobu neurčitou odkládala dosažení závěru o stížnosti z důvodu, že rozhodné právo může být někdy v budoucnu změněno.

1.13 S ohledem na tyto úvahy se veřejný ochránce práv domnívá, že skutečnost, že Komise nevyřídila stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů v přiměřené lhůtě, představuje nesprávný úřední postup. V této souvislosti se jeví jako užitečné připomenout, že stížnost na nesplnění povinnosti byla zaregistrována v dubnu 2002, více než dva roky před tím, než Komise předložila svůj návrh na změnu směrnice 2003/88, a že v době podání této stížnosti v listopadu 2005 uplynulo více než 3 1⁄2 roku od podání stížnosti na nesplnění povinnosti.

2 Závěr

Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem předkládá veřejný ochránce práv Komisi v souladu s čl. 3 odst. 6 svého statutu tento návrh doporučení:

Návrh doporučení

Komise by se měla stížností stěžovatele na porušení právních předpisů zabývat co nejrychleji a co nejpečlivěji.

Komise a stěžovatel budou o tomto návrhu doporučení informováni. V souladu s čl. 3 odst. 6 statutu veřejného ochránce práv zašle Komise podrobné stanovisko do 15. prosince 2006. Podrobné stanovisko by mohlo spočívat v přijetí rozhodnutí veřejného ochránce práv a v popisu opatření přijatých k provedení návrhu doporučení.

Štrasburk 12. září 2006

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Rozhodnutí Evropského parlamentu 94/262 ze dne 9. března 1994 o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv, Úř. věst. 1994, L 113, s. 15.

(2) Úř. věst. 1993, L 307, s. 18.

(3) Úř. věst. 2003, L 299, s. 9. Tato směrnice, která vstoupila v platnost dne 2. srpna 2004, nahradila (a zrušila) směrnici 93/104.

(4) Úř. věst. 1993, L 307, s. 18.

(5) Úř. věst. 2003, L 299, s. 9. Tato směrnice, která vstoupila v platnost dne 2. srpna 2004, nahradila (a zrušila) směrnici 93/104.

(6) Viz sdělení Komise o lepší kontrole uplatňování práva Společenství (KOM(2002) 725 v konečném znění ze dne 16. května 2003, s. 3).

(7) Viz bod 3.1 uvedeného sdělení.