Pozadí

1. V prosinci 2010 odjel stěžovatel s britským dopravcem na letiště Heathrow v Londýně do Sofie (Bulharsko). Nicméně, jeho let, spolu s mnoha dalšími, byl zrušen kvůli silnému sněžení.

2. Stěžovatel byl přesměrován do Sofie přes Mnichov (Německo). Letadlo do Mnichova však odletělo pozdě a on zmeškal navazující let. Nakonec byl zarezervován na další let do Sofie, který měl odletět následující ráno. Stěžovateli bylo nabídnuto nějaké jídlo a občerstvení, ale žádný bezplatný noclehový hotelový pokoj v Mnichově. Proto musel spát na podlaze letiště.

3. Stěžovatel požádal svého dopravce o omluvu a přiměřené odškodnění. Nebyla však poskytnuta žádná náhrada. Snaha stěžovatele vyřešit případ s vnitrostátními donucovacími orgány Spojeného království a Německa (dále jen „NEB“) se ukázala jako neplodná. Proto se obrátil na Evropskou komisi s tvrzením, že Spojené království porušilo nařízení o právech cestujících v letecké dopravě [1] (dále jen "nařízení č. 261/2004").

4. Komise měla za to, že nedošlo k porušení nařízení č. 261/2004. Stěžovatel neúspěšně vyzval Komisi, aby svůj postoj přehodnotila. Poté se obrátil na evropského veřejného ochránce práv [2].

5. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření stížnosti a identifikovala následující tvrzení a tvrzení:

1) Komise se stížností stěžovatele na porušení právních předpisů řádně nezabývala.

2) Komise by měla řádně projednat stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů.

6. Veřejná ochránkyně práv vyzvala Komisi, aby se vyjádřila k argumentům stěžovatele, že: i) nevzala v úvahu, že povětrnostní podmínky nebyly mimořádnými okolnostmi ; nezohlednil, že mu nebyla poskytnuta dostatečná pomoc, když se ukázalo, že musí strávit noc na mnichovském letišti, a že mu zejména nebyl na tuto noc nabídnut hotelový pokoj; a iii) neprávem a neuctivě se rozhodl přerušit s ním v této věci korespondenci.

7. Kromě výše uvedeného tvrzení a tvrzení veřejná ochránkyně práv vyzvala Komisi, aby se vyjádřila k tomu, zda se domnívá, že poskytla užitečné rady stěžovateli, když navrhla, aby se obrátil na příslušný NEB, vzhledem k tomu, že britský NEB nebyl užitečný a že jeho německý protějšek prohlásil, že není příslušný k řešení této záležitosti.

Údajné nevyřízení stížnosti stěžovatele na porušení právních předpisů

Doporučení veřejného ochránce práv

8. Dne 20. června 2014 dospěla veřejná ochránkyně práv po důkladném přezkoumání argumentů a stanovisek předložených stranami k závěru, že postoj Komise není v souladu se zásadami řádné správy.

9. Ve své analýze případu veřejná ochránkyně práv přijala argument Komise, že došlo k "mimořádným okolnostem" souvisejícím se sněhem, a že v souladu s čl. 5 odst. 3 nařízení č. 261/2004 proto nebyla splatná žádná náhrada podle článku 7 nařízení, pokud jde o zrušení nebo zpoždění letu stěžovatele. Souhlasila rovněž s tím, že rozhodnutí o existenci mimořádných okolností v konkrétním případě přísluší vnitrostátním subjektům pověřeným prosazováním práva a v konečném důsledku vnitrostátním soudům. Nařízení č. 261/2004 však stanoví, že jak v případě zrušení letu, tak v případě významného zpoždění musí být cestujícím nabídnuta pomoc uvedená v čl. 9 odst. 1 písm. a) tohoto nařízení. Podle tohoto ustanovení se cestujícím "poskytne bezplatné"hotelové ubytování "v případě, že je nutný pobyt na jednu nebo více nocí". Veřejný ochránce práv poznamenal, že znění čl. 9 odst. 1 nařízení neponechává žádné pochybnosti o tom, že je na dotčeném dopravci, aby převzal iniciativu a nabídl pomoc cestujícímu v letecké dopravě, který je dotčen zrušením nebo zpožděním. Je pravda, že stěžovateli bylo na mnichovském letišti nabídnuto jídlo a občerstvení. Nebylo mu však nabídnuto ubytování v hotelu, i když je nesporné, že pobyt na jednu noc v Mnichově byl nezbytný. Názor Komise, že nedošlo k porušení povinnosti řádné péče, proto nebyl přesvědčivý.

10. Veřejná ochránkyně práv uznala, že sama Komise se nemůže zabývat tvrzeními jednotlivých občanů, která vycházejí z nařízení č. 261/2004. Nelze ani očekávat, že Komise přijme opatření v každém jednotlivém případě, kdy občané tvrdí, že od vnitrostátních orgánů pověřených prosazováním práva neobdrželi dostatečnou pomoc. Komise však musí ve své úloze strážkyně Smluv usilovat o to, aby členské státy a jejich orgány řádně uplatňovaly právo EU. V tomto případě se zdálo, že Komise založila své rozhodnutí uzavřít stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů na výkladu práva EU, který nebyl věrohodný. Jednalo se o případ nesprávného úředního postupu.

11. Zatímco případ stěžovatele se týkal incidentu v roce 2010, veřejný ochránce práv byl znepokojen tím, že postoj Komise týkající se práva stěžovatele na péči je zjevně v rozporu s nařízením č. 261/2004 a že je pravděpodobné, že Komise v podobných případech v budoucnu zaujme stejný názor.

12. Pokud jde o rozhodnutí Komise přerušit korespondenci se stěžovatelem, veřejný ochránce práv zastával názor, že takový krok by neměl být učiněn na lehkou váhu a může být učiněn pouze tehdy, je-li opakující se povaha příslušné korespondence zřejmá. Veřejná ochránkyně práv dále považovala za jasné, že přerušení korespondence s občanem je v souladu s pravidly řádné správy pouze tehdy, pokud dotčený orgán již občanovi poskytl odpovídající odpověď na jeho žádosti nebo otázky. Pokud však jde o tento případ, veřejná ochránkyně práv se domnívala, že věcné posouzení případu stěžovatele ze strany Komise bylo nedostatečné.

13. S ohledem na výše uvedené skutečnosti veřejná ochránkyně práv předložila Komisi tato doporučení:

„Komise by měla v budoucích případech při vyřizování stížností na porušení nařízení č. 261/2004 řádně zohlednit povinnost dopravců poskytnout pomoc cestujícím v letecké dopravě podle článku 9 uvedeného nařízení.

Komise by měla rozhodnout o přerušení korespondence s občanem z důvodu toho, co považuje za opakující se povahu jeho korespondence, pouze i) pokud je opakující se povaha příslušné korespondence skutečně zřejmá a ii) pokud již občanovi poskytla odpovídající odpověď na jeho žádosti nebo otázky.“

14. Dne 16. října 2014 Komise na doporučení odpověděla. Pokud jde o porušení práv cestujících v letecké dopravě, tvrdila, že nemá žádnou pravomoc k nápravě nebo vyšetřování a nemůže posoudit opodstatněnost konkrétního případu. Pokud by se podle Komise jednalo o jednotlivé případy, jednalo by se o nedodržení rozdělení úkolů (mezi samotnou Komisí, vnitrostátními orgány pověřenými prosazováním práva a vnitrostátními soudy), jak je stanoveno v nařízení č. 261/2004, pokud jde o soukromé spory mezi cestujícím a jeho dopravcem.

15. Komise dále uvedla, že vnitrostátní orgány pověřené prosazováním práva zaujmou stanovisko ke každému případu, který jim byl předložen, tím, že v případě potřeby přijmou nápravná opatření vůči leteckému dopravci, zatímco vnitrostátní soudy při rozhodování o věcech, které jim byly předloženy, stanovisko vnitrostátních orgánů pověřených prosazováním práva zohledňují. To rovněž znamená, že Komise nemůže zrušit rozhodnutí vnitrostátního subjektu odpovědného za prosazování ani uložit vnitrostátnímu subjektu odpovědnému za prosazování, aby letecké společnosti uložil sankce. V tomto ujednání o odškodnění zavedeném normotvůrcem Komise pouze sleduje uplatňování nařízení tím, že proti členskému státu zahajuje řízení o nesplnění povinnosti, pokud jeho vnitrostátní subjekt odpovědný za prosazování nařízení nařízení neuplatňuje správně.

16. Komise dále uvedla, že pokud letecký dopravce nesplní svou povinnost poskytnout péči na místě, je cestující oprávněn požadovat náhradu škody tím, že požádá o náhradu vynaložených nákladů na péči. Dodal, že povinnost poskytnout péči platí i v případě mimořádných okolností, a zdůraznil, že nikdy neuvedl opak. Rovněž souhlasila s výkladem článku 9 nařízení č. 261/2004 ze strany veřejného ochránce práv, že podnět k poskytnutí péče a pomoci musí pocházet od dopravce. Komise však poukázala na to, že existují případy, kdy dopravce cestujícím takovou pomoc nenabídl, zejména pokud ve stejné lhůtě dojde k mnoha narušením. Dodal, že v takových případech "nemusí být hotelové pokoje k dispozici". Komise uvedla, že jak ona, tak britský vnitrostátní orgán pověřený prosazováním práva vyzvaly stěžovatele, aby předložil vnitrostátnímu orgánu pověřenému prosazováním práva nebo dopravci potvrzení o platbě, pokud by mu vznikly jakékoli výdaje v souvislosti s právem na péči podle nařízení č. 261/2004. Podle názoru Komise je tento přístup v souladu s příslušnou judikaturou Soudního dvora Evropské unie [3]. Komise proto dospěla k závěru, že tím, že příslušné orgány vyzvaly stěžovatele, aby poskytl příjmy z platby za náklady vzniklé v době, kdy uvízl na letišti v Mnichově, případ stěžovatele správně projednaly a proti Spojenému království nebylo možné přijmout žádná opatření z důvodu údajného porušení nařízení.

17. Pokud jde o komunikaci se stěžovatelem, Komise uvedla, že mu již poskytla věcné odpovědi. Vzhledem k tomu, že stěžovatel nepředložil žádné nové důkazy o možném porušení práva EU, mohly by být další e-maily stěžovatele skutečně považovány za opakující se. Komise však uznala, že "styl přerušení [korespondence] mohl být méně přímočarý".

18. Komise však dodala, že přijímá doporučení veřejného ochránce práv, aby se rozhodl přerušit korespondenci s občanem z důvodu toho, co považuje za opakující se povahu jeho korespondence, pouze i) pokud je opakující se povaha příslušné korespondence skutečně zřejmá a ii) pokud již občanovi poskytla odpovídající odpověď na jeho žádosti nebo otázky.

19. Stěžovatel ve svém vyjádření k odpovědi Komise zastával názor, že Komise ignorovala zákon, a nedodržela tak svou zákonnou úlohu strážkyně Smluv.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po vydání doporučení

20. Veřejná ochránkyně práv ve svých doporučeních uvedla, že je zřejmé, že Komise sama nemůže řešit nároky jednotlivých občanů vůči jejich dopravcům na základě nařízení č. 261/2004. Nelze ani očekávat, že Komise přijme opatření v každém jednotlivém případě, kdy občané tvrdí, že od vnitrostátních orgánů pověřených prosazováním práva neobdrželi dostatečnou pomoc. Komise však musí ve své úloze strážkyně Smluv učinit vše, co je v jejích silách, aby zajistila, že členské státy a jejich orgány, jako jsou vnitrostátní orgány pověřené prosazováním práva, řádně uplatňují právo EU.

21. Veřejný ochránce práv poukazuje na to, že čl. 9 odst. 1 nařízení č. 261/2004 stanoví, že „[p]okud se odkazuje na tento článek, cestujícím je nabídnuto bezplatné [...] hotelové ubytování v případech, kdy je nutný pobyt na jednu nebo více nocí nebo kdy je nutný pobyt nad rámec pobytu zamýšleného cestujícím“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Ve své odpovědi na její doporučení Komise souhlasila s výkladem tohoto ustanovení veřejným ochráncem práv v tom smyslu, že iniciativa týkající se poskytování péče cestujícím musí pocházet od dopravce.

22. Veřejný ochránce práv souhlasí s tím, že v případech, kdy dopravce nesplní svou povinnost nabídnout potřebnou pomoc, může cestující sám přistoupit k získání potřebného jídla, ubytování nebo jiné pomoci a poté požádat dopravce o náhradu těchto nákladů na základě příslušných příjmů z platby. To potvrzuje judikatura Soudního dvora Evropské unie, na kterou Komise odkázala.

23. Zdá se však, že Komise ignoruje skutečnost, že to nebyla situace, v níž se stěžovatel nacházel. Stěžovatel tvrdí, aniž by mu Komise odporovala, že mu dopravce nenabídl ubytování a že sám nemohl ubytování najít. Vzhledem k tomu, že se zdá, že stěžovatel v danou noc spal na letišti, zjevně nebyl schopen předložit svému dopravci potvrzení o platbě týkající se tohoto "ubytování" a požádat o proplacení. Bylo tedy zcela neužitečné a neupřímné navrhnout stěžovateli, aby předložil své stvrzenky za okolností, kdy bylo známo, že nemá žádné stvrzenky k předložení.

24. Stručně řečeno, postoj zastávaný Komisí znamená, že cestujícím, kteří si sami mohou najít ubytování, budou proplaceny náklady, zatímco cestující, kteří tak nemohou učinit, budou muset strávit noc na podlaze letiště (nebo, pokud budou mít štěstí, na jakémkoli místě, které na letišti najdou). Veřejný ochránce práv se jen stěží domnívá, že záměrem zákonodárce bylo umožnit odškodnění v prvním případě, nikoli však v druhém případě. Nemůže se ani domnívat, že závěr obhajovaný Komisí je nevyhnutelným důsledkem příslušné judikatury SDEU. V obou rozsudcích, na které Komise odkázala, se dotčeným cestujícím podařilo získat potřebnou pomoc a požádali o náhradu nákladů, které vynaložili. Tyto rozsudky však nevylučují možnost, že náhrada škody je splatná i v případě, že cestující není schopen takovou pomoc získat.

25. Ve své odpovědi na doporučení veřejné ochránkyně práv Komise dále uvedla, že v situacích, jako je ta, v níž se stěžovatel ocitl, "nemusí být hotelové pokoje k dispozici". To je překvapivá úvaha. Dopravce je povinen poskytnout cestujícím v letecké dopravě pomoc, kterou potřebují v případě zrušení nebo vážného zpoždění jejich letů. To zahrnuje poskytování ubytování tam, kde je to potřeba. V situaci, kdy ve skutečnosti nejsou k dispozici žádné hotelové pokoje, je na dopravci, aby se snažil hledat alternativy, které jsou za takových okolností co nejpohodlnější. Z korespondence stěžovatele s dotčenými vnitrostátními orgány pověřenými prosazováním práva a Komisí je zřejmé, že otázka, zda mu dopravce skutečně nemohl poskytnout ubytování v hotelu, nebyla nikdy zkoumána. Neexistují žádné důkazy, které by naznačovaly, že v souvislosti s tímto konkrétním případem by dopravce nebyl schopen najít pro stěžovatele ubytování v hotelu, pokud by se o takové ubytování pokusil. Veřejný ochránce práv nemůže pochopit, jak za těchto okolností mohla Komise dospět k závěru, že nedošlo k porušení nařízení.

26. Zdá se, že Komise zastává názor, že pokud dopravce nenabídne ubytování v hotelu (nebo jinou vhodnou péči) a cestující nemůže najít ubytování v hotelu, nařízení č. 261/2004 nevyžaduje vyplacení náhrady cestujícímu. Veřejný ochránce práv považuje tento výklad za zcela nepřijatelný. Důsledkem přístupu Komise je, že dopravci jsou motivováni k tomu, aby se v takových případech vyhýbali hledání ubytování v hotelu v naději, že cestující nebude schopen najít své ubytování – a v takových případech dopravci nevzniknou žádné náklady. Zákonodárce mohl jen stěží chtít, aby zachování práva cestujícího na péči podle článku 9 nařízení bylo ponecháno na uvážení dopravce.

27. Komise přímo neodmítla doporučení veřejné ochránkyně práv, pokud jde o vyřizování těchto stížností na porušení právních předpisů v budoucnu. Je však zřejmé, že Komise nesdílí přístup, z něhož doporučení veřejné ochránkyně práv vychází. Předpokládá se, že pokud by byla podobná stížnost na porušení právních předpisů podána Komisi nyní, trvala by na svém názoru, že dopravce nenese žádnou odpovědnost za okolností, kdy nenabízí ubytování a kdy cestující nemohl z jakéhokoli důvodu najít ubytování. Veřejná ochránkyně práv se touto otázkou zabývá níže prostřednictvím kritické poznámky. Vzhledem k tomu, že tato záležitost má pro evropské občany obecný význam a může mít vliv na rozhodnutí jiných vnitrostátních orgánů pověřených prosazováním práva v podobných případech, předá veřejná ochránkyně práv své rozhodnutí pro informaci výborům Evropského parlamentu pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci a pro dopravu a cestovní ruch a také svým kolegům z řad vnitrostátních veřejných ochránců práv.

28. Pokud jde o druhé doporučení veřejné ochránkyně práv, veřejná ochránkyně práv se domnívá, že jej Komise v zásadě přijala, přestože se i nadále domnívá, že v případě stěžovatele jednala správně. Ačkoli je posledně uvedený závěr s ohledem na výše uvedené zjevně nesprávný, veřejná ochránkyně práv dospěla k závěru, že v tomto aspektu případu není třeba podnikat žádné další kroky.

Závěr

Na základě šetření této stížnosti ji veřejná ochránkyně práv uzavírá následující kritickou poznámkou:

Podle čl. 9 odst. 1 nařízení č. 261/2004 musí letečtí dopravci nabídnout cestujícím v letecké dopravě, jejichž let byl zrušen nebo výrazně zpožděn, bezplatné jídlo a občerstvení a/nebo hotelové ubytování. V projednávaném případě měla Komise za to, že případné nesplnění této povinnosti vede k náhradě škody pro dotčeného cestujícího pouze tehdy, pokud se tomuto cestujícímu skutečně podaří najít ubytování. Tento výklad je zbytečně restriktivní, není vstřícný k občanům, a proto je neudržitelný. To se rovná nesprávnému úřednímu postupu.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reilly
Štrasburk, 9. července 2015

[1] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 261/2004 ze dne 11. února 2004, kterým se stanoví společná pravidla náhrad a pomoci cestujícím v letecké dopravě v případě odepření nástupu na palubu, zrušení nebo významného zpoždění letů a kterým se zrušuje nařízení (EHS) č. 295/91 (Úř. věst. 2004, L 46, s. 1).

[2] Další informace o souvislostech stížnosti, argumentech stran a šetření veřejného ochránce práv naleznete v úplném znění návrhu doporučení veřejného ochránce práv, které je k dispozici na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/54553/html.bookmark.

[3] Věci Sousa Rodríguez a další, C-83/10, Sb. rozh. 2011, s. I-9469, bod 44, a McDonagh v. Ryanair, C-12/11, rozsudek ze dne 31. ledna 2013, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 21.