Pozadí

1. Stěžovatelka je francouzská státní příslušnice, která se přestěhovala do Irska, aby zde pracovala jako architektka, poté, co zde působila jako architektka ve Spojeném království. Nemá žádnou formální kvalifikaci architekta. V roce 2010 podal stěžovatel u Evropské komise stížnost na porušení právních předpisů týkající se irského zákona o kontrole budov z roku 2007 (Irish Building Control Act 2007, dále jen „zákon“). Jednou z možností stanovených zákonem je, že osoby bez formální architektonické kvalifikace by přesto mohly být uznány za architekty v Irsku na základě desetileté odborné praxe získané v irském státě. Stěžovatel měl za to, že je to diskriminační, jelikož kromě jeho sedmileté odborné praxe v Irsku nebyla zohledněna praxe, kterou získal ve Spojeném království.

2. Když Komise v listopadu 2011 uzavřela [1] stížnost na porušení právních předpisů, podal stížnost veřejnému ochránci práv.

3. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření stížnosti. V průběhu šetření obdržel veřejný ochránce práv stanovisko Komise ke stížnosti a připomínky stěžovatele k ní.

4. Irský zákon o kontrole budov z roku 2007 stanoví systém registrace osob oprávněných k výkonu činnosti pod názvem „architekt“ v Irsku. Zákon stanoví uznávání kvalifikací získaných jak v Irsku, tak v jiných členských státech. Kromě toho stanoví opatření, podle nichž by osoby bez formální kvalifikace, které však před přijetím zákona vykonávaly činnost „architektů“, mohly získat uznání svých zkušeností pro účely registrace architekta. Zákon ve skutečnosti stanoví dva samostatné soubory opatření, která umožňují registraci osob se zkušenostmi, ale bez formální kvalifikace. Standardní ujednání ve stručnosti vyžaduje, aby daná osoba měla alespoň sedmiletou praxi (nikoli nutně v irském státě) a složila zkoušku. Alternativní ujednání podle požadavků uvedených v § 21–22 zákona je k dispozici jednotlivcům, kteří (v době přijetí irského zákona) měli v irském státě alespoň desetiletou relevantní praxi.[2] Druhé ujednání, které se vztahuje na konečný počet jednotlivců, je z hlediska poplatků a časového závazku levnější než předchozí ujednání.

Údajná chyba Komise při uzavírání stížnosti na nesplnění povinnosti

Návrh doporučení veřejného ochránce práv

5. V průběhu tohoto šetření předložil veřejný ochránce práv Komisi návrh doporučení [3]. Veřejný ochránce práv přitom zohlednil argumenty a stanoviska předložená stranami.

6. Veřejný ochránce práv byl toho názoru, že požadavek, aby byly příslušné zkušenosti získány "ve státě"Irska, by mohl nepříznivě ovlivnit větší počet cizích státních příslušníků než irských státních příslušníků.

7. Unijní právo umožňuje takové požadavky objektivně odůvodnit, pokud mají legitimní cíl a prostředky použité k dosažení tohoto cíle jsou přiměřené a nezbytné. Veřejná ochránkyně práv zjistila, že Komise řádně neprošetřila, zda tomu tak skutečně bylo, pokud jde o irské právo. Veřejná ochránkyně práv konstatovala, že Komise nepředložila žádné důkazy o tom, že požádala irské orgány: a) zda požadavek získání dotyčné praxe ve státě může být objektivně odůvodněn legitimním cílem nesouvisejícím s diskriminací na základě státní příslušnosti a b) zda prostředky k dosažení tohoto cíle jsou přiměřené a nezbytné. Veřejná ochránkyně práv dospěla k závěru, že Komise nesprávně dospěla k závěru, že v tomto případě nedošlo k porušení práva EU a že tvrzení stěžovatele je opodstatněné. Veřejná ochránkyně práv proto předložila Komisi tento návrh doporučení:

S ohledem na zjištění veřejného ochránce práv by Komise měla uznat, že články 21–22 irského zákona o kontrole budov z roku 2007 jsou diskriminační, a měla by uznat, že jediným důvodem pro uzavření stížnosti na nesplnění povinnosti bylo, že by bylo nepřiměřené se touto záležitostí zabývat.

Argumenty Komise v reakci na návrh doporučení

8. Ve své odpovědi Komise uvedla, že její právní posouzení zohlednilo cíle sledované zákonem a jeho celkovou konstrukci, jakož i argumenty předložené jak stěžovatelem, tak irskými orgány. Na základě tohoto posouzení nemohla Komise dospět k závěru, že záměrem irských orgánů bylo diskriminovat na základě státní příslušnosti nebo že jakékoli diskriminační účinky, které byly neúmyslně vyvolány v ojedinělých případech, vznikly z důvodu státní příslušnosti dotčených osob.

9. Komise dále uvedla, že irské orgány tvrdily, že pokud jde o soulad sporných oddílů zákona s právem EU, toto omezení zajistilo, že pouze předem stanovený počet osob s nabytými právy, bez ohledu na státní příslušnost, měl možnost pokračovat ve své praxi bez kvalifikace, kterou zákon jinak vyžaduje od architektů. Vzhledem k tomu, že Irsko bylo „prakticky“ jedinečné tím, že neregulovalo činnost architektů nebo nechránilo profesní označení „architekt“, mělo se toto ustanovení vždy zaměřovat především na irské státní příslušníky, aniž by nutně představovalo porušení práva EU.

10. Kromě toho Komise dodala, že rozdílné zacházení bylo odůvodněno skutečností, že zkušenosti získané v jiných členských státech by vyžadovaly podrobnější posouzení. Je tomu tak proto, že každá země má jedinečné vlastnosti, a to jak z hlediska regulačního rámce pro výkon povolání, tak z hlediska dalších faktorů, jako jsou faktory související s rozdíly ve fyzickém prostředí a národních tradicích, které mají dopad na činnost architektů. Toto hloubkové posouzení je zaručeno podle § 14 zákona. Je proto rozumné připustit, že podrobné posouzení nezbytné ke stanovení pověřovacích listin osoby, která usiluje o přístup k regulovanému povolání na základě zkušeností získaných v jiných členských státech, než je hostitelský členský stát, může být pro žadatele nutně obtížnější než posouzení stanovené v přechodném ustanovení o zachování právních účinků, které se jednorázově zaměřuje na osoby usazené v dotčeném členském státě po dlouhou dobu. Existují proto objektivní důvody pro rozdílné zacházení mezi žádostmi o zápis jako „architekt“ podle § 21 až 22 a § 14 a pro rozdíl v souvisejících nákladech.

11. Komise trvala na tom, že oddíly 21–22 nelze vykládat izolovaně, aby bylo možné určit, zda je zákon spravedlivý vůči všem odborníkům, kteří chtějí v Irsku vykonávat činnost „architektů“, bez ohledu na jejich státní příslušnost nebo členský stát kvalifikace. Systém musí být analyzován komplexně, a nikoli tak, že se s architekty, kteří se sami učili, zachází jako se samostatnou kategorií, jak navrhuje stěžovatel.

12. Oddíl 14 se týká uznávání architektů, kteří se sami učili, bez ohledu na to, kde získali své odborné znalosti a/nebo kvalifikaci. V této souvislosti mohou být praktické zkušenosti těchto odborníků získány při výkonu funkce v Irsku nebo v zahraničí. Pokud byla praxe získána v zahraničí, musí povinnosti odpovídat povinnostem architekta v Irsku. Tento oddíl je výslovně zaměřen na osoby, které se rozhodly získat přístup k profesnímu označení „architekt“, a to především prostřednictvím praktických zkušeností, nikoli akademického vzdělávání.

13. Na druhé straně se podle Komise oddíly 21–22 týkají omezeného počtu architektů samouků bez ohledu na státní příslušnost, kteří v době, kdy se zákon stal závazným, poskytovali architektonické služby v Irsku po dobu deseti let. Opět platí, že tyto služby musely být přiměřené službám architekta v Irsku. Důležitým prvkem v této souvislosti je, že architektonické služby, které měly být posouzeny, byly služby, o nichž se má za to, že je poskytují architekti v Irsku. V tomto ohledu se nejednalo o státní příslušnost dotčených osob.

14. Jinými slovy, oddíly 14 a 21–22 se týkají různých skutkových situací a zavádějí různé metody posuzování. Komise tyto oddíly komplexně posoudila a dospěla k závěru, že systém jako celek není diskriminační. Z tohoto důvodu Komise uvedla, že nemůže přijmout zjištění veřejné ochránkyně práv, že se dopustila nesprávného posouzení případu.

15. Komise dodala, že neshodu mezi ní a veřejným ochráncem práv, pokud jde o právní posouzení případu, by veřejný ochránce práv neměl považovat za případ nesprávného úředního postupu. Je na Soudním dvoru, aby posoudil, zda členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smlouvy, či nikoli. Komise se musí omezit na určení, zda existují dostatečně přesvědčivé důkazy o tom, že členský stát vytvořil podmínky bránící volnému pohybu na jednotném trhu, které odůvodňují podání žaloby k Soudnímu dvoru, a zda rozsah problému odůvodňuje podání žaloby. S ohledem na svou analýzu příslušných ustanovení irského práva, jakož i na informace poskytnuté stěžovatelem i irskými orgány dospěla Komise k závěru, že nemůže tvrdit, že systém vytvořený irskou vládou pro registraci architektů prostřednictvím zákona je diskriminační na základě státní příslušnosti.

16. Komise svou odpověď uzavřela prohlášením, že se nedomnívá, že by jakákoli změna jejího stanoviska byla pro žadatele přínosná, pokud by nebyla doprovázena konkrétními nápravnými opatřeními irských orgánů. V době šetření irské orgány naznačily, že pokud by články 21–22 irského zákona o kontrole budov byly shledány neslučitelnými se Smlouvou, rozhodly by se vypustit články 21–22 namísto toho, aby je rozšířily na osoby, které byly usazeny jako architekti v jiných členských státech, aniž by měly formální kvalifikaci. To znamená, že stěžovatel by měl k dispozici přesně stejnou cestu k registraci. Komise dodala, že zpráva irského parlamentního výboru doporučuje přezkum režimu zachování právních účinků. Pokud by irská vláda podnikla kroky zaměřené na změnu nařízení v této oblasti, Komise by se snažila zajistit, aby změny nediskriminovaly žádné samouk architekty na základě státní příslušnosti. V zájmu zajištění hladké spolupráce Komise uvedla, že již kontaktovala irské orgány.

Argumenty stěžovatele

17. Stěžovatel tvrdil, že odpověď Komise opět přehlédla ústřední bod jeho stížnosti, a sice že zákon nezohlednil odbornou praxi, kterou získal ve Spojeném království jako architekt před přemístěním do Irska, pokud jde o jeho § 21–22. Stěžovatel rovněž uvedl, že argument Komise, že důkladné posouzení odborné praxe získané mimo Irsko by bylo obtížnější z důvodu takových faktorů, jako jsou faktory týkající se rozdílů ve fyzickém prostředí a vnitrostátních tradicích, je v rozporu se zásadou volného pohybu v rámci Evropské unie. Stěžovatel rovněž poukázal na to, že tvrzení Komise, že Irsko je prakticky jedinečné v tom, že nereguluje činnosti architektů, je nepravdivé, a poukázal na příklad Spojeného království. Stěžovatel rovněž poukázal na to, že to nebyl on, kdo vytvořil myšlenku, že samouk architekti jsou samostatnou kategorií; ve skutečnosti je to § 21 až 22 zákona, který jej vytvořil. Z těchto důvodů stěžovatel trval na svém názoru, že Komise jeho stížnost na porušení právních předpisů nesprávně uzavřela.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po návrhu doporučení

18. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že návrh doporučení vycházel ze zjištění, že se Komise dopustila pochybení tím, že uzavřela stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů, aniž by plně přezkoumala, zda jsou články 21–22 irského zákona o kontrole budov z roku 2007 diskriminovány na základě státní příslušnosti, a nejsou tedy v souladu s právem EU.

19. Veřejná ochránkyně práv po přezkoumání odpovědi Komise na její návrh doporučení konstatuje, že Komise dosud neposkytla dostatečné informace, které by prokazovaly, že provedla řádné šetření, než dospěla k závěru, že tyto oddíly irského zákona o kontrole budov z roku 2007 nejsou diskriminační.

20. Veřejný ochránce práv poukazuje na to, že kdyby Komise provedla úplné posouzení situace, mohla ověřit, stejně jako to učinil veřejný ochránce práv [4], kontaktováním orgánů Spojeného království, že Spojené království v minulosti rovněž povolilo samostatně vyučovaným architektům pracovat jako architekti a použilo ustanovení o zachování právních účinků pro samostatně vyučované architekty podobné ustanovení v Irsku (stěžovatel získal část svých zkušeností ve Spojeném království)[5]. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že pokud by Komise provedla řádné posouzení situace, mohla přijmout informované rozhodnutí o tom, zda lze zkušenosti získané ve Spojeném království objektivně odlišit od zkušeností získaných v Irsku, a to s přihlédnutím k velké podobnosti právních, správních a architektonických režimů v těchto dvou členských státech. Kromě toho se zdá, že Spojené království bylo jediným dalším členským státem, v němž mohli samostatně vyučovaní architekti vykonávat svou činnost.

21. Komise měla podniknout nezbytné kroky k prošetření těchto bodů. To se nestalo. Pokud by tak učinil, stanovil by, že tím, že zákon vylučuje odbornou praxi získanou v jiném členském státě, ve skutečnosti vylučuje pouze odbornou praxi získanou ve Spojeném království, a to navzdory skutečnosti, že, jak je uvedeno výše, Irsko a Spojené království jsou si z hlediska právních, správních a architektonických režimů velmi podobné.

22. Pokud jde o znění návrhu doporučení, veřejný ochránce práv by rád objasnil, že i když odráží názor tehdejšího veřejného ochránce práv, že ustanovení irského zákona jsou diskriminační, konečné stanovisko k této otázce je záležitostí Komise a v konečném důsledku i Soudního dvora. Podstatnějším a relevantnějším závěrem veřejné ochránkyně práv je, že Komise plně nepřezkoumala situaci, na kterou si stěžovala. Tento závěr je dále posílen v návaznosti na odpověď Komise na návrh doporučení. Veřejný ochránce práv proto trvá na stanovisku bývalého veřejného ochránce práv.

23. V této fázi se zdá být zřejmé, že je velmi nepravděpodobné, že by žadatel měl prospěch ze změny postoje ze strany Komise. Pokud by Komise měla za to, že irské právo diskriminuje na základě státní příslušnosti, ale že pokračování v řízení by bylo nepřiměřené, mohlo by to být pro stěžovatele užitečné, pokud by si přál podat žalobu v souvislosti se svým vlastním případem u irských soudů. Vzhledem k plynutí času se takový postup jeví jako nepravděpodobný - i když je to jednoznačně záležitostí stěžovatele.

24. S ohledem na výše uvedené a na skutečnost, že Komise odmítla přijmout návrh doporučení veřejné ochránkyně práv, uzavře případ kritickou poznámkou.

Závěr

Na základě šetření této stížnosti ji veřejná ochránkyně práv uzavírá následující kritickou poznámkou:

Komise se dopustila pochybení tím, že uzavřela stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů, aniž by plně přezkoumala, zda jsou články 21–22 irského zákona o kontrole budov z roku 2007 diskriminační. Jednalo se o případ nesprávného úředního postupu.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová,

Štrasburk 9. června 2015

[1] Komise uvedla, že neexistuje žádný přesvědčivý důkaz o porušení práva EU ze strany Irska.

[2] Tyto osoby mohou být nuceny předložit portfolio související s prací a mohou být rovněž požádány, aby se podrobily odbornému hodnotícímu pohovoru.

[3] Návrh doporučení veřejného ochránce práv je k dispozici zde: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/50053/html.bookmark

[4] Veřejná ochránkyně práv provedla tato šetření poté, co byl její návrh doporučení zamítnut.

[5] Na rozdíl od situace v Irsku orgány Spojeného království nevyžadovaly, aby zkušenosti získané jako architekt byly získány pouze ve Spojeném království.