Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Tato výtka se týká výkladu licenčních požadavků na osvědčující personál. Požadavky jsou v zásadě stanoveny v nařízení č. 2042/2003 (dále jen "nařízení")[1], zejména v příloze III (část 66) uvedeného nařízení. Osvědčující personál je odpovědný za uvolnění letadel nebo letadlových částí do provozu po údržbě. Stěžovatel působí jako nezávislý certifikační orgán pro horkovzdušné balóny a je držitelem příslušné licence vydané Spojeným královstvím.

2. Dne 24. března 2009 se obrátil na agenturu EASA a dotázal se na platnost vnitrostátních kvalifikací pro osvědčující personál vydaných členským státem v jiných členských státech. Dopisem ze dne 27. března 2009 jej EASA v podstatě informovala, že podle nařízení nejsou vnitrostátní kvalifikace týkající se osvědčení horkovzdušných balonů uznávány jinými členskými státy. V důsledku toho jsou jedinými letadly, která mohou nezávislí osvědčovatelé, kteří jsou držiteli vnitrostátní kvalifikace, uvolnit zpět do provozu, letadla registrovaná v zemi, která vydala kvalifikaci osvědčovatele.

3. Dne 22. května 2009 se stěžovatel obrátil na veřejného ochránce práv (stížnost 1353/2009/NM). Vyjádřil nesouhlas s výkladem nařízení ze strany agentury EASA a požádal veřejného ochránce práv, aby provedl přezkum. Ustanovení čl. 2 odst. 4 statutu evropského veřejného ochránce práv vyžaduje, aby stěžovatelé před tím, než mohou veřejnému ochránci práv podat stížnost, učinili u dotčeného subjektu vhodné administrativní kroky. Stěžovatel kontaktoval agenturu EASA, ale neinformoval ji, že nesouhlasí s podstatou její odpovědi. Veřejný ochránce práv se proto domníval, že stěžovatel neprovedl všechny vhodné předchozí administrativní přístupy, a doporučil mu, aby se znovu obrátil na agenturu EASA.

4. V dopise agentuře EASA ze dne 30. června 2009 stěžovatel kritizoval výklad příslušných pravidel ze strany agentury EASA. Ve své odpovědi ze dne 16. července 2009 agentura EASA odkázala na článek 66.A.100 části 66, který zní takto:

„Dokud tato část nestanoví požadavek na osvědčující personál letadel jiných než letounů a vrtulníků, použijí se příslušné předpisy členského státu.“

5. EASA zdůraznila, že podle jejího názoru se pojmem „příslušný členský stát“ rozumí stát odpovědný za dohled nad činnostmi vykonávanými osvědčujícím personálem. EASA dále uvedla, že podle části M (příloha I nařízení) čl. M.1 odst. 1 je příslušný úřad členského státu registrace odpovědný za dohled nad zachováním letové způsobilosti jednotlivého letadla.

6. Podle názoru agentury EASA jsou důsledky této právní situace následující:

• Organizace údržby se sídlem v zemi X musí využívat osvědčující personál kvalifikovaný podle předpisů země X. V důsledku toho může být osoba, která je držitelem osvědčující kvalifikace platné v zemi X, jmenována pouze osvědčujícím personálem v organizacích se sídlem v této zemi.
• Osoba, která je držitelem kvalifikace osvědčujícího personálu platné v zemi X, může v případě, že jedná jako nezávislý osvědčovatel, uvolnit pouze letadla registrovaná v zemi X.

Agentura EASA uvedla, že její postoj byl rovněž zohledněn v jejím rozhodnutí 2008/013/R [2].

7. Agentura EASA nakonec poukázala na to, že se chystá vydat dokument s odpovědí na připomínky (dále jen „CRD“) 2008-03, který by mimo jiné navrhl průkaz způsobilosti podle části 66 „L“, který by se vztahoval na údržbu horkovzdušných balonů. Konečné stanovisko ke směrnici o kapitálových požadavcích se očekávalo na konci roku 2009. EASA uvedla, že průkaz způsobilosti podle části 66 „L“ bude uznáván ve všech členských státech, neboť požadavky na jeho získání budou ve všech členských státech stejné.

8. Dne 7. října 2009 podal stěžovatel tuto stížnost.

Předmět šetření

9. Stěžovatel ve své stížnosti veřejnému ochránci práv předložil následující tvrzení a tvrzení:

Výklad pojmu „příslušný členský stát“ v čl. 66.A.100 části 66 provedený agenturou EASA je i) příliš restriktivní s ohledem na znění čl. 66.A.100 a ii) není v souladu se svobodou usazování.

Agentura EASA by měla přehodnotit svůj výklad významu pojmu „příslušný členský stát“ v souladu s tvrzeními stěžovatele.

Šetření

10. Stížnost byla předána výkonnému řediteli agentury EASA k vyjádření stanoviska. Stanovisko EASA bylo stěžovateli předáno s výzvou k vyjádření, kterou zaslal dne 17. února 2010. S ohledem na tyto připomínky se další šetření veřejného ochránce práv ukázala jako nezbytná. V dopise ze dne 20. dubna 2010 proto veřejný ochránce práv požádal agenturu EASA, aby mu poskytla další informace týkající se tvrzení stěžovatele. Odpověď agentury EASA byla předána stěžovateli, který zaslal své připomínky dne 10. června 2010.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

Úvodní poznámky

11. Vzhledem k jejich věcné souvislosti je vhodné posoudit tvrzení stěžovatele společně s jeho tvrzením.

A. Tvrzení o nesprávném výkladu a související tvrzení

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

12. Na podporu svého tvrzení stěžovatel tvrdil, že stanovisko agentury EASA nebylo nařízením výslovně nařízeno. Podle jeho názoru to EASA implicitně uznala, neboť její výklad označila za "její názor". Uvedl, že pojem „příslušný členský stát“ by měl být vykládán tak, že se vztahuje na členský stát, který licenci vydává.

13. Stěžovatel se rovněž domníval, že výklad EASA je v rozporu se svobodou usazování. Dále uvedl, že uznání průkazů způsobilosti vydaných jiným členským státem v jednom členském státě by neohrozilo bezpečnost, jelikož služby poskytované jakýmkoli osvědčeným personálem pod vedením organizace údržby ve smyslu hlavy F nařízení jsou všeobecně uznávány.

14. Agentura EASA ve svém stanovisku uvedla, že slovo „relevantní“ ve výrazu „příslušné nařízení členského státu“ obsaženém v čl. 66.A.100 části 66 by mohlo být vykládáno tak, že odkazuje buď na příslušný členský stát, nebo na příslušné nařízení. Bez ohledu na zvolenou alternativu agentura EASA uvedla, že je pevně přesvědčena, že kontext čl. 66.A.100 části 66, jakož i obecný systém zavedený nařízením č. 216/2008 [3] a prováděcími pravidly vedou k jednoznačnému výkladu. Agentura EASA poukázala na to, že nařízení stanoví požadavky na zachování letové způsobilosti letadel. Za tímto účelem vyžaduje, aby veškerou údržbu prováděl buď příslušný osvědčující personál jménem organizace oprávněné k údržbě, nezávislý osvědčující personál, nebo vlastník pilota.

15. Agentura EASA uvedla, že nezávislý osvědčující personál, jako je stěžovatel, může vydávat osvědčení o uvolnění do provozu (čl. M.A.801 písm. b) bod 2), s výhradou požadavků části 66. Tato směrnice stanoví požadavky na vydávání průkazů způsobilosti k údržbě letadel a podmínky jejich platnosti a používání. Článek 66.A.100 části 66 se vztahuje na osvědčující personál pro letadla jiná než letouny a vrtulníky. Vzhledem k odkazu na „příslušné nařízení členského státu“ v čl. 66.A.100 části 66 je v současné době situace taková, že osvědčující personál pro horkovzdušné balony je certifikován v souladu s vnitrostátními právními předpisy.

16. Agentura EASA uvedla, že podle názoru stěžovatele je „příslušným členským státem“ podle čl. 66.A.100 části 66 stát, který vydal průkaz způsobilosti osvědčujícího personálu. Tento výklad však představoval kruhové odůvodnění vzhledem k tomu, že cílem čl. 66.A.100 části 66 je vymezit stát, který může stanovit požadavky na vydání licence, a podmínky její platnosti a používání.

17. Agentura EASA trvala na svém názoru, že „příslušným členským státem“ je stát, v němž je registrováno letadlo, na němž osvědčující personál pracuje. Podle agentury EASA to bylo stanoveno v Chicagské úmluvě [4], která byla v EU provedena nařízením č. 216/2008, a v nařízení, na které se vztahuje tato stížnost, včetně jeho části 66. Základní zásadou Chicagské úmluvy je, že za dohled nad bezpečností letadla nese celkovou odpovědnost stát, v němž je letadlo zapsáno do rejstříku (dále jen "stát zápisu do rejstříku"). V souladu s touto zásadou proto nařízení určuje stát zápisu do rejstříku jako stát odpovědný za zajištění toho, aby letadlo zapsané v jeho rejstříku splňovalo požadavky na zachování letové způsobilosti. Stát zápisu do rejstříku vykonává tuto odpovědnost různými způsoby v závislosti na tom, zda je letadlo propuštěno do provozu i) osvědčujícím personálem jménem organizace oprávněné k údržbě; ii) nezávislým osvědčujícím personálem; nebo iii) vlastníkem lodivoda.

18. Agentura EASA poukázala na to, že jediný způsob, jak může stát zápisu do rejstříku splnit svou celkovou odpovědnost, je zkontrolovat, zda práce vykonávaná nezávislým osvědčujícím personálem je v souladu s nařízením předtím, než je letadlo po údržbě opět uvedeno do provozu. EASA uvedla, že právní situace je odlišná u zaměstnanců pracujících pro organizace oprávněné k údržbě, pokud stát zápisu do rejstříku převede dohled nad jejich prací na stát, který organizace oprávněné k údržbě schválil. "Příslušným nařízením členského státu" tedy bylo nařízení státu, který organizaci údržby schválil. Vzhledem k tomu, že oprávnění organizace k údržbě vydaná v souladu s článkem 4 nařízení a jeho přílohou II jsou automaticky uznávána ve všech členských státech (čl. 11 odst. 1 nařízení č. 216/2008), mohl by osvědčující personál, který pracuje pro organizaci oprávněnou k údržbě, uvolnit letadla registrovaná v kterémkoli členském státě, a to i v případě, že jejich průkaz způsobilosti vydal vnitrostátní orgán. V případě nezávislých osvědčujících pracovníků musí být stát zápisu do rejstříku schopen ověřit práci, kterou vykonávají, jakož i posoudit jejich osvědčující kvalifikaci a dohlížet na ni.

19. Agentura EASA rovněž poukázala na to, že její výklad výrazu „příslušné nařízení členského státu“ byl předmětem rozsáhlých konzultací se všemi zúčastněnými stranami. Jeho výklad byl součástí jeho přijatelných způsobů průkazu [5] (AMC) M.A.502 písm. b) a c). Dne 20. března 2007 zveřejnila EASA svůj záměr vykládat pro účely údržby prováděné nezávislým osvědčujícím personálem "příslušné nařízení členského státu" ve smyslu státu zápisu do rejstříku. Příslušné oznámení bylo otevřeno k připomínkám do 20. června 2007, nebyly však obdrženy žádné připomínky zpochybňující výklad agentury EASA. Agentura EASA proto považovala svůj názor za široce přijímaný všemi zúčastněnými stranami a zveřejnila svůj konečný výklad ve výše uvedené AMC.

20. Stěžovatel byl toho názoru, že jeho průkaz způsobilosti ve Spojeném království by měl být automaticky uznáván ve všech členských státech EU. EASA však zdůraznila, že na rozdíl od organizací oprávněných k údržbě neexistuje automatické uznávání průkazů způsobilosti osvědčujícího personálu pro jiná letadla než letouny a vrtulníky. Důvodem bylo, že jedinými společnými správními postupy, které unijní normotvůrce zavedl, byly v současné době osvědčování personálu pro letadla a vrtulníky (čl. 5 odst. 1 nařízení ve spojení s částí 66). Členské státy byly povinny uznat průkaz vydaný jiným členským státem v souladu s uvedenými ustanoveními bez dalšího hodnocení (čl. 11 odst. 1 nařízení č. 216/2008).

21. U jiných letadel než letounů a vrtulníků, jako jsou horkovzdušné balóny, však normotvůrce prozatím přijal záměrné rozhodnutí nezavádět společné správní postupy. Normotvůrce se proto rovněž rozhodl neuplatňovat zásadu vzájemného uznávání na vnitrostátní licence, jak je stanoveno v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 216/2008.

22. V důsledku toho se na uznávání zahraničních průkazů způsobilosti k údržbě letadel pro horkovzdušné balony nadále vztahovaly vnitrostátní předpisy státu zápisu do rejstříku. Tím nebylo řečeno, že vzájemné uznávání není možné, nýbrž že se toto uznávání řídí vnitrostátními právními předpisy, a nikoli unijním právem. Stěžovatel tedy mohl vykonávat práva vyplývající z jeho průkazu způsobilosti Spojeného království za předpokladu, že byl uznán příslušným státem zápisu do rejstříku.

23. Agentura EASA dodala, že právní situace se brzy změní. Vysvětlila, že předložila Evropské komisi stanovisko ke změně části 66. Jakmile tento návrh vstoupí v platnost, budou existovat společné správní postupy pro průkazy způsobilosti k údržbě letadel pro jiná letadla než letouny a vrtulníky.

24. Stěžovatel ve svém vyjádření tvrdil, že podle standardního německého slovníku znamená slovo "relevantní" ("einschlägig"v němčině) "vztahující se k určité oblasti". Uvedl, že část 66 obsahuje pravidla pro vydávání průkazů způsobilosti osvědčujícímu personálu. Neobsahovala však pravidla týkající se odpovědnosti za letadla, která byla řešena v části M (příloha I nařízení). Stěžovatel se dovolával čl. 5 odst. 1 nařízení, který zní takto: „Osvědčující personál musí být kvalifikován v souladu s ustanoveními přílohy III, s výjimkou ustanovení bodu M.A.606 písm. h), bodu M.A.607 písm. b), bodu M.A.801 písm. d) a bodu M.A.803 přílohy I a bodu 145.A.30 písm. j) přílohy II (část 145) a dodatku IV přílohy II (část 145).“Stěžovatel uvedl, že uvedené ustanovení nezmiňuje omezení pro nezávislý osvědčující personál v souladu s čl. M.A.801 písm. b)2.

25. Stěžovatel rovněž odkázal na čl. 11 odst. 5 nařízení č. 216/2008, který zní takto: „Do vstupu opatření uvedených v čl. 8 odst. 5 v platnost a do uplynutí přechodných období stanovených těmito opatřeními, a aniž je dotčen čl. 69 odst. 4, mohou být osvědčení, která nemohou být vydána v souladu s tímto nařízením, vydávána na základě platných vnitrostátních předpisů.“ Dále se odvolal na čl. 3 písm. e) nařízení č. 216/2008, který zní takto: „„osvědčením“ jakákoli forma uznání, že výrobek, letadlová část nebo zařízení, organizace nebo osoba splňuje příslušné požadavky, včetně ustanovení tohoto nařízení a jeho prováděcích pravidel, jakož i vydání příslušného osvědčení osvědčujícího tento soulad;“. V této souvislosti uvedl, že dokud nebude existovat jednotná licence pro nezávislý osvědčující personál, bude třeba vnitrostátní licenci považovat za rovnocennou licenci podle části 66.

26. Stěžovatel poukázal na to, že agentura EASA naznačila, že bezpečnost by byla ohrožena, pokud by horkovzdušné balony byly udržovány osvědčujícím personálem, který má licenci v jiném členském státě. Popřel tento názor tím, že poukázal na to, že pokud vnitrostátní orgán vydá licenci nezávislému osvědčujícímu personálu, bude muset zajistit, aby tento personál splňoval příslušné normy. Rovněž uvedl, že příslušný úřad státu zápisu do rejstříku může v případě pochybností ověřit, zda nezávislý osvědčující personál pověřený propuštěním letadla je držitelem odpovídajícího průkazu způsobilosti. Totéž by platilo, pokud by příslušný úřad kontroloval průkaz způsobilosti organizace oprávněné k údržbě v jiné zemi, pokud by letadlo bylo touto organizací udržováno.

27. Pokud jde o společnost AMC, na kterou EASA odkázala, stěžovatel uvedl, že se v jeho případě nepoužije. Odkázal na čl. M.A.502 písm. b) nařízení č. 1056/2008, kterým se mění nařízení. Podle čl. M.A.502 písm. a) musí údržbu letadlových celků provádět organizace oprávněné k údržbě. Článek M.A.502 písm. b) zní takto: Odchylně od písmene a) může údržbu letadlového celku v souladu s údaji pro údržbu letadla nebo, pokud to schválí příslušný úřad, v souladu s údaji pro údržbu letadlového celku provádět organizace s kvalifikací A oprávněná v souladu s oddílem A hlavou F této přílohy (část M) nebo s přílohou II (část 145), jakož i osvědčující personál uvedený v bodě M.A.801 písm. b) odst. 2, pouze pokud jsou tyto letadlové celky zastavěny v letadle. Tato organizace nebo osvědčující personál však mohou tento letadlový celek dočasně vyjmout za účelem údržby, aby se zlepšil přístup k letadlovému celku, s výjimkou případů, kdy toto vyjmutí vyvolává potřebu dodatečné údržby, která není způsobilá pro ustanovení tohoto odstavce. Údržba letadlových celků prováděná v souladu s tímto odstavcem není způsobilá pro vydání formuláře 1 EASA a podléhá požadavkům na uvolnění letadla stanoveným v bodě M.A.801."[6] Poukázal na to, že plynové láhve přepravované horkovzdušnými balony byly do balonu namontovány pouze během provozu, ale po přistání byly z balonu odstraněny. Tvrdil také, že AMC zřejmě pokrývala pouze údržbu komponentů, ale ne celých letadel. Na jeho situaci se tedy AMC nevztahovala, jelikož pro údržbu plynových lahví nebylo vyžadováno žádné povolení příslušného orgánu.

28. Stěžovatel uvítal skutečnost, že normotvůrce měl v úmyslu převést vnitrostátní licence na licence podle části 66, avšak tvrdil, že dosud nebylo známo nic o příslušných podmínkách ani o datu, kdy příslušná změna vstoupí v platnost. Nakonec poukázal na to, že základní otázkou je, zda vnitrostátní licence bude uznána za rovnocennou licenci podle části 66 až do doby, kdy o této otázce rozhodne právní předpis.

29. Ve své žádosti o doplňující informace položil veřejný ochránce práv agentuře EASA řadu otázek. Dotázal se, proč považuje své AMC M.A.502 písm. b) a c), které zřejmě zahrnuje údržbu letadlových celků, za relevantní z hlediska použitelných právních předpisů pro vydávání průkazů způsobilosti osvědčujícímu personálu letadel. Požádal rovněž agenturu EASA, aby se vyjádřila k ostatním argumentům uvedeným v připomínkách stěžovatele. Nakonec požádal agenturu EASA, aby jej informovala o případném pokroku, jehož bylo dosaženo v souvislosti s navrhovaným přijetím společných správních postupů pro průkazy způsobilosti k údržbě letadel jiných než letounů nebo vrtulníků.

30. EASA ve své replice uvedla, že ustanovení části 66 nelze vykládat izolovaně. Ustanovení byla místo toho pouze jedním stavebním kamenem stanoveným zákonodárcem s cílem zajistit zachování letové způsobilosti letadel. Část 66 byla propojena a propojena s dalšími stavebními kameny, jako je část M (příloha I), část 145 (příloha II) a část 147 (příloha IV), které všechny sledují stejný cíl. Agentura EASA uvedla, že článek 66.A.100 části 66 je třeba vykládat v tomto kontextu, včetně čl. M.A.801 písm. b) části M. EASA rovněž poukázala na to, že na rozdíl od názoru stěžovatele se všechna ustanovení obsažená v přílohách nařízení týkala „odpovědnosti za (bezpečnost) letadla“.

31. Agentura EASA dále uvedla, že článek 66.A.100 části 66 odkazuje na „požadavek na osvědčující personál“, a nikoli na „požadavek na vydávání průkazů způsobilosti“. Z toho vyplývá, že držení průkazu způsobilosti nepostačuje k výkonu práv k osvědčování. Držitelé průkazů způsobilosti museli spíše splňovat požadavky stanovené normotvůrcem pro výkon těchto práv. V případě letounů a vrtulníků musí osvědčující personál nejen být držitelem průkazu způsobilosti podle části 66, ale musí rovněž splňovat čl. 66.A.20 písm. b), který zase odkazuje na část M a část 145. V případě jiných letadel než letounů a vrtulníků platí příslušné požadavky na osvědčující personál členských států. Podle EASA to znamená, že osvědčující personál musí být nejen držitelem průkazu způsobilosti, pokud to vyžadují platné právní předpisy, ale musí také splňovat další požadavky na výkon práv udělených průkazem způsobilosti, které jsou stanoveny platnými právními předpisy.

32. Agentura EASA se vyjádřila k čl. 11 odst. 5 nařízení č. 216/2008, na který stěžovatel ve svých připomínkách odkázal, a uvedla, že se vztahuje pouze na letecký provoz (článek 8 nařízení č. 216/2008). Případ stěžovatele se však týká otázky letové způsobilosti (článek 5 nařízení č. 216/2008). Agentura EASA uvedla, že čl. 11 odst. 4 nařízení č. 216/2008 obsahuje ustanovení týkající se otázek letové způsobilosti, které je podobné ustanovení uvedenému stěžovatelem. Článek 11 odst. 4 nařízení č. 216/2008 však pouze stanovil, že při neexistenci průkazu způsobilosti personálu vydaného podle nařízení č. 216/2008 jsou tyto průkazy způsobilosti vydávány na základě použitelných vnitrostátních právních předpisů. Agentura EASA zdůraznila, že čl. 11 odst. 4 v žádném případě nestanoví, že vnitrostátní průkazy způsobilosti jsou rovnocenné průkazům způsobilosti podle části 66 nebo že jsou přeměněny na průkazy způsobilosti podle části 66. Kromě toho agentura EASA uvedla, že čl. 11 odst. 4 nařízení č. 216/2008 se na případ stěžovatele nevztahuje.

33. Agentura EASA rovněž zdůraznila, že na rozdíl od toho, co stěžovatel zjevně chápe, by letadlo mohlo být udržováno nezávislým osvědčujícím personálem, který má licenci v jiných členských státech. Takové výživné však podléhalo právním předpisům státu zápisu do rejstříku. Pokud právní předpisy státu zápisu do rejstříku vyžadují, aby nezávislý osvědčující personál byl držitelem licence, může být tato licence buď i) licencí vydanou státem zápisu do rejstříku, nebo ii) licencí vydanou jiným státem a uznanou státem zápisu do rejstříku.

34. Pokud jde o použitelnost čl. AMC M.A.502 odst. 2 na případ stěžovatele, agentura EASA uvedla, že je relevantní pro článek 66.A.100 části 66 vzhledem k tomu, že část M je součástí celkového systému zajištění bezpečnosti letectví (viz bod 30 výše). Vzhledem k tomu, že části M a 66 jsou vzájemně propojenými a vzájemně závislými přílohami téhož nařízení, jsou pro výklad čl. 66.A.100 části 66 relevantní rovněž úvahy AMC, a sice že členský stát zápisu do rejstříku je odpovědný za údržbu prováděnou nezávislým osvědčujícím personálem.

35. Agentura EASA dále uvedla, že stěžovatel správně poukázal na to, že uvedená společnost AMC souvisí s údržbou letadlových celků, a proto není v jeho případě použitelná. Agentura EASA zároveň připomněla, že společnost AMC se zabývá údržbou letadlových celků nezávislým osvědčujícím personálem. Agentura EASA uvedla, že ve svém stanovisku předloženém veřejnému ochránci práv odkazuje na zásady, z nichž tato společnost AMC vychází, pokud jde o povinnosti nezávislého osvědčujícího personálu.

36. V odpovědi na otázku veřejného ochránce práv týkající se pokroku v navrhovaném přijímání společných správních postupů pro průkazy způsobilosti k údržbě letadel pro jiná letadla než letadla nebo vrtulníky agentura EASA vysvětlila, že Komise a členské státy projednaly stanovisko agentury EASA na zasedání výboru EASA ve dnech 29. a 30. dubna 2010. Na základě jednání bylo dohodnuto, že Komise předloží nový legislativní návrh k projednání na zasedání výboru EASA, které se bude konat v říjnu 2010.

37. Stěžovatel ve svém vyjádření uvedl, že ústřední otázkou je, zda lze vnitrostátní licenci považovat za rovnocennou licenci podle části 66, a lze ji proto bez dalšího zkoumání přeměnit na takovou licenci. Vzhledem k tomu, že agentura EASA na tuto otázku odpověděla záporně, nesouhlasil s názorem agentury EASA. Na podporu svého stanoviska citoval čl. 66.A.70 písm. a) části 66, který zní takto:

„66.A.70 Ustanovení o přeměně

a) Držiteli kvalifikace osvědčujícího personálu platné v členském státě přede dnem vstupu této části v platnost se vydá průkaz způsobilosti k údržbě letadel bez další zkoušky za podmínek stanovených v bodě 66.B.300.“

38. Podle stěžovatele z výše uvedeného ustanovení vyplývá následující:

• Vnitrostátní kvalifikaci lze bez dalšího přezkoušení změnit na průkaz způsobilosti podle části 66. K takové přeměně již došlo ve vztahu k letounům a vrtulníkům.
• Prostřednictvím přeměny bez dalšího zkoumání uznává EASA vnitrostátní kvalifikaci, která proto musí být považována za rovnocennou průkazu způsobilosti podle části 66. Pokud by tomu bylo jinak, i) držitel vnitrostátního průkazu způsobilosti by musel složit další zkoušku a ii) agentura EASA by nemohla uznat údržbu prováděnou osvědčujícím personálem, který je držitelem vnitrostátního průkazu způsobilosti a který je oprávněn uvolnit letadlo do provozu.

Skutečnost, že prozatím nebylo možné převést vnitrostátní průkaz způsobilosti (pro jiná letadla než letouny a vrtulníky) na průkaz způsobilosti podle části 66, by neměla být na úkor držitelů vnitrostátního průkazu způsobilosti.

Posouzení veřejného ochránce práv

39. Tato výtka se týká výkladu čl. 66.A.100 části 66. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že podle stěžovatele je výklad článku 66.A.100 části 66 podaný agenturou EASA pouze „jeho názorem“a není nařízením výslovně nařízen. Před přezkoumáním podstaty tvrzení stěžovatele je proto užitečné stanovit přístup veřejného ochránce práv k posouzení tvrzení stěžovatele a tvrzení týkajících se výkladu agentury EASA.

40. Přitom by měly být připomenuty úkoly svěřené agentuře EASA na základě oddílu 1 kapitoly III nařízení č. 216/2008. Mezi tyto úkoly patří mimo jiné vydávání certifikačních specifikací (včetně předpisů letové způsobilosti a osvědčení letové způsobilosti, jakož i veškerých poradenských materiálů pro uplatňování tohoto nařízení a jeho prováděcích pravidel) a přijímání vhodných rozhodnutí pro uplatňování některých ustanovení nařízení č. 216/2008, například v souvislosti s certifikací letové způsobilosti a certifikací ochrany životního prostředí (čl. 18 písm. c) a d) nařízení č. 216/2008). Úkoly agentury EASA navíc zahrnují předkládání stanovisek Komisi a vypracování certifikačních a poradenských materiálů (článek 19 nařízení č. 216/2008).

41. Z těchto příkladů vyplývá, že EASA musí k plnění svých úkolů vykládat a uplatňovat právní rámec, jehož správou je pověřena. V průběhu tohoto procesu musí zaujmout stanovisko k výkladu tohoto právního rámce. Veřejný ochránce práv zároveň připomíná, že podle článku 19 Smlouvy o Evropské unii Soudní dvůr dbá na dodržování práva při výkladu a uplatňování Smluv. Není tedy pochyb o tom, že Soudní dvůr má nejvyšší a konečnou pravomoc, pokud jde o výklad unijního práva. Rozhodnutí EASA týkající se výkladu proto v zásadě podléhají přezkumu Soudního dvora.

42. Veřejný ochránce práv si je vědom pravomoci Soudního dvora, pokud jde o výklad práva EU, a v následujícím textu předloží své vlastní posouzení výkladu článku 66.A.100 části 66 ze strany agentury EASA.

43. Tvrzení stěžovatele se týká dvou samostatných, avšak vzájemně souvisejících otázek, a to i) správnosti výkladu výrazu "příslušné nařízení členského státu"agenturou EASA jako odkazu na členský stát zápisu do rejstříku a ii) souladu tohoto výkladu se svobodou usazování. V souvislosti s druhou otázkou stěžovatel namítal proti názoru agentury EASA, že v současné době nejsou automaticky uznávány vnitrostátní průkazy způsobilosti osvědčujícího personálu pro údržbu horkovzdušných balonů v jiných členských státech. V následujícím textu veřejný ochránce práv zváží oba aspekty tvrzení stěžovatele.

44. Veřejný ochránce práv nejprve konstatuje, že čl. 5 odst. 1 nařízení stanoví, že osvědčující personál musí mít kvalifikaci (některé výjimky jsou výslovně stanoveny) v souladu s ustanoveními přílohy III (část 66). Z toho vyplývá, že část 66 obsahuje pravidla týkající se kvalifikace, kterou musí mít osvědčující personál.

45. Strany sporu se neshodují na správném výkladu článku 66.A.100 části 66. Veřejný ochránce práv se domnívá, že ze samotného znění čl. 66.A.100 části 66 nelze jednoznačně vyvodit, které nařízení členského státu je označeno jako "příslušné nařízení členského státu". Z odkazu na "příslušné nařízení členského státu"však jasně vyplývá, že po přechodné období ("Do doby, než tato část upřesní...") se kvalifikace osvědčujícího personálu letadel jiných než letounů a vrtulníků řídí vnitrostátními právními předpisy. Stěžovatel sám uvedl, že "příslušným nařízením členského státu"by měly být právní předpisy členského státu, který licenci vydává.

46. Předtím, než se veřejný ochránce práv bude zabývat otázkou totožnosti členského státu, na jehož nařízení odkazuje článek 66.A.100 (první aspekt vznesený stěžovatelem), považuje za užitečné zvážit, zda licence vydané podle práva daného členského státu podléhají automatickému vzájemnému uznávání, a proto musí být uznány ve všech ostatních členských státech (druhý aspekt vznesený stěžovatelem). V průběhu šetření agentura EASA vysvětlila, že zatímco nařízení č. 216/2008 stanoví vzájemné uznávání kvalifikací personálu vydávajícího průkazy způsobilosti pro letadla a vrtulníky, normotvůrce se rozhodl prozatím nezavést jednotné správní postupy pro jiná letadla než letouny a vrtulníky. Agentura EASA zároveň poukázala na to, že v blízké budoucnosti se předpokládá zavedení jednotného průkazu způsobilosti pro osvědčující personál v souvislosti s jinými letadly než letouny a vrtulníky.

47. Nařízení, včetně jeho příloh, stanoví společné technické požadavky a správní postupy k zajištění zachování letové způsobilosti leteckých výrobků, letadlových částí a zařízení (viz 3. bod odůvodnění nařízení). Hlava A části 66 nařízení (články 66.A.1 až 66.A.70) stanoví požadavky na vydání průkazu způsobilosti k údržbě letadel a podmínky jeho platnosti a používání ve vztahu ke stanoveným kategoriím letounů a vrtulníků. Ve vztahu k jiným letadlům než letounům a vrtulníkům však část 66 nestanoví žádné požadavky na vydávání příslušných průkazů způsobilosti k údržbě a podmínky jejich platnosti a používání, nýbrž odkazuje na „příslušné nařízení členského státu“.

48. Ustanovení čl. 11 odst. 1 nařízení č. 216/2008 vyžaduje, aby členské státy bez dalších technických požadavků nebo hodnocení uznávaly certifikáty vydané v souladu s uvedeným nařízením. Vzhledem k tomu, že s ohledem na výše uvedené jsou licence na údržbu letadel jiných než letounů a vrtulníků licencemi vydanými v souladu s vnitrostátními právními předpisy, podle názoru veřejného ochránce práv se čl. 11 odst. 1 nařízení č. 216/2008 na tyto licence nevztahuje. Stejně tak se veřejný ochránce práv domnívá, že vzhledem k tomu, že čl. 11 odst. 4 ani čl. 11 odst. 5 nařízení č. 216/2008 nestanoví automatické uznávání průkazů vydaných v souladu s vnitrostátním právem, není třeba zkoumat, zda by se tato ustanovení mohla vztahovat na situaci stěžovatele.

49. Stěžovatel uvedl, že vnitrostátní průkazy způsobilosti musí být považovány za rovnocenné průkazu způsobilosti podle části 66, dokud nebude stanoven průkaz způsobilosti podle části 66 pro jiná letadla než letouny a vrtulníky. Avšak vzhledem k neexistenci příslušného právního základu a skutečnosti, že se normotvůrce zřejmě úmyslně rozhodl, že prozatím nestanoví jednotné podmínky pro vydávání průkazů způsobilosti ve vztahu k jiným letadlům než letounům a vrtulníkům, není názor stěžovatele přesvědčivý. Je pravda, že stěžovatel se ve svém vyjádření dovolával článku 66.A.70 části 66 a tvrdil, že na tomto základě mohou být vnitrostátní licence přeměněny na licence části 66. Je však třeba poznamenat, že článek 66.A.70 je součástí hlavy A části 66, nadepsané "Licence k údržbě letadel Letouny a vrtulníky", nikoli však hlavy B části 66, nadepsané "Letadla jiná než letouny a vrtulníky". Jak je uvedeno výše, čl. 11 odst. 1 nařízení č. 216/2008 ve spojení s částí 66 stanoví vzájemné uznávání kvalifikací osvědčujícího personálu pro letouny a vrtulníky, nikoli však pro letadla jiná než letouny a vrtulníky. Z toho vyplývá, že argument stěžovatele nemůže obstát.

50. Vzhledem k tomu, že neexistuje jednotná licence pro osvědčující personál pro jiná letadla než letouny a vrtulníky, nevidí veřejný ochránce práv žádný základ pro tvrzení stěžovatele, že výklad agentury EASA porušuje svobodu usazování. Zároveň připomíná, že jak uvedla EASA, neexistence automatického vzájemného uznávání nebrání členským státům v uznávání průkazů způsobilosti osvědčujícího personálu pro jiná letadla než letadla a vrtulníky vydaných jiným členským státem. Zdá se užitečné dodat, že svoboda usazování jako taková nestanoví automatické uznávání odborných kvalifikací vydaných jedním členským státem v jiných členských státech [7]. Zároveň i v případě neexistence sekundárních právních předpisů, které by stanovily vzájemné uznávání průkazů způsobilosti osvědčujícího personálu, jsou členské státy povinny zohlednit a přezkoumat, do jaké míry kvalifikace získané v jiném členském státě odpovídají kvalifikacím požadovaným jejich vlastními pravidly [8].

51. Z výše uvedených důvodů se veřejný ochránce práv domnívá, že názor agentury EASA, podle něhož v současné době neexistuje automatické vzájemné uznávání kvalifikací osvědčujícího personálu v souvislosti s jinými letadly než letouny a vrtulníky, je správný. Z toho vyplývá, že druhý aspekt tvrzení stěžovatele nemůže obstát.

52. Pokud jde o první aspekt jeho tvrzení, stěžovatel zpochybnil výklad výrazu "příslušné nařízení členského státu"ze strany EASA jako odkazu na stát zápisu do rejstříku a uvedl, že tento výraz by měl být namísto toho vykládán jako odkaz na nařízení členského státu, který vydal průkaz způsobilosti. Během šetření agentura EASA uvedla, že výklad stěžovatele by představoval kruhové odůvodnění vzhledem k tomu, že cílem článku 66.A.100 části 66 je vymezit stát, který může stanovit požadavky na vydání průkazu způsobilosti, jakož i podmínky jeho platnosti a používání. Veřejný ochránce práv se domnívá, že výklad stěžovatele by skutečně znamenal, že požadavky na osvědčující personál by mohl stanovit pouze členský stát, který licenci vydává. Licence vydaná v souladu s právními předpisy Spojeného království by proto musela být uznána v Německu i ve všech ostatních členských státech bez dalších technických požadavků nebo přezkoušení. Výklad stěžovatele by tedy vyžadoval automatické vzájemné uznávání kvalifikace vydané jedním členským státem ve všech ostatních členských státech. Jak však bylo uvedeno výše, normotvůrce takové automatické uznávání nestanovil, nýbrž odkázal na příslušné nařízení členského státu. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že výklad zastávaný stěžovatelem se skutečně jeví jako kruhový, a tudíž nepřesvědčivý. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí názor stěžovatele, že bezpečnost by nebyla ohrožena, pokud by horkovzdušné balony v daném členském státě byly udržovány osvědčujícím personálem s licencí v jiném členském státě. I kdyby tomu tak bylo, neposkytovalo by to však základ pro automatické vzájemné uznávání příslušných kvalifikací, které vstoupí v platnost až poté, co bude přijat průkaz způsobilosti podle části 66 pro jiná letadla než letouny a vrtulníky.

53. S ohledem na výše uvedené skutečnosti, zatímco stěžovatelův vlastní výklad formulace „příslušné nařízení členského státu“ nemůže zpochybnit výklad EASA, veřejný ochránce práv musí při posuzování prvního aspektu tvrzení stěžovatele rovněž zvážit, zda je výklad EASA správný. Podle názoru agentury EASA se „příslušným nařízením členského státu“ rozumí stát zápisu do rejstříku.

54. Podle bodu 3 odůvodnění nařízení č. 216/2008 stanoví Chicagská úmluva minimální normy pro zajištění bezpečnosti civilního letectví a související ochrany životního prostředí. „Základní požadavky Společenství a pravidla přijatá pro jejich provádění“by měly zajistit, aby členské státy plnily závazky stanovené Chicagskou úmluvou. Bod 4 odůvodnění nařízení č. 216/2008 navíc stanoví, že „[s]polečenství by mělo v souladu s normami a doporučenými postupy stanovenými Chicagskou úmluvou stanovit hlavní požadavky vztahující se na [...] osoby a organizace zapojené do provozu letadel [...]. Komise by měla být zmocněna k vypracování nezbytných prováděcích pravidel.“ Zdá se proto, že cílem nařízení č. 216/2008 je provést normy stanovené Chicagskou úmluvou, například pokud jde o bezpečnost v EU.

55. Kapitola V Chicagské úmluvy obsahuje podrobný popis "podmínek, které musí být splněny ve vztahu k letadlům". Stanoví, že osvědčení letové způsobilosti letadel provozovaných v mezinárodní plavbě vydává nebo prohlašuje za platná "stát, v němž jsou registrována"(článek 31 Chicagské úmluvy). Pokud jde o průkazy způsobilosti personálu, článek 32 Chicagské úmluvy stanoví, že pilot každého letadla a ostatní členové provozní posádky každého letadla provozujícího mezinárodní plavbu obdrží průkazy způsobilosti a průkazy způsobilosti vydané nebo prohlášené za platné "státem, v němž je [letadlo] zapsáno v leteckém rejstříku". Z toho vyplývá, že Chicagská úmluva určuje stát zápisu do rejstříku jako stát odpovědný za dohled nad letovou způsobilostí letadla a nad dodržováním použitelných pravidel ze strany provozovatele letadla. Proto se zdá, že obecnou zásadou Chicagské úmluvy je, že stát zápisu do rejstříku je odpovědný za údržbu prováděnou nezávislým osvědčujícím personálem. V souladu s touto právní situací stanoví článek M.1 přílohy I (část M) nařízení č. 216/2008, že příslušným úřadem pro dohled nad zachováním letové způsobilosti jednotlivých letadel a pro vydávání osvědčení kontroly letové způsobilosti je úřad určený členským státem zápisu do rejstříku. Veřejná ochránkyně práv se rovněž domnívá, že výklad formulace "příslušné nařízení členského státu"ve smyslu státu zápisu do rejstříku ze strany agentury EASA nebyl v rámci konzultací se zúčastněnými stranami, které vedly k přijetí čl. AMC M.A.502 písm. b) a c), zpochybněn. Stěžovatel sice uvedl, že tato konkrétní společnost AMC se na jeho situaci nevztahuje, veřejný ochránce práv se však domnívá, že to potvrzuje obecnou zásadu, že členský stát zápisu do rejstříku je odpovědný za údržbu prováděnou nezávislým osvědčujícím personálem, i když se tato společnost AMC sama vztahuje pouze na údržbu letadlových celků.

56. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se veřejný ochránce práv domnívá, že agentura EASA správně vykládá, že článek 66.A.100 odkazuje na členský stát zápisu do rejstříku.

57. Vzhledem k tomu, že tvrzení stěžovatele nemůže obstát, nemůže obstát ani jeho tvrzení.

B. Závěry

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejný ochránce práv uzavírá následujícím závěrem:

Ve výkladu formulace uvedené v tvrzení a tvrzení stěžovatele ze strany agentury EASA nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu.

Stěžovatel a agentura EASA budou o tomto rozhodnutí informováni.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Ve Štrasburku dne 8. prosince 2010.

---

[1] Nařízení Komise (ES) č. 2042/2003 ze dne 20. listopadu 2003 o zachování letové způsobilosti letadel a leteckých výrobků, letadlových částí a zařízení a schvalování organizací a personálu zapojených do těchto úkolů (Úř. věst. 2003, L 315, s. 1).

[2] Rozhodnutí výkonného ředitele Evropské agentury pro bezpečnost letectví č. 2008/013/R ze dne 12. prosince 2008, k dispozici na adrese: http://www.easa.europa.eu/ws_prod/g/doc/Agency_Mesures/Agency_Decisions/2008/Decision%20No%202008-013-R.pdf.

[3] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 ze dne 20. února 2008 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Evropské agentury pro bezpečnost letectví, kterým se ruší směrnice Rady 91/670/EHS, nařízení (ES) č. 1592/2002 a směrnice 2004/36/ES (Úř. věst. 2008, L 79, s. 1).

[4] Úmluva o mezinárodním civilním letectví, podepsaná v Chicagu dne 7. prosince 1944, (1994) 15 U.N.T.S. 295.

[5] AMC je zkratka pro "Acceptable Means of Compliance". Agentura EASA vysvětlila, že AMC jsou technické materiály, které slouží jako prostředky, jimiž může žadatel splnit požadavky nařízení č. 216/2008 a jeho prováděcích pravidel, včetně nařízení. Podléhají procesu tvorby pravidel agentury EASA, a proto jsou zveřejňovány ke konzultaci.

[6] Zdůraznění doplněné stěžovatelem v německém znění čl. M.A.502 písm. b).

[7] Vyplývá to z čl. 53 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, který zní takto: „S cílem usnadnit osobám přístup k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon vydávají Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem směrnice o vzájemném uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci a o koordinaci právních a správních předpisů členských států upravujících přístup k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon.“

[8] věc C-340/89 Vlassopoulou, Sb. rozh. 1991, s. I-2357, body 9–21; Rozsudek Soudního dvora ve věci Heylens, 222/86, Recueil 1987, s. 4094, body 10–13.