Případ se týkal toho, jak Evropská komise vyřizuje žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům souvisejícím s návrhem Komise na nové nařízení o společné rybářské politice. Veřejná ochránkyně práv se touto otázkou zabývala a zjistila, že Komise není oprávněna odepřít stěžovateli, německému akademickému pracovníkovi pracujícímu v oblasti transparentnosti veřejných subjektů EU, přístup veřejnosti k dokumentům. Předložila proto návrh smírného řešení a vyzvala Komisi, aby dokumenty zveřejnila. Komise s návrhem veřejného ochránce práv souhlasila a dokumenty zveřejnila. Veřejná ochránkyně práv šetření uzavřela.

Pozadí

1. Tato stížnost se týká odmítnutí Evropské komise poskytnout stěžovateli, který je německým akademickým pracovníkem, plný přístup veřejnosti k dokumentům týkajícím se návrhu Komise na nové nařízení o společné rybářské politice.

2. Stěžovatel zejména požadoval přístup k návrhům znění návrhu, které byly použity pro meziútvarové konzultace v rámci Komise. Požadoval rovněž přístup ke všem návrhům změn předloženým Generálním ředitelstvím Komise pro vnitřní trh a služby, Generálním ředitelstvím pro životní prostředí a Generálním ředitelstvím pro zdraví a spotřebitele. Jednalo se o tyto dokumenty:

(1) Předběžné znění návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o společné rybářské politice předložené v rámci meziútvarové konzultace zahájené dne 7. dubna 2011;

(2) sdělení GŘ pro životní prostředí ze dne 2. května 2011 předložené v rámci konzultace mezi útvary (Ares(2011)441958);

(3) sdělení GŘ pro zdraví a spotřebitele ze dne 1. května 2011 předložené v rámci konzultace mezi útvary (Ares(2011)510574);

(4) Předběžné znění návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o společné rybářské politice – zahrnující připomínky útvarů (dokument KOM(2011) 425/1).

3. Ačkoli Komise poskytla stěžovateli částečný přístup k dokumentům, trvala na tom, že nemůže zpřístupnit úplné verze, aniž by ohrozila svůj rozhodovací proces.

4. Po přezkoumání argumentů Komise a stěžovatele se veřejný ochránce práv rozhodl směřovat šetření na Komisi ohledně jejího odmítnutí poskytnout plný přístup k dokumentům [1].

Tvrzení o nevyřízení žádostí stěžovatele o přístup veřejnosti k dokumentům odpovídajícím způsobem

Návrh smírného řešení veřejné ochránkyně práv

5. Při navrhování smírného řešení vzala veřejná ochránkyně práv v úvahu argumenty a stanoviska předložená stranami (podrobnosti viz odkaz připojený k poznámce pod čarou č. 1).

6. Veřejná ochránkyně práv nejprve konstatovala, že se tento případ týká Komise, neboť plní jeden ze svých hlavních úkolů podle Smlouvy, a to návrh legislativních aktů Unie v souladu s čl. 17 odst. 2 SEU a čl. 289 odst. 1 SFEU. Při plnění tohoto a dalších úkolů je Komise povinna „podporovat obecný zájem Unie“[2].

7. Šestý bod odůvodnění nařízení č. 1049/2001 uvádí, že širší přístup k dokumentům musí být poskytnut v případech, kdy orgány jednají v rámci svých zákonodárných pravomocí, a zároveň musí být zachována účinnost rozhodovacího procesu orgánů. Článek 12 nařízení č. 1049/2001 zdůrazňuje zvláštní význam poskytování přístupu k dokumentům vypracovaným „v průběhu postupů přijímání aktů“, které jsou v členských státech nebo pro členské státy právně závazné, a uvádí, že s výhradou pravidel o výjimce z přístupu jsou tyto dokumenty přímo přístupné veřejnosti v elektronické podobě nebo prostřednictvím rejstříku.

8. Povinnost být co nejtransparentnější ve vztahu k legislativním postupům se vztahuje především na Radu a Parlament. V čl. 15 odst. 2 SFEU se uvádí, že „Evropský parlament zasedá veřejně, stejně jako Rada při projednávání návrhu legislativního aktu a hlasování o něm.“ V čl. 15 odst. 3 pátém pododstavci SFEU se dále uvádí, že „Evropský parlament a Rada zajistí zveřejnění dokumentů týkajících se legislativních postupů“.

9. Soudní dvůr EU zdůraznil význam transparentnosti, pokud jde o práci normotvůrce [3]. Názory generálního advokáta Cruze Villalóna ve věci Rada v. Access Info Europe poskytují jasný a přesvědčivý pohled na význam této judikatury. Uvádí, že „legislativní činnost“ je ze své podstaty normotvornou činností, k níž může v demokratické společnosti dojít pouze za použití postupu, který je veřejné povahy a v tomto smyslu „transparentní“. V opačném případě by nebylo možné připisovat „zákonu“ ctnost, že je vyjádřením vůle těch, kteří jej musí dodržovat, což je samotným základem jeho legitimity jako nesporného ediktu. V zastupitelské demokracii, a tento termín se musí vztahovat na EU, musí mít občané možnost dozvědět se o legislativním postupu, protože pokud by tomu tak nebylo, občané by nebyli schopni pohnat své zástupce k politické odpovědnosti, jak tomu musí být na základě jejich volebního mandátu."[4] Generální advokát dále uvedl, že "[i] když ve správních postupech slouží transparentnost velmi specifickému účelu, kterým je zajistit, aby orgány podléhaly právnímu státu, v legislativním postupu slouží účelu legitimizace samotného práva a s ním i právního řádu jako celku."[5]

10. Rada a Parlament mají jako spolunormotvůrci zvýšenou povinnost transparentnosti, pokud jde o dokumenty, které mají v držení a které se týkají legislativního procesu. Komise sice není spolutvůrcem právních předpisů, hraje však důležitou úlohu v legislativním procesu, neboť má výlučné právo navrhovat právní předpisy a rovněž hraje úlohu při smírném řešení případných rozdílných postojů spolunormotvůrců. Tyto úlohy mají významný dopad na zájmy všech občanů EU, neboť mohou být rozhodující z hlediska případného obsahu právních předpisů. Pro legitimitu Komise, pro legitimitu práva EU a pro legitimitu samotné EU je důležité, aby Komise plnila tyto úlohy co nejtransparentněji. Občané mohou ověřit, zda Komise při plnění těchto úkolů jedná ve veřejném zájmu, pouze tehdy, jsou-li transparentní. Pouze tak může být Komise pohnána k odpovědnosti za to, jak tyto úlohy plní.[6] Toto šetření se týká dokumentů, které ilustrují, jak Komise jedná ve své úloze navrhovatele právních předpisů EU. Dotčenými dokumenty v projednávané věci jsou návrhy vedoucí k návrhu legislativního aktu (konkrétně návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o společné rybářské politice předložený Komisí). Jedná se jednoznačně o dokumenty vypracované v rámci postupů pro přijímání legislativních aktů [7].

11. Veřejná ochránkyně práv zdůraznila, že když Komise reaguje na žádosti o přístup k dokumentům týkajícím se přijímání právních předpisů EU, a zejména když analyzuje, zda existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentů týkajících se přijímání právních předpisů EU, musí mít na paměti velmi zvláštní význam, který může mít získání přístupu k dokumentům týkajícím se přijímání právních předpisů EU pro občany v demokratickém právním řádu, jako je právní řád EU. Otevřenost, pokud jde o přístup k dokumentům týkajícím se přijímání právních předpisů EU, přispívá k posílení demokracie tím, že občanům umožňuje podrobně sledovat rozhodovací proces v orgánech, které se účastní legislativních postupů, a kontrolovat tak všechny relevantní informace, které tvoří základ konkrétního legislativního aktu. Tím získají znalosti a pochopení různých hledisek, na nichž jsou založeny právní předpisy, které se dotknou jejich života [8]. Možnost občanů seznámit se s důvody, na nichž jsou založena legislativní opatření, je předpokladem pro účinný výkon jejich demokratických práv [9].

12. Veřejná ochránkyně práv proto zdůraznila, že existuje obecná domněnka, že veřejnému zájmu slouží zpřístupnění co největšího množství informací týkajících se konkrétního legislativního postupu veřejnosti. Existuje další předpoklad, že transparentnost obecně a zejména přístup k dokumentům jsou přínosné, což vede k informovanější diskusi a celkově lepším výsledkům. Veřejný ochránce práv v tomto ohledu připomněl, že 2. bod odůvodnění nařízení č. 1049/2001 uvádí, že otevřenost umožňuje občanům úžeji se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správa má větší legitimitu a je účinnější a odpovědnější vůči občanům v demokratickém systému.

13. Veřejný ochránce práv dále zdůraznil, že s ohledem na cíl stanovený v nařízení č. 1049/2001, kterým je zajistit co nejširší přístup k dokumentům v držení Rady, Parlamentu a Komise [10], musí být veškeré výjimky z této zásady vykládány restriktivně [11]. Kromě toho zásada proporcionality vyžaduje, aby v případě uplatnění výjimky z obecného pravidla přístupu zůstalo uplatňování této výjimky v mezích toho, co je přiměřené a nezbytné pro ochranu vymezených objektivních veřejných a soukromých zájmů, které jsou stanoveny ve výjimce [12]. Přezkum provedený orgánem za účelem zjištění, zda by zpřístupněním požadovaného dokumentu byl (vážně) ohrožen chráněný zájem, musí vyplývat z odůvodnění uvedeného v rozhodnutí o omezení přístupu veřejnosti [13].

Čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001

14. Článek 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 stanoví možnost odepřít přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vážně ohrozilo rozhodovací proces dotčeného orgánu. Komise tvrdila, že v případě zpřístupnění dotčených dokumentů v plném rozsahu hrozí vážné ohrožení její schopnosti přijímat rozhodnutí v rámci interinstitucionálních jednání o reformě společné rybářské politiky. Tvrdila, že zveřejnění možných možností, které by Komise mohla zvážit při jednáních s Parlamentem a Radou, by ohrozilo její manévrovací prostor a výrazně snížilo její schopnost přispívat k dosažení kompromisů. Komise poukázala na to, že plní zásadní rozhodčí úlohu v legislativním procesu při slaďování zájmů členských států, obchodu a průmyslu a občanů v procesu definování politik Unie a navrhování právních předpisů. Za určitých okolností musí být schopna chránit své vnitřní diskuse a předběžná jednání, aby byla zajištěna její schopnost účinně plnit tyto úkoly. Zpřístupnění nezveřejněných částí dvou předběžných verzí jejího návrhu by veřejnosti a jejím partnerům v jednání odhalilo možné změny návrhu, které by se mohly stát relevantními v průběhu legislativního procesu. Možné změny návrhu vycházejí z možností politiky, které byly zvažovány při interních jednáních, ale nebyly zachovány. Komise poukázala na skutečnost, že její návrh může být kdykoli změněn podle článku 293 SFEU.

15. Veřejná ochránkyně práv pochopila argument Komise, že odhalení politických možností, které byly zvažovány v interních jednáních, ale nebyly zachovány, by bylo škodlivé. Veřejný ochránce práv nebyl přesvědčen, že argumenty předložené Komisí jsou dostatečně podrobné, aby naznačovaly, že by Komise byla vystavena tlaku takové povahy a intenzity, že by její rozhodovací proces byl v důsledku zpřístupnění dotčených dokumentů vážně narušen [14].

16. Zaprvé, v souladu se zásadami obsaženými ve Smlouvě o EU a Smlouvě o fungování EU [15], podle nichž je účast veřejnosti na rozhodování Unie, a zejména na rozhodování souvisejícím s legislativním procesem, pozitivní a je třeba ji podporovat, musí být jakýkoli tlak, který by mohl být na Komisi vyvíjen v důsledku zveřejnění dokumentů, v zásadě považován za pozitivní, takže výsledek legislativního procesu lze považovat za lepší, pokud budou interní stanoviska Komise odhalena a projednána všemi zúčastněnými stranami a spolunormotvůrci [16]. Jinými slovy, mohlo by lépe sloužit zájmům těchto složek (a potažmo obecnému zájmu), pokud by tyto složky měly přístup k dotčeným dokumentům. To je koneckonců jedním z hlavních cílů otevření rozhodovacího procesu v rámci orgánů. Jak uvedl Tribunál, „mají-li občané vykonávat svá demokratická práva, musí být schopni podrobně sledovat rozhodovací proces v orgánech, které se účastní legislativních postupů, a mít přístup ke všem relevantním informacím“[17]. V rámci legislativního procesu se předpokládá, že všechny informace týkající se způsobu přijímání rozhodnutí jsou užitečné, pokud nelze konkrétně prokázat, že tomu tak nebude. Tím, že jsou občanům tyto informace odepřeny, je jejich schopnost účinně se podílet na rozhodovacím procesu úměrně omezená.

17. Zadruhé veřejná ochránkyně práv uvedla, že si je vědoma skutečnosti, jak uznal generální advokát Cruz Villalón ve věci Rada v. Access Info Europe, že transparentnost se může ukázat jako „nepohodlná“[18]. Jak však uvedl generální advokát, i když s přímým odkazem na Radu,„nevýhody, které transparentnost přináší z hlediska efektivity při sjednávání a přijímání rozhodnutí, mohou být možná takové povahy, že odůvodňují její obětování, pokud Rada jedná jako mezivládní orgán a vykonává funkce této povahy, ale nikdy tomu tak nemůže být, pokud se účastní legislativního postupu. Jinými slovy, z objektivního hlediska by se transparentnost mohla jevit jako nevýhoda v rámci mezistátních „jednání“, ale nikoli v rámci „jednání“ mezi stranami, které musí dosáhnout dohody o obsahu „legislativního“ opatření. Zatímco v prvním případě může být převažujícím zájmem každého státu jeho vlastní zájem, v druhém případě musí být tento zájem zájmem Unie, což je společný zájem založený na provádění jejích základních zásad, mezi něž patří demokracie." [19] (zdůraznění přidáno) Podle názoru veřejného ochránce práv jsou tyto úvahy v tomto případě, kdy má Komise zvláštní povinnost podporovat obecný zájem Unie, ústřední.

18. Zatřetí skutečnost, že se Komise v legislativním návrhu rozhodla pro jedno konkrétní stanovisko, neznamená, že by její rozhodovací proces byl nutně poškozen, pokud by stanoviska, která nepřijala, byla zveřejněna. Jak zdůraznil Soudní dvůr v rozsudcích Švédsko a Turco v. Rada, v souvislosti se zpřístupněním právních stanovisek, která jsou součástí legislativního procesu, je formulace různých stanovisek nedílnou součástí legislativního procesu. Nelze automaticky považovat za škodlivé pro legislativní proces, že jsou tyto názory vyjádřeny a zveřejněny. Zveřejňování těchto stanovisek totiž posiluje a legitimizuje legislativní proces [20].

19. Veřejný ochránce práv v tomto ohledu zdůraznil, že je na Komisi, aby v případě, že je k tomu vyzvána, vysvětlila, proč zaujala určitý postoj, a nikoli jiné možné postoje, které mohla zaujmout, a proč tento konkrétní postoj nejlépe podporuje obecný zájem. Jinými slovy, Komise by měla být veřejně odpovědná za to, jak podporuje obecný zájem. Komise je sice odpovědná za obhajobu svého návrhu tváří v tvář protiargumentům, neměla by se však snažit chránit alternativní postoje před veřejnou kontrolou. Návrh Komise koneckonců vymezil rozsah reformy v tomto konkrétním případě. Pro legislativní proces je nanejvýš důležité, aby byl jeho postoj chápán. Veřejnost musí pochopit, proč má její návrh takovou podobu, jakou má. I když je zřejmé, že Komise by chtěla zachovat svůj původní návrh v průběhu celého legislativního postupu, a z tohoto důvodu by mohla upřednostnit, kdyby lidé nezohlednili odlišné postoje, které byly vyjádřeny a zvažovány v rámci Komise před přijetím jejího návrhu, skutečností zůstává, že tyto alternativní postoje existují. Komise by neměla skrývat skutečnost, že existují alternativní postoje, které by rovněž mohly být v průběhu legislativního procesu hodny zvážení. Interinstitucionální diskuse by měla v každém případě probíhat tak, aby bylo zajištěno, že pokud návrh Komise skutečně nejlépe podporuje obecný zájem, bude přijat spolunormotvůrci.

20. Začtvrté Tribunál ve svém rozsudku Access Info Europe v. Rada potvrdil, že dokument vypracovaný ve fázi návrhu právního předpisu má být projednán a nemá zůstat nezměněn. Veřejné mínění je zcela schopné pochopit, že orgán, který takový dokument vytváří, může následně změnit jeho obsah [21]. Z povahy demokratické diskuse rovněž vyplývá, že názory předložené ve fázi návrhu právních předpisů mohou být předmětem pozitivních i negativních připomínek ze strany veřejnosti a sdělovacích prostředků [22].

21. Zapáté, mnohé z rozdílných postojů, které Komise interně zvažovala během procesu formulace svého návrhu, budou se vší pravděpodobností a v každém případě součástí interinstitucionální rozpravy mezi Radou a Parlamentem. Veřejná ochránkyně práv nebyla přesvědčena, že odhalení toho, že Komise tyto názory rovněž interně projednávala, by vážně ohrozilo rozhodovací proces Komise. Bylo by skutečně překvapivé, a dokonce znepokojivé, kdyby se někdy ukázalo, že se Komise během procesu formulace svých návrhů interně nezabývala mnoha rozdílnými stanovisky.

22. Zašesté, jak zdůraznil veřejný ochránce práv ve svém rozhodnutí ve věci 2293/2008/TN, samotným cílem sledovaným pravidly pro přístup veřejnosti je odhalit, jak orgány fungují, a umožnit tak občanům pochopit způsob, jakým jsou jejich jménem přijímána rozhodnutí. Tato otevřenost vytváří a udržuje legitimitu orgánů a EU v očích občanů. Rovněž je třeba mít na paměti, že samotným účelem nařízení č. 1049/2001 je umožnit občanům, aby se v co největší míře seznámili s fungováním veřejné správy EU, která pracuje jménem občanů. Jejím samotným cílem je poskytnout přístup k různým hlediskům, a to jak uvnitř orgánů, tak mimo ně, která orgánu umožňují zaujmout konečné stanovisko. Odhalení těchto různých hledisek je tedy samotným cílem zpřístupnění. Dotčené dokumenty objasňují různé aspekty procesu přípravy právních předpisů EU. Veřejná ochránkyně práv zdůraznila hodnotu těchto informací, neboť občanům umožňují sledovat rozhodování v Komisi. Poskytnutím přístupu k řadě dokumentů, jichž se to týká, může veřejnost sledovat vývoj myšlení Komise a pokusit se pochopit důvody jejího konečného postoje.

23. Zasedmé, veřejná ochránkyně práv rozhodně souhlasila se stěžovatelem, že existuje riziko, že „insideři“ s podrobnými znalostmi a kontakty mohou mít privilegovaný přístup k těmto dokumentům, zatímco široké veřejnosti, která se může dovolávat pouze svého základního práva na přístup veřejnosti k dokumentům, je odepřena stejná výsada. Je obtížné si představit, jak by tyto potenciální rozdíly mohly zajistit podporu obecného zájmu. Jak tvrdí stěžovatel, nezveřejněním informací je negativně ovlivněna pouze široká veřejnost.

Článek 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001

24. V čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001 se uvádí, že „[p]řístup k dokumentu obsahujícímu stanoviska pro vnitřní použití v rámci jednání a předběžných konzultací uvnitř dotyčného orgánu se zamítne i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění“.

25. Veřejný ochránce práv poznamenal, že čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001 se může použít, pokud je důvodně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické, že by autoři „stanovisek“, která mají být použita v rámci jednání a předběžných konzultací, zdrženlivě vyjadřovali své úplné a upřímné názory ze strachu, že jejich stanoviska budou zveřejněna [23].

26. Orgán, který tvrdí, že se použije čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec, však musí uvést zvláštní charakteristiky stanoviska, které by vedly k závěru, že je obzvláště „citlivé“, a tudíž může vést k autocenzuře, pokud existuje vyhlídka, že bude zveřejněno [24]. Pokud by tomu tak nebylo, mohla by být uplatněna výjimka stanovená v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci, pokud jde o jakékoli stanovisko používané pro vnitřní potřebu v rámci jednání a předběžných konzultací v rámci orgánu. Takový extenzivní výklad tohoto ustanovení by byl zjevně v rozporu se zásadou, že výjimky ze zásady přístupu stanovené v nařízení č. 1049/2001 musí být vykládány restriktivně.

27. Judikatura formálně nevylučuje možnost uplatnit výjimku stanovenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001 na dokumenty vypracované „v průběhu“ postupů „pro přijímání“ legislativních aktů.

28. Veřejná ochránkyně práv konstatovala, že samotná povaha legislativních postupů v demokratickém systému vyžaduje, aby byly otevřeně projednány různé, dokonce protichůdné, ale oprávněné zájmy a názory na ně. Zahrnutí všech těchto zájmů a názorů do veřejné diskuse rozšiřuje, prohlubuje a zlepšuje kvalitu této diskuse a kvalitu demokracie.

29. Veřejná ochránkyně práv nesouhlasila s tím, že vyhlídka na živou veřejnou diskusi, která by mohla vzniknout v důsledku zveřejnění dokumentů vypracovaných Komisí při přípravě návrhu právního předpisu, by měla vést ke zdrženlivosti veřejných činitelů pověřených účastí na přípravě návrhu Komise.

30. Vyhlídka na takovou živou veřejnou diskusi je však relevantní pro pochopení toho, zda by v každém případě existoval převažující veřejný zájem na zpřístupnění. V demokratické EU je o to důležitější, pokud jde o otázky, které jsou komplikované, vysoce sporné, zahrnují protichůdné zájmy a kde je třeba učinit obtížná rozhodnutí, aby těm, kteří se účastní legislativního postupu, nebylo umožněno tajně určovat, jak a proč předložili své návrhy.

31. Komise zdůraznila, že ve většině případů zveřejňuje přípravnou verzi svých legislativních návrhů. Takové dokumenty jsou v zásadě zpřístupněny, pokud se netýkají zvláště citlivé oblasti politiky a nevykazují věcné rozdíly oproti konečnému znění přijatému Komisí. Reforma společné rybářské politiky je podle něj obzvláště citlivou oblastí politiky.

32. Stěžovatel na druhé straně tvrdil, že Komise nikdy nevysvětlila, co tento konkrétní rozhodovací proces odlišuje od jiných legislativních procesů. Stěžovatel konstatuje, že nebyly uvedeny žádné věcné důvody, proč by tento případ měl být výjimkou z obecného pravidla.

33. Veřejný ochránce práv rovněž konstatoval, že ve věci Access Info Europe v. Rada Soudní dvůr stanovil přísnou úroveň dokazování, pokud jde o určení, do jaké míry je konkrétní předmět citlivý [25]. Podle názoru veřejné ochránkyně práv Komise v tomto standardu nevysvětlila, proč je toto konkrétní téma tak citlivé, že přípravné práce jejího návrhu musely být skryty před veřejnou kontrolou s ohledem na ochranu rozhodovacího postupu.

34. Veřejná ochránkyně práv navíc zdůraznila, že její útvary prověřily různé dokumenty v této věci. Jak lze očekávat, stanoviska, která obsahují, obvykle odrážejí politické priority subjektů odpovědných za jejich vypracování, konkrétně GŘ pro námořní záležitosti a rybolov v případě dřívějších verzí návrhu Komise a GŘ pro životní prostředí a GŘ pro zdraví a ochranu spotřebitele v případě jejich příspěvků ke konzultacím mezi útvary. Je přirozené, že v rámci Komise existují názorové rozdíly. Účelem konzultace mezi útvary Komise je koneckonců shromáždit názory různých útvarů Komise na návrh vypracovaný jedním konkrétním útvarem. Na základě kontroly konkrétních dokumentů zastával veřejný ochránce práv názor, že jejich obsah nebo styl nejsou takové, aby jejich zveřejnění bránilo vyjádření podobných názorů při budoucích konzultacích mezi útvary. Zveřejnění by naopak ukázalo, že Komise řádně provedla proces vyhledávání stanovisek svých útvarů s cílem vymezit společný evropský zájem. Veřejná ochránkyně práv proto uvažovala o tom, že zveřejnění těchto konkrétních dokumentů by nemohlo vážně ohrozit rozhodovací proces Komise.

35. Veřejný ochránce práv se proto předběžně domníval, že Komise nesprávně uplatnila výjimku v nařízení č. 1049/2001 týkající se ochrany rozhodovacího procesu orgánu tím, že dostatečně neodůvodnila své stanovisko. S ohledem na tento závěr považovala veřejná ochránkyně práv za nezbytné předložit návrh smírného řešení a vyzvala Komisi, aby znovu zvážila své odmítnutí poskytnout plný přístup k požadovaným dokumentům. V případě, že Komise trvá na tom, že zpřístupnění dokumentů by vážně ohrozilo její rozhodovací proces, měla by svůj postoj podrobně odůvodnit. Veřejná ochránkyně práv dodala, že Komisi nic nebrání v tom, aby zohlednila události, k nimž došlo od přijetí rozhodnutí o potvrzující žádosti (veřejná ochránkyně práv požádala Komisi, aby zohlednila skutečnost, že dne 29. května 2013 bylo během závěrečného třístranného jednání dosaženo dohody o reformě společné rybářské politiky).

36. Návrh veřejného ochránce práv na smírné řešení rovněž odrážel potřebu, aby Komise zvážila, zda v tomto případě existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentů.

Neinformování stěžovatele o tom, že jeden z požadovaných dokumentů neexistuje

37. Samostatný aspekt tvrzení stěžovatele se týká neinformování stěžovatele o tom, že jeden z požadovaných dokumentů neexistuje. Stěžovatel tvrdil, že Komise ve fázi odpovědi na jeho původní žádost nesprávně naznačila, že jeden z dokumentů, které požadoval, a sice příspěvek GŘ pro vnitřní trh k meziútvarové konzultaci, existuje. Později ve fázi odpovědi na potvrzující žádost potvrdil, že žádný takový dokument neexistuje. Podle názoru stěžovatele to potvrzuje, že jeho původní žádost nebyla řádně vyřízena. Tím se celý postup značně zpozdil.

38. Veřejná ochránkyně práv však poznamenala, že řádná správa vyžaduje více než pouhé dodržování zákonných povinností. V této souvislosti poznamenává, že odpověď Komise na původní žádost stěžovatele obecně odkazuje na skutečnost, že čtyři dokumenty, o které požádal, „obsahují stanoviska útvarů Komise pro vnitřní použití (...) Zpřístupnění těchto dokumentů by vážně ohrozilo rozhodovací proces Komise a její právo na volný prostor pro myšlení. Zpřístupnění (...) může rovněž vážně ohrozit jeho postavení a úlohu v rámci interinstitucionálního legislativního postupu týkajícího se reformy společné rybářské politiky, který byl právě zahájen.“ Přezkum, který je orgán povinen provést v reakci na žádost o přístup veřejnosti k dokumentům, však musí mít specifickou povahu. Skutečnost, že Komise uplatnila výše uvedené argumenty v souvislosti s dokumentem, který se ukázal jako neexistující, naznačuje, že se Komise nezabývala původní žádostí stěžovatele s náležitou péčí.

39. S ohledem na tento závěr považoval veřejný ochránce práv za nezbytné předložit druhý návrh smírného řešení, v němž žádá Komisi, aby uznala, že její neinformování stěžovatele v počáteční fázi žádosti o tom, že dokument ani neexistuje, bylo chybou, a aby se za něj omluvila.

Nevyřízení žádosti stěžovatele o dokument KOM(2011) 425/1 ve lhůtách stanovených v nařízení č. 1049/2001

40. Stěžovatel tvrdil, že Komise nevyřídila jeho žádost o dokument KOM(2011) 425/1 ve lhůtách stanovených v nařízení č. 1049/2001.

41. Veřejná ochránkyně práv zjistila, že došlo ke zpoždění.

Návrh přátelského řešení

42. S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti předložila veřejná ochránkyně práv Komisi následující návrh smírného řešení.

„S ohledem na zjištění veřejné ochránkyně práv by Komise mohla zvážit poskytnutí plného přístupu k požadovaným dokumentům. V případě, že by se Komise i nadále domnívala, že by zpřístupnění dokumentů vážně ohrozilo její rozhodovací proces, měla by své stanovisko podrobně odůvodnit. Kromě toho by Komise měla provést vyvažování nezbytné k určení, zda v tomto případě existuje převažující veřejný zájem na poskytnutí přístupu veřejnosti. Pokud dospěje k závěru, že takový převažující veřejný zájem na zpřístupnění neexistuje, měla by podrobně vysvětlit, proč tomu tak není.

S ohledem na zjištění veřejné ochránkyně práv by Komise mohla uznat, že její neinformování stěžovatele v počáteční fázi žádosti o tom, že dokument obsahující příspěvek GŘ pro vnitřní trh k meziútvarové konzultaci ani neexistuje, bylo chybou, a mohla by se za tuto chybu omluvit.“

Posouzení veřejné ochránkyně práv po návrhu smírného řešení / návrhu doporučení

43. Pokud jde o první část smírného řešení navrženého veřejným ochráncem práv, Komise uvedla, že v souladu s návrhem veřejného ochránce práv provedlo Generální ředitelství pro námořní záležitosti a rybolov (GŘ MARE) s ohledem na současné okolnosti podrobnou analýzu dokumentů, na něž se vztahuje žádost stěžovatele. V návaznosti na tento přezkum dotčené generální ředitelství poskytlo plný přístup k požadovaným dokumentům, neboť výjimka podle čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 se za těchto nových okolností již nepoužije. S ohledem na výše uvedené není nutné provádět vyvažování za účelem určení, zda v projednávané věci existuje převažující veřejný zájem na poskytnutí přístupu veřejnosti.

44. Pokud jde o druhou část smírného řešení navrženého veřejnou ochránkyní práv, Komise souhlasila s tím, že skutečnost, že v počáteční fázi žádosti neinformovala stěžovatele o tom, že dokument obsahující příspěvek GŘ pro vnitřní trh k meziútvarové konzultaci ani neexistuje, je chybou, za kterou se omlouvá.

45. Stěžovatel informoval veřejného ochránce práv, že oceňuje úplné zpřístupnění dokumentů požadovaných Evropskou komisí. Stěžovatel však zdůraznil, že jeho vlastní odůvodnění a odůvodnění veřejného ochránce práv naznačují, že měl mít právo na přístup k těmto dokumentům již dříve. Dále uvedl, že by upřednostnil, kdyby Komise ve své odpovědi veřejnému ochránci práv tento bod objasnila. V tomto ohledu dodal, že z odůvodnění Komise nevyplývá jasný záměr změnit postupy, pokud jde o budoucí (podobné) žádosti, ani připustit věcné selhání. Současné odůvodnění implicitně naznačuje, že Komise měla celou dobu pravdu a teprve nyní byla povinna dokumenty zpřístupnit.

46. Pokud jde o druhou část návrhu veřejné ochránkyně práv na smírné řešení, výmluva Evropské komise se zabývá nesprávným úředním postupem Komise, když neověřila, zda existuje podání GŘ MARKT. Dodal však, že odpověď Komise neřeší značná zpoždění při vyřizování žádosti.

47. Stěžovatel nakonec poděkoval úřadu veřejného ochránce práv a všem zúčastněným kolegům za jejich práci na tomto důležitém případu.

48. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že Komise tím, že zveřejnila požadované dokumenty a omluvila se za to, že řádně neidentifikovala dokumenty, které měla k dispozici, vyhověla návrhu veřejného ochránce práv na smírné řešení.

49. V návrhu smírného řešení veřejná ochránkyně práv uvedla, že Komisi nic nebrání v tom, aby při přezkumu svého rozhodnutí o odepření přístupu k požadovaným dokumentům zohlednila události, k nimž došlo od přijetí rozhodnutí o potvrzující žádosti. Veřejná ochránkyně práv vítá skutečnost, že Komise zohlednila vývoj od přijetí potvrzujícího rozhodnutí (konkrétně skutečnost, že dne 29. května 2013 bylo během závěrečného třístranného jednání dosaženo dohody o reformě společné rybářské politiky), zdůrazňuje však, že návrh na smírné řešení vycházel z názoru, že rozhodnutí Komise z prosince 2011 o odepření přístupu bylo nesprávné. Veřejná ochránkyně práv proto doufá a očekává, že Komise se v případě podobných budoucích případů bude řádně zabývat žádostmi o přístup veřejnosti k dokumentům.

50. V tomto ohledu veřejná ochránkyně práv znovu zdůrazňuje zásadní význam pro legitimitu Komise, pro legitimitu práva EU a pro legitimitu samotné EU, aby Komise plnila svou důležitou úlohu v legislativním procesu co nejtransparentněji. Veřejný ochránce práv tedy věří, že v budoucnu, až bude Komise reagovat na žádosti o přístup k dokumentům týkajícím se přijímání unijních právních předpisů, a zejména pokud bude analyzovat, zda existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentů týkajících se přijímání unijních právních předpisů, bude mít Komise na paměti velmi zvláštní význam, který může mít získání přístupu k dokumentům týkajícím se přijímání unijních právních předpisů pro občany v demokratickém právním řádu, jako je unijní právní řád.

B. Závěr

Na základě své stížnosti předložené Komisí ji veřejný ochránce práv uzavírá následujícím závěrem:

Přijetím smírného řešení veřejné ochránkyně práv a zveřejněním požadovaných dokumentů podnikla Komise nezbytné kroky k vyřízení stížnosti.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

 

Emily O'Reillyová

Ve Štrasburku dne 26. května 2014.

---

[1] Další informace o souvislostech stížnosti, argumentech stran a šetření veřejné ochránkyně práv naleznete v úplném znění návrhu smírného řešení/návrhu doporučení veřejné ochránkyně práv, které je k dispozici na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/54458/html.bookmark.

[2] Čl. 17 odst. 1 SEU.

[3] Viz zejména spojené věci C-39/05 P a C-52/05 P Švédsko a Turco v. Rada, Sb. rozh. 2008, s. I-4723, a věc T-233/09 Access Info Europe v. Rada, Sb. rozh. 2011, s. II-1073.

[4] Viz stanovisko generálního advokáta P. Cruz Villalóna ze dne 16. května 2013 ve věci C-280/11 P, Rada v. Access Info Europe, bod 63.

[5] Tamtéž, bod 64.

[6] Výše uvedený názor se odráží v šestém bodě odůvodnění nařízení č. 1049/2001, který stanoví, že „[p]ředchozí přístup k dokumentům by měl být poskytnut v případech, kdy orgány jednají v rámci svých zákonodárných pravomocí“. Tato zásada platí i pro Komisi, pokud plní svou úlohu v legislativním procesu.

[7] V tomto ohledu veřejný ochránce práv ve svém stanovisku k tomuto případu požádal Komisi, aby zohlednila jeho posouzení, které vedlo k jeho návrhu doporučení ve věci 2293/2008/TN, jež se týkalo odmítnutí Komise poskytnout veřejnosti přístup k dokumentům vypracovaným útvary Komise v souvislosti s mezivládní konferencí, která vedla k podpisu Lisabonské smlouvy členskými státy.

[8] Viz spojené věci C-39/05 P a C-52/05 P Švédsko a Turco v. Rada, Sb. rozh. 2008, s. I-4723, bod 46.

[9] Viz rozsudek Soudu ve věci Access Info Europe v. Rada, T-233/09, Sb. rozh. 2011, s. II-1073, bod 57 a citovaná judikatura.

[10] Článek 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001.

[11] Viz věc C-64/05 Švédsko v. Komise, Sb. rozh. 2007, s. I-11389, bod 66, a věc C-266/05 P Sison v. Rada, Sb. rozh. 2007, s. I-1233, bod 63.

[12] Viz věc C-353/99 P, Rada v. Hautala, Sb. rozh. 2001, s. I-9565, bod 28.

[13] Rozsudek Soudu prvního stupně ve věci Verein für Konsumenteninformation v. Komise, T-2/03, Sb. rozh. 2005, s. II-1121, bod 69.

[14] Kromě toho s ohledem na stanovisko Komise, že zveřejnění možností politiky, které nebyly zachovány, by poškodilo interinstitucionální jednání, se veřejná ochránkyně práv táže, proč Komise neposkytla podrobnější odpověď na otázku veřejné ochránkyně práv, aby vysvětlila, jaké budoucí okolnosti (jako je uzavření procesu reformy společné rybářské politiky) by byly relevantní, pokud jde o otázku přístupu veřejnosti. Veřejná ochránkyně práv rovněž konstatuje, že jakmile se Parlament a Rada na reformě dohodnou, potenciál škod předpokládaný Komisí již neexistuje.

[15] Viz čl. 10 odst. 3 a čl. 11 odst. 1 až 3 SEU a článek 15 SFEU.

[16] Ve věci C-280/11 P Rada v. Access Info Europe generální advokát Cruz Villalón ve vztahu k Radě poukázal na to, že „(..) dokonce lze říci, že to, co Rada považuje za vážné narušení svého rozhodovacího procesu, je nejlepším způsobem, jak zajistit řádné provedení legislativního postupu, do něhož je Rada v této věci zapojena“; Viz bod 65 stanoviska generálního advokáta.

[17] Viz věc T-233/09, Access Info Europe v. Rada, Sb. rozh. 2011, s. II-1073, bod 69.

[18] Viz stanovisko generálního advokáta Cruz Villalóna ve věci C-280/11 P, Rada v. Access Info Europe, bod 67: „(..) při výkonu legislativních i nelegislativních funkcí je třeba říci, že nikdy nebylo tvrzeno, že demokracie učinila právní předpisy „snazšími“, pokud se tím rozumí „skryté před veřejnou kontrolou“, neboť veřejná kontrola klade na osoby zapojené do tvorby právních předpisů závažná omezení.“

[19] Tamtéž, bod 66.

[20] Spojené věci C-39/05 P a C-52/05 P Švédsko a Turco v. Rada, Sb. rozh. 2008, s. I-4723, bod 69.

[21] Rozsudek Soudu prvního stupně ve věci Access Info Europe v. Rada, T-233/09, Sb. rozh. 2011, s. II-1073, bod 69. Tribunál dále v bodech 70 až 72 svého rozsudku uvádí, že újma, na kterou Rada v tomto ohledu odkazuje, je spíše známkou do značné míry nepodloženého předpokladu, že občané a orgány nejsou schopni správně pochopit hlubší význam demokratické diskuse, a konkrétně skutečnost, že je běžné měnit postoj nebo strategii právě v důsledku racionální diskuse mezi odpovědnými orgány. V tomto ohledu viz rovněž bod 72 stanoviska generálního advokáta Cruz Villalóna ve věci C-280/11 P, Rada v. Access Info Europe.

[22] Tamtéž, bod 78.

[23] To je to, co Soudní dvůr označil za "odrazující účinek". Viz věc T-121/05 Borax Europe Ltd v. Komise, Sb. rozh. 2009, s. II-27, bod 70.

Riziko autocenzury může být akutní, pokud názory, které jsou autoři povinni vyjádřit, jsou obzvláště citlivé, například pokud jsou (sebe)kritické, spekulativní nebo kontroverzní. Viz rozhodnutí veřejného ochránce práv ve věci 355/2007/(TN)FOR, k dispozici na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark, bod 49.

[25] Viz rozsudek Soudu prvního stupně ve věci Access Info Europe v. Rada, T-233/09, Sb. rozh. 2011, s. II-1073, body 77 a 78.