Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Stěžovatel, společnost Ryanair, je evropská nízkonákladová letecká společnost. Její výkonný ředitel byl Komisí pozván na konferenci, která se konala v Bruselu ve dnech 5. a 6. prosince 2011. V průběhu vyřizování cestovních záležitostí obdržel ředitel stěžovatele od cestovní kanceláře Komise e-mail, v němž se uvádí, že „Komise jim neumožnila rezervovat nízkonákladové lety, takže mohou zajistit pouze transfery z/na letiště Brusel [Zaventem], nikoli však z/na letiště [Brusel-jih] Charleroi“. Ve dnech 30. listopadu a 19. prosince 2011 zaslal její výkonný ředitel komisařce pro výzkum, inovace a vědu dopis, v němž ji požádal, aby prošetřila, zda jsou tyto informace správné, a důvody této politiky.

2. Dne 23. ledna 2012 ředitelka Komise [...]* odpověděla na výše uvedené dva dopisy a objasnila politiku Komise v oblasti služebních cest. Ředitel ve svém dopise vysvětlil, že se Komise rozhodla zorganizovat většinu svých cestovních služeb prostřednictvím rámcové smlouvy s cestovní kanceláří. Podmínky této smlouvy bránily uvedené cestovní kanceláři "v rezervaci letenek u "nízkonákladových" leteckých společností". Základním důvodem pro tuto politiku bylo, že "takové jízdenky vyžadují okamžitý nákup kreditní kartou a nabízejí omezenou flexibilitu, pokud jde o změny a zrušení. Tyto podmínky často neodpovídají cestovním potřebám [Komise], které mohou podléhat častým změnám, a za takových okolností by pro orgán znamenaly značné dodatečné náklady“. Ředitel ve svém dopise dále zdůraznil, že „pravidla Komise rovněž podněcují zaměstnance k tomu, aby pro své cesty používali nejvhodnější a nákladově nejefektivnější dopravní prostředky, a že úředníkům umožňují rezervovat „nízkonákladové“ lety a létat na příslušná letiště a z nich. Možnost využívat "nízkonákladové" dopravce je výslovně stanovena v § 3.4 našeho Poslání průvodce".

3. Dne 5. března 2012 se stěžovatel písemně obrátil na generálního tajemníka Komise, aby si stěžoval na údajně diskriminační politiku Komise vůči nízkonákladovým leteckým společnostem. Ve svém dopise stěžovatel označil cestovní politiku Komise za „neomluvitelné a neodůvodněné plýtvání veřejnými zdroji v rozporu se zásadou řádného finančního řízení“. Uvedl příklady zpátečních letů z Bruselu do řady evropských destinací a porovnal nízké tarify stěžovatele a dalších znevýhodněných oblastí s tarify „tradičních leteckých společností“. Rovněž konstatovala, že cestovní kanceláře nemají žádnou motivaci snižovat náklady Komise tím, že si rezervují lety pro znevýhodněné oblasti, a že by "pokračovaly v bojkotu letů s znevýhodněnými oblastmi, dokud jim to projde, aby ochránily a maximalizovaly své příjmy". Stěžovatel oznámil, že proti Komisi podá žalobu o náhradu škody, pokud do 6. dubna 2012 neobdrží závazek, že Komise vyhoví těmto třem žádostem (dále jen „tři žádosti“):

i) změnit svou cestovní politiku odstraněním jakékoli diskriminace mezi znevýhodněnými oblastmi a jinými leteckými společnostmi;

ii) zavést do své politiky cestovních výdajů pravidlo, podle něhož se znevýhodněné oblasti staly standardní možností cestování na základě toho, že toto pravidlo je „nákladově efektivní“ a „účinné“, a

iii) darovat jeden milion EUR dobročinné organizaci, kterou si společnost Ryanair zvolila jako symbolickou náhradu škody způsobené spotřebitelům a hospodářské soutěži diskriminační cestovní politikou Komise.

4. Dne 30. března 2012 ředitel [...] v odpovědi na výše uvedený dopis odmítl tvrzení stěžovatele, že politika Komise v oblasti služebních cest zaměstnanců je diskriminační vůči znevýhodněným oblastem, a proto musí být změněna, a zopakoval, že podle „pokynů Komise pro služební cesty“ mohou úředníci volně využívat služeb schválené cestovní kanceláře Komise nebo jakékoli jiné agentury. Považovala rovněž žádost stěžovatele, aby Komise upřednostnila znevýhodněné oblasti před tradičními leteckými společnostmi, za možné porušení téže zásady nediskriminace, z jejíhož porušení stěžovatel Komisi obvinil. Dospěl tedy k závěru, že žádost o symbolickou náhradu ve výši 1 milionu EUR je "zcela neopodstatněná". Dalším dopisem z téhož dne Komise rovněž poskytla stěžovateli kopii „Průvodce služebními cestami“ a poskytla mu částečný přístup ke své smlouvě se schválenou cestovní kanceláří.

5. Dne 30. dubna 2012 zaslal stěžovatel Komisi dopis, v němž zopakoval své tvrzení, že cestovní politika Komise je vůči znevýhodněným oblastem diskriminační, a požádal Komisi, aby do 11. května 2012 potvrdila, že těmto třem žádostem vyhoví. Dne 23. května 2012 zaslal ředitel [...] stěžovateli kopii svého dopisu ze dne 10. května 2012 v reakci na dopis stěžovatele ze dne 30. dubna 2012, který stěžovatel možná ještě neobdržel. V tomto dopise ředitel [...] odkázal na své předchozí odpovědi a vysvětlení a zopakoval svůj závěr, že politika Komise v oblasti cest zaměstnanců nediskriminuje znevýhodněné oblasti.

6. Dne 1. června 2012 zaslal stěžovatel Komisi dopis, v němž poukázal na to, že Komise se nezabývala otázkami vznesenými ve veškeré své předchozí korespondenci. Požádala, aby její tři výše uvedené žádosti byly předloženy ke zvážení a rozhodnutí sboru komisařů.

7. Dne 12. června 2012 ředitel [...] odpověděl na výše uvedený dopis stěžovatele a vyjádřil politování nad tím, že stěžovatel nenalezl žádné ze svých předchozích vysvětlení „dostatečně jasné“. Pokud jde o tyto tři žádosti, ředitel [...] znovu zopakoval, že: i) vzhledem k tomu, že zaměstnanci Komise mohou využívat znevýhodněné oblasti zcela svobodně, "neexistuje diskriminace, kterou je třeba odstranit"; ii) pokud si znevýhodněné oblasti nemohou rezervovat letenky přímo cestovní kanceláří Komise, a to proto, že se stěžovatel rozhodl, že se nepřipojí k žádnému z globálních rezervačních systémů, a iii) neexistuje "nic, za co by Komise musela komukoli odškodnit". S ohledem na tyto úvahy dospěl ředitel [...] k závěru, že „není schopen souhlasit s žádostí [společnosti Ryanair] o předložení těchto [tří] bodů sboru komisařů, neboť faktická situace je již jasná“.

8. Dne 6. července 2012 stěžovatel formálně požádal ředitele [...], aby předložil své tři žádosti ke zvážení a rozhodnutí sboru komisařů.

9. Dne 16. července 2012 odpověděl vedoucí oddělení Komise [...].2 na výše uvedený dopis stěžovatele, v němž uvedl, že „vzhledem k tomu, že Váš dopis [ze dne 6. července 2012] přebírá připomínky uvedené ve Vaší předchozí korespondenci, aniž by byly doplněny nové prvky, nemám co dodat k tomu, co [ředitel [...]] již uvedl ve svém dopise ze dne 12. června 2012“.

10. Dne 15. srpna 2012 se stěžovatel písemně obrátil na komisaře pro finanční plánování a rozpočet s odkazem na svou předchozí korespondenci s ředitelem [...] a na údajné odmítnutí ředitele [...] zabývat se jeho obavami ohledně politiky Komise v oblasti cest zaměstnanců. V tomto dopise stěžovatel znovu požádal sbor komisařů, aby jeho tři žádosti posoudil a rozhodl o nich.

11. Dne 11. září 2012 odpověděl ředitel [...] stěžovateli jménem komisaře. Ředitel [...] ve svém dopise uvedl, že již několikrát odpověděl na všechny otázky vznesené stěžovatelem a že vzhledem k tomu, že nebyly předloženy žádné nové skutečnosti, neměl ke svým předchozím dopisům co dodat.

12. Dne 5. listopadu 2012 se stěžovatel obrátil na veřejného ochránce práv.

Předmět šetření

13. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření týkající se tohoto tvrzení:

Tvrzení:

Komise se řádně nezabývala stížností společnosti Ryanair na její diskriminační cestovní politiku vůči „nízkonákladovým leteckým společnostem“.

Na podporu svého tvrzení žadatel tvrdil, že:

i) ředitel [...] Komise bez platného odůvodnění odmítl předložit otázky vznesené stěžovatelem ke zvážení a rozhodnutí sboru komisařů; a

ii) když stěžovatel následně písemně požádal komisaře pro finanční plánování a rozpočet, aby záležitost předložil sboru komisařů, měl komisař požádat o nové nezávislé posouzení žádosti namísto toho, aby věc vrátil řediteli [...].

Nárok:

Stížnost společnosti Ryanair by měla být předložena sboru komisařů k posouzení a rozhodnutí bez dalšího posouzení jakoukoli jinou osobou nebo úředníkem v rámci Komise.

Šetření

14. Dne 7. prosince 2012 požádala veřejná ochránkyně práv Komisi o stanovisko ke stížnosti. Dne 25. února 2013 zaslala Komise své stanovisko, které bylo poté předáno stěžovateli k vyjádření. Dne 28. března 2013 předložil stěžovatel své připomínky.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

A. Údajné selhání Komise při řádném vyřizování stížnosti stěžovatele na jeho údajně diskriminační cestovní politiku zaměstnanců

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

15. Stěžovatel tvrdil, že komisař, který bere své povinnosti vůči evropským daňovým poplatníkům vážně, by nepostoupil žádost, která mu byla předložena z důvodu, že se jí jeho zaměstnanec nezabýval, témuž jednotlivci k dalšímu posouzení. Útvary Komise, a zejména úřad [...], tím však oslabily právo evropského občana na to, aby Komise náležitě zvážila jeho obavy. Stěžovatel považoval toto chování za urážlivé a v rozporu s článkem 41 Listiny základních práv, který zaručuje právo na řádnou správu. Tvrdila, že v projednávané věci Komise prokázala nerespektování občanů Unie a nedostatek upřímnosti, pokud jde o transparentní rozhodování a odpovědnost v rámci orgánu.

16. Komise ve svém stanovisku zdůraznila, že odpověděla na všechny dopisy zaslané stěžovatelem ve lhůtě stanovené "Kodexem řádné správní praxe pro zaměstnance EU v jejich vztazích s veřejností"[1], přestože tyto dopisy měly stejnou podstatu. Zopakovala, že její průvodce služebními cestami dává úředníkům možnost rezervovat lety s znevýhodněnými oblastmi, zatímco cestovní agentura Komise je povinna poskytnout nejnižší sazbu dostupnou v době rezervace v souladu se zásadou nákladově efektivních dopravních prostředků stanovenou v průvodci služebními cestami. Proto nebylo nutné měnit politiku Komise v této oblasti a nebylo nic, co by mohlo nebo mělo být zařazeno na pořad jednání Komise.

17. Pokud jde o vyřizování stížnosti, Komise odkázala na svůj jednací řád [2], konkrétně na článek 21, který stanoví, že „Komise zřídí několik generálních ředitelství a rovnocenných útvarů, které budou tvořit jeden správní útvar a budou jí nápomocny při přípravě a plnění jejích úkolů a při provádění jejích priorit a politických směrů stanovených předsedou.“ Bylo by tedy zcela normální, aby útvary Komise reagovaly jménem komisařů na korespondenci a žádosti pocházející od externích subjektů.

18. Komise zdůraznila, že skutečnost, že každý dopis obsahoval fráze jako „byly mi předány k odpovědi“nebo „na které jsem byl požádán o odpověď“, výslovně naznačovala, že příjemce dopisu považoval za vhodné nakládat s korespondencí tímto způsobem. Dospěl k závěru, že takové přenesení pravomocí zdaleka nevede k nesprávnému úřednímu postupu, ale spadá do jeho pravomoci delegovat na příslušnou úroveň vyřizování a vyřizování korespondence (v tomto případě na vedoucího dotčeného útvaru), jakož i známku řádné a účinné správy, a to tím spíše, že každý dopis obdržel odpověď v požadované lhůtě.

19. Komise dodala, že kopie odpovědí ředitele [...] na dopisy, které stěžovatel zaslal nebo okopíroval komisařům, byla vždy zaslána dotčeným komisařům, kteří si tak byli plně vědomi vyměněné korespondence.

20. Pokud jde o konkrétní žádost stěžovatele, aby byly jeho obavy zařazeny na pořad jednání sboru komisařů k diskusi, Komise zdůraznila, že ačkoli má jako správní orgán povinnost věcně reagovat na obdržené stížnosti, nemá povinnost vyhovět žádosti stěžovatele, pokud jde o způsob, jakým na ni reaguje.

21. Stěžovatel ve svých připomínkách zdůraznil, že nezpochybňuje, že je normální, že útvary Komise reagují na korespondenci jménem komisařů. Poukázal však na to, že v žádném správním orgánu není obvyklé, aby byla transparentnost a spravedlivé zacházení hodnoceny tak, že stížnost týkající se toho, že se jednotlivec danou záležitostí nezabýval, je témuž jednotlivci vrácena k posouzení a k odpovědi. Podle stěžovatele se jak komisař pro finanční plánování a rozpočet, tak ředitel [...] dohodli na uzavření stížnosti, aniž by ji Komise řádně posoudila.

22. Podle názoru stěžovatele prohlášení Komise, že příslušní komisaři byli zkopírováni do korespondence vyměňované mezi stěžovatelem a ředitelem [...], pouze zhoršilo nesprávný úřední postup, na který si stěžovatel stěžoval.

Posouzení veřejného ochránce práv

23. Jako předběžnou poznámku veřejný ochránce práv konstatuje, že podstatou stížnosti, která mu byla předložena, není otázka, která byla původně vznesena v korespondenci stěžovatele s Komisí, tj. údajně diskriminační politika Komise v oblasti cestování zaměstnanců vůči znevýhodněným oblastem. Tato stížnost se spíše týká údajně nesprávného způsobu, jakým Komise vyřídila žádost stěžovatele, aby otázky vznesené v původní stížnosti byly předloženy sboru komisařů k dalšímu posouzení a v konečném důsledku k rozhodnutí. Stěžovatel konkrétně kritizoval skutečnost, že komisař pro finanční plánování a rozpočet vrátil korespondenci společnosti Ryanair řediteli [...], který podle společnosti Ryanair již bez platného důvodu odmítl řádně řešit problémy, které vznesla. Šetření veřejného ochránce práv se proto zaměřuje na to, i) zda odmítnutí ředitele [...] zajistit, aby tři žádosti společnosti Ryanair byly zařazeny na pořad jednání týdenních schůzek Komise, představovalo případ nesprávného úředního postupu, a ii) zda pověření ředitele [...] úkolem odpovědět na korespondenci stěžovatele bylo v souladu se zásadami řádné správy.

24. Pokud jde o odmítnutí ředitele [...] zajistit, aby tři žádosti stěžovatele byly zařazeny na pořad jednání týdenních schůzí Komise, veřejný ochránce práv konstatuje, že jak ukázalo jeho šetření, prostřednictvím poměrně dlouhé korespondence, kterou si stěžovatel vyměnil s ředitelem [...], se zdá, že ředitel nejen vždy poskytoval stěžovateli včasnou odpověď, ale také náležité vysvětlení, proč i) tvrzení stěžovatele, že politika Komise v oblasti služebních cest zaměstnanců byla diskriminační, byla neopodstatněná, a proč v důsledku toho ii) nemohl souhlasit s tím, aby byly jeho tři související žádosti předloženy sboru komisařů k dalšímu posouzení a nakonec k rozhodnutí.

25. Kromě toho Komise ve svém stanovisku uvedla, že ačkoli měla povinnost věcně odpovědět na stížnosti, které obdržela, nemá povinnost vyhovět žádosti stěžovatele, pokud jde o způsob, jakým na takovou stížnost reaguje. Veřejná ochránkyně práv považuje postoj Komise za opodstatněný. Pokud jde konkrétně o program týdenních schůzí sboru komisařů, z příslušných pravidel vyplývá, že o něm rozhoduje především předseda Komise, zatímco komisaři mají možnost navrhnout, aby do něj byly zařazeny konkrétní body. Zástupci široké veřejnosti proto nemají právo požadovat, aby byl na pořad jednání týdenních schůzí Komise doplněn konkrétní bod. Argument stěžovatele, že ředitel [...] bez platného odůvodnění odmítl zajistit, aby otázky vznesené v jeho stížnosti byly předloženy sboru komisařů, proto nelze přijmout.

26. Pokud jde dále o argument stěžovatele, že zásady řádné správy vyžadují před odpovědí na korespondenci stěžovatele nové nezávislé posouzení namísto přenesení pravomoci na ředitele [...], veřejný ochránce práv konstatuje, že podle článku 14 jednacího řádu Komise „může Komise za předpokladu, že je plně dodržena zásada kolektivní odpovědnosti, pověřit přijímáním řídicích nebo správních opatření generální ředitele a vedoucí útvarů, kteří jednají jejím jménem a s výhradou omezení a podmínek, které stanoví“. Kromě toho podle článku 19 týchž pravidel existují útvary Komise, které jsou Komisi nápomocny při plnění jejích úkolů.

27. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že stěžovatel ve svých připomínkách ke stanovisku Komise nezpochybnil zásadu přenesení pravomocí z Komise na její útvary, pokud jde o přijímání řídicích a správních opatření. Jak uznal sám stěžovatel, je skutečně dobrou a účinnou správní praxí, že některé záležitosti, a zejména vyřizování korespondence s komisaři, mohou být delegovány na příslušné útvary Komise a mohou jimi být řešeny.

28. Stěžovatel však vyjádřil svou nespokojenost se skutečností, že se komisař rozhodl odpovědět na jeho dopis tím, že tento úkol pověří samotnou osobu, tj. ředitele [...], který již zamítl jeho žádost, aby byla jeho stížnost předložena sboru komisařů k projednání.

29. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že odpověď zaslaná stěžovateli by neměla být vykládána a chápána jako odpověď ředitele [...], ale jako odpověď komisaře a nakonec samotné Komise. Jak je vysvětleno výše, vedoucí útvarů generálních ředitelství Komise jednají jménem Komise a v rámci jejích pokynů. Stěžovatel netvrdil, ani z tohoto šetření nevyplynulo, že když na něj ředitel [...] odpověděl slovy „odvolávám se na Váš dopis ze dne 15. srpna 2012 adresovaný komisaři Lewandowskému, na který jsem byl požádán, abych odpověděl“, ve skutečnosti o to nebyl požádán nebo jednal mimo rámec pokynů, které obdržel.

30. Kromě toho veřejný ochránce práv konstatuje, že dopis stěžovatele komisaři ze dne 15. srpna 2012 neobsahoval žádné stížnosti na chování ředitele [...], ale jeho cílem bylo pouze to, aby jeho žádost znovu posoudil sám komisař. Skutečnost, že se komisař rozhodl požádat ředitele [...] o odpověď na tento dopis, však ukazuje, že komisař souhlasil s postojem, který předtím přijal, tj. že nebylo nutné předložit záležitost vznesenou stěžovatelem sboru komisařů.

31. Jiný přístup by samozřejmě musel být přijat, pokud by si stěžovatel chtěl stěžovat komisaři na chování ředitele [...]. Zejména pokud by se stěžovatel domníval, že v tomto konkrétním případě se ředitel [...] nachází v situaci možného střetu zájmů nebo že není zcela objektivní nebo nezávislý, musela by být veškerá taková tvrzení přezkoumána někým jiným než osobou, na niž byla stížnost podána. Stěžovatel však neuvedl žádná taková tvrzení týkající se ředitele [...]. Pouhá skutečnost, že ředitel [...] již při výkonu svých funkcí zamítl předchozí žádost stěžovatele, neznamená, že se na žádost svého nadřízeného, aby jeho jménem odpověděl na stejnou žádost, ocitl v situaci skutečného, či dokonce potenciálního střetu zájmů. V opačném případě by se občan pokaždé, když úředník zamítne žádost, kterou podal, mohl obrátit na hierarchického nadřízeného tohoto úředníka a jednoduše požádat, aby se stejnou záležitostí zabýval jiný úředník.

32. Veřejný ochránce práv proto nevidí žádný důvod, proč by měl komisař požádat o nové a nezávislé posouzení žádosti stěžovatele, spíše než jednoduše požádat ředitele [...], aby odpověděl jeho jménem.

33. Veřejná ochránkyně práv dále považuje za vhodné zdůraznit, že výše uvedená odpověď ředitele [...] byla zkopírována nejen komisaři Lewandowskému, ale také místopředsedovi Šefčovičovi, místopředsedovi Kallasovi a předsedovi Evropského účetního dvora. Zdá se tedy, že ředitel [...], aniž by se dohodl na uzavření stížnosti společnosti Ryanair, přijal vhodná opatření, aby transparentním a otevřeným způsobem zajistil, že na korespondenci stěžovatele s Komisí budou upozorněni i další dva komisaři a předseda Účetního dvora, tj. subjekt, který je pověřen kontrolou řízení rozpočtu EU Komisí (včetně využívání finančních prostředků na cestovní výdaje zaměstnanců Komise).

34. S ohledem na výše uvedené úvahy se veřejná ochránkyně práv domnívá, že tvrzení, že Komise řádně nevyřídila svou korespondenci, je neopodstatněné. Stejně tak nelze přijmout ani související tvrzení, že její stížnost byla podána ke sboru komisařů.

B. Závěry

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejný ochránce práv uzavírá následujícím závěrem:

V souvislosti s touto výtkou nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu.

Stěžovatel a Evropská komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

P. Nikiforos Diamandouros

Ve Štrasburku dne 23. září 2013.

* V případě potřeby bylo toto rozhodnutí pro účely pravidel ochrany údajů upraveno.

[1] http://ec.europa.eu/transparency/civil_society/code/_docs/code_en.pdf

[2] Úř. věst. 2000, L 308, s. 26.