Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Projednávaná věc se týká údajného neposkytnutí plného přístupu k dokumentům, k nimž stěžovatel požádal o přístup podle nařízení č. 1049/2001, Evropským úřadem pro boj proti podvodům (dále jen "OLAF") [1].

2. Stěžovatel je zúčastněnou stranou společnosti, která je držitelem obchodních práv na několik odrůd pšenice tvrdé. Dne 22. srpna 2009 podal OLAF žádost o přístup veřejnosti k dokumentům týkajícím se dvou vyšetřování OLAF, a sice OF/2006/0822 [2] a OF/2006/0104.

3. Dopisem ze dne 25. září 2009 požádal OLAF stěžovatele, aby objasnil svou žádost, která podle jeho názoru postrádala dostatečné podrobnosti a jak byla formulována, týkala se nadměrného počtu dokumentů.

4. E-maily ze dne 28. září a 21. října 2009 stěžovatel zopakoval svou žádost o přístup ke spisům OLAF OF/2006/0822 a OF/2006/0104. Tyto zprávy však zaslal do osobní e-mailové schránky zaměstnance úřadu OLAF, který mezitím úřad OLAF opustil. E-mailem ze dne 22. října 2009 tato osoba informovala stěžovatele o této skutečnosti a uvedla, že její e-maily budou předány úřadu OLAF. Zdá se však, že k tomu nedošlo.

5. Dne 11. listopadu 2009 podal stěžovatel stížnost veřejnému ochránci práv a tvrdil, že OLAF neodpověděl na jeho e-maily ze dne 28. září a 21. října 2009. Stížnost byla zaevidována pod číslem jednacím 2821/2009/IP.

6. Dne 11. prosince 2009 informovaly útvary veřejného ochránce práv stěžovatele, že je veřejný ochránce práv pověřil, aby kontaktovali úřad OLAF s cílem prozkoumat možnost nalezení rychlého řešení jeho stížnosti 2821/2009/IP. Útvary veřejného ochránce práv předaly téhož dne úřadu OLAF e-maily stěžovatele ze dne 28. září a 21. října 2009.

7. Vzhledem k tomu, že OLAF ve svém dopise stěžovateli ze dne 25. září 2009 požádal stěžovatele, aby objasnil svou žádost o přístup k dokumentům podle čl. 6 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001, vyložil OLAF e-maily stěžovatele ze dne 28. září a 21. října 2009 jako původní žádost podle článku 7 nařízení č. 1049/2001.

8. Dne 21. prosince 2009 zaslal OLAF stěžovateli předběžnou odpověď a vysvětlil mu, že neobdržel jeho žádost ze dne 28. září 2009 a že jeho žádost ze dne 21. října 2009 mu byla doručena s určitým zpožděním. Stěžovatel zaslal úřadu OLAF další e-mail dne 23. prosince 2009 a kritizoval jeho vyřízení jeho žádosti. Zopakoval rovněž svou žádost o přístup a trval na tom, že tento přístup by měl být poskytnut bez dalšího odkladu.

9. Dopisem ze dne 3. února 2010 se OLAF stěžovateli omluvil za komunikační problémy a poskytl mu částečný přístup k dokumentu ze dne 25. června 2007 týkajícímu se posouzení prvotních informací v rámci jeho vyšetřování OF/2006/0822 a k odpovídajícímu dokumentu souvisejícímu s jeho vyšetřováním OF/2006/0104.

10. E-maily ze dne 5. února 2010 podal stěžovatel úřadu OLAF potvrzující žádost podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, v níž zopakoval svou žádost o úplný přístup k dokumentům souvisejícím se spisem OF/2006/0822. Z tohoto důvodu se žádost stěžovatele od nynějška týkala pouze vyšetřování OLAF OF/2006/0822.

11. Vzhledem k tomu, že úřad OLAF odpověděl na e-maily stěžovatele ze dne 28. září a 21. října 2009 dne 3. února 2010, uzavřel veřejný ochránce práv své šetření stížnosti 2821/2009/IP dne 2. března 2010.

12. Dne 9. března 2010 zaslal OLAF stěžovateli předběžnou odpověď a informoval ho, že musí prodloužit lhůtu pro odpověď na jeho potvrzující žádost o 15 pracovních dnů.

13. Dne 9. června 2010 OLAF rozhodl o potvrzující žádosti stěžovatele. Úřad OLAF ve svém rozhodnutí nejprve odkázal na použitelná právní ustanovení [3] a judikaturu soudů Unie, které podle úřadu OLAF potvrdily, že nemá povinnost poskytnout přístup k dokumentům, které jsou předmětem vyšetřování [4]. Poukázala rovněž na to, že z judikatury vyplývá, že účelem nařízení č. 1049/2001 je zaručit přístup k dokumentům široké veřejnosti [5]. Jakýkoli dokument zpřístupněný fyzické osobě je proto přístupný i širší veřejnosti.

14. Úřad OLAF poté stěžovatele informoval, že zjistil celkem 37 dokumentů, které stěžovatel již měl k dispozici, protože tyto dokumenty představovaly korespondenci mezi ním a úřadem OLAF. OLAF identifikoval 22 dalších dokumentů, které spadají do rozsahu jeho žádosti. Jednalo se buď o interní dokumenty úřadu OLAF, nebo o korespondenci s třetími stranami. OLAF vysvětlil, že stěžovateli již poskytl částečný přístup k jednomu ze svých interních dokumentů, jak je uvedeno výše. Dále uvedl, že existuje ještě jeden dokument, který se týká prohlášení obdrženého od stěžovatele, a který mu tedy může být osobně zpřístupněn. Zpřístupnění tohoto dokumentu však nepředstavuje zpřístupnění ve smyslu nařízení č. 1049/2001. OLAF dále vysvětlil, že pokud jde o výše uvedených 22 dalších dokumentů spadajících do působnosti jeho žádosti, může mu poskytnout plný přístup k pěti dokumentům a částečný přístup k osmi dokumentům. Pokud jde o zbývající části osmi dokumentů, jakož i zbývajících devět dokumentů, OLAF k nim odepřel přístup na základě čl. 4 odst. 1 písm. b)[6], čl. 4 odst. 2 první odrážky [7] a čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce [8] nařízení č. 1049/2001.

15. Ve svém dopise ze dne 9. června 2010 úřad OLAF rovněž posoudil možnost poskytnout částečný přístup ke zbývajícím devíti dokumentům. Podle názoru OLAF však částečný přístup nebyl možný vzhledem k tomu, že na informace, které obsahovaly, se v plném rozsahu vztahovala výjimka stanovená v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001. Poté posoudila, zda existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění, ale dospěla k závěru, že takový zájem nevyžadoval, aby změnila své stanovisko. V daném případě byla veřejným zájmem spíše ochrana rozhodovacích procesů úřadu OLAF, nezávislost případných budoucích vyšetřování, jakož i soukromí a obchodních zájmů fyzických nebo právnických osob souvisejících s vyšetřováními úřadu OLAF.

16. Dne 28. června 2010 předložil stěžovatel tuto stížnost evropskému veřejnému ochránci práv.

Předmět šetření

17. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření týkající se tohoto tvrzení a tvrzení:

Tvrzení

OLAF neuvedl platné a přiměřené důvody pro odepření plného přístupu ke všem dokumentům týkajícím se jeho vyšetřování OF/2006/0822.

Nárok

Úřad OLAF by měl přehodnotit svůj postoj a poskytnout plný přístup k požadovaným dokumentům.

Šetření

18. Dne 5. července 2011 požádala veřejná ochránkyně práv úřad OLAF o předložení stanoviska k obvinění a tvrzení stěžovatele. Dne 26. srpna 2011 předložil OLAF své stanovisko, které bylo stěžovateli předáno k vyjádření do 31. října 2011. Stěžovatel ke stanovisku nepředložil žádné připomínky.

19. Dne 26. července 2011 provedly útvary veřejného ochránce práv kontrolu spisu úřadu OLAF týkající se šetření z vlastního podnětu, které veřejný ochránce práv zahájil. Při této příležitosti úřad OLAF rovněž poskytl útvarům veřejného ochránce práv kopie všech dokumentů týkajících se jeho vyšetřování OF/2006/0822.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

A. Tvrzení, že úřad OLAF neposkytl platné a přiměřené důvody pro odepření přístupu k požadovaným dokumentům a souvisejícím žádostem

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

20. Stěžovatel ve své stížnosti veřejnému ochránci práv v podstatě tvrdil, že podmínky pro uplatnění výjimek, jichž se úřad OLAF dovolává, nebyly v daném případě splněny. Měl proto za to, že rozhodnutí úřadu OLAF postrádá pádné důvody. Stěžovatel zejména kritizoval názor úřadu OLAF, že zpřístupnění dokumentů by ohrozilo jeho rozhodovací proces, protože v daném případě úřad OLAF uzavřel vyšetřování jako nepřípad, aniž by v této věci přijal další opatření.

21. OLAF ve svém stanovisku zdůraznil, že je na základě právních předpisů upravujících jeho vyšetřování právně vázán zacházet s informacemi, které získá, jako s důvěrnými a podléhajícími profesnímu tajemství. Považovala žádost stěžovatele za nejasnou, ale poukázala na to, že mu poskytla maximální možnou podporu tím, že identifikovala příslušné dokumenty. Rozhodnutí úřadu OLAF bylo založeno na důkladné analýze zohledňující všechny konkrétní aspekty jeho činností během fáze posuzování případu. Pokud jde o odmítnutí zpřístupnit některé dokumenty, OLAF měl za to, že důvody jeho stanoviska byly řádně uvedeny a plně odůvodněny. Rovněž byla řádně zohledněna povaha a míra podrobnosti informací obsažených v dokumentech a v odpovědích byla uvedena použitelná výjimka a důvod pro uplatnění uvedené výjimky. Uplatnění výjimek bylo striktně založeno na konkrétním posouzení dokumentů.

22. Pokud jde o argument stěžovatele, že OLAF neměl uplatnit výjimku týkající se stanovisek pro vnitřní použití (čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001), OLAF poukázal na to, že nemůže odhalit své vnitřní úvahy, i když je vyšetřování uzavřeno jako případ, který není případem. Zveřejnění konkrétních kroků učiněných během fáze posuzování a způsobu shromažďování informací by mohlo poškodit budoucí posouzení a vyšetřování úřadu OLAF. Na podporu tohoto názoru úřad OLAF rovněž odkázal na judikaturu Tribunálu [9], podle níž se čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001 použije i po přijetí rozhodnutí, neboť riziko autocenzury přetrvává i do budoucna.

23. Úřad OLAF se omluvil za zpoždění při vyřizování žádostí stěžovatele.

24. Stěžovatel ke stanovisku nepředložil žádné připomínky.

Posouzení veřejného ochránce práv

25. Veřejný ochránce práv připomíná, že OLAF se na podporu svého stanoviska dovolával tří výjimek stanovených v nařízení č. 1049/2001, a sice ochrany soukromí a osobnosti jednotlivce (čl. 4 odst. 1 písm. b)), ochrany obchodních zájmů (čl. 4 odst. 2 první odrážka) a ochrany rozhodovacího procesu (čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec). OLAF se však zaměřil především na výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci.

26. V tomto ohledu je užitečné připomenout, že OLAF ve svém rozhodnutí o potvrzující žádosti stěžovatele uvedl, že potřebuje určitý "prostor k přemýšlení s ohledem na ochranu rozhodovacího procesu". Rovněž tvrdila, že „možné zpřístupnění dotčených dokumentů by vážně ohrozilo rozhodovací proces úřadu OLAF a vedlo by k vážnému narušení nezávislosti budoucích vyšetřování“. Ve svém stanovisku ke stížnosti úřad OLAF zopakoval svůj názor, že potřebuje určitý „prostor k zamyšlení a nemůže odhalit své vnitřní úvahy ani v případě, kdy byly informace nakonec klasifikovány jako „nepřípad“. Dodala, že způsob, jakým jsou informace shromažďovány, by mohl být „škodlivý pro budoucí posouzení a šetření“, a rovněž se odvolala na judikaturu Tribunálu (viz poznámka pod čarou 9 výše).

27. Podle čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 „[p]řestup k dokumentu obsahujícímu stanoviska pro vnitřní použití v rámci jednání a předběžných konzultací uvnitř dotyčného orgánu se zamítne i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění“.

28. Veřejný ochránce práv připomíná, že judikatura soudů EU objasnila podmínky, které musí být splněny, aby se orgán mohl dovolávat této nebo jakékoli jiné výjimky stanovené v článku 4 nařízení č. 1049/2001:

„V tomto ohledu je třeba připomenout, že přezkum vyžadovaný pro účely vyřízení žádosti o přístup k dokumentům musí mít specifickou povahu. Na jedné straně pouhá skutečnost, že se dokument týká zájmu chráněného výjimkou, nestačí k odůvodnění použití této výjimky. Takové použití může být v zásadě odůvodněno pouze tehdy, pokud orgán předem posoudil, zda by přístup k dokumentu konkrétně a účinně ohrozil chráněný zájem. Naproti tomu riziko porušení chráněného zájmu musí být, má-li být uplatněno, rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické (viz rozsudek Tribunálu ze dne 11. března 2009, Borax Europe v. Komise, T-166/05, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 88 a citovaná judikatura).

29. Z rozsudku, na který úřad OLAF ve svém stanovisku odkázal, jasně vyplývá, že orgán musí provést příslušnou analýzu i) „podle jednotlivých dokumentů“a ii) „individuálním a konkrétním způsobem“[11].

30. Jak ve svém rozhodnutí o potvrzující žádosti stěžovatele, tak ve svém stanovisku se však OLAF obecně omezil na to, co považoval za potřebu chránit svůj "prostor k přemýšlení", aniž posoudil, zda by poskytnutí přístupu k dotčeným dokumentům nebo částem dokumentů konkrétně a účinně ohrozilo zájem chráněný čl. 4 odst. 3 druhým pododstavcem nařízení č. 1049/2001.

31. Z toho vyplývá, že posouzení žádostí stěžovatele o přístup ze strany OLAF zjevně neodpovídá normě stanovené judikaturou, na kterou odkazuje.

32. V případech, jako je tento, by veřejný ochránce práv obvykle zvážil předložení návrhu smírného řešení nebo návrhu doporučení dotčenému orgánu. V projednávané věci však veřejný ochránce práv konstatuje, že stěžovatel nepředložil žádné připomínky ani v projednávané věci, ani v souběžné věci 2038/2010/(IP)EIS, kterou sám předložil, přestože mu k tomu bylo poskytnuto několik příležitostí. Navíc od potvrzující žádosti stěžovatele uplynula značná doba a není jasné, zda má stěžovatel stále zájem o přístup k dokumentům, o které požádal. S ohledem na výše uvedené dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že neexistují důvody pro další šetření tohoto případu.

33. Veřejná ochránkyně práv zároveň konstatuje, že stěžovatel má možnost předložit úřadu OLAF novou žádost o přístup, pokud má o dotčené dokumenty stále zájem.

B. Závěr

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejný ochránce práv uzavírá následujícím závěrem:

Neexistují žádné důvody pro další šetření stížnosti.

OLAF a stěžovatel budou o tomto rozhodnutí informováni.

P. Nikiforos Diamandouros

Ve Štrasburku dne 4. září 2013.

[1] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).

[2] Šetření se týkalo údajných nesrovnalostí týkajících se pšenice tvrdé v Itálii.

[3] V tomto ohledu OLAF odkázal na článek 339 Smlouvy o fungování Evropské unie, čl. 8 odst. 1 a 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 ze dne 25. května 1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) (Úř. věst. L 136, s. 1; Zvl. vyd. 01/03, s. 339) a článek 17 služebního řádu EU.

[4] Rozsudek Soudu prvního stupně ve věci Franchet a Byk v. Komise, T-48/05, Sb. rozh. 2008, s. II-1585, body 255 až 258 a citovaná judikatura.

[5] Spojené věci T-110/03, T-150/03 a T-405/03 Sison, Sb. rozh. 2005, s. II-1429, body 50 až 55.

[6] Článek 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 zní: „Orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany [...] soukromí a osobnosti jednotlivce, zejména v souladu s právními předpisy Společenství o ochraně osobních údajů.“

[7] Článek 4 odst. 2 první odrážka nařízení č. 1049/2001 zní: „Orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany [...] obchodních zájmů fyzické nebo právnické osoby, včetně duševního vlastnictví.“

[8] Článek 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001 zní: „Přístup k dokumentu obsahujícímu stanoviska pro vnitřní použití v rámci jednání a předběžných konzultací uvnitř dotyčného orgánu se odepře i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.“

[9] Věc T-403/05, My TravelGroup plc v. Komise, Sb. rozh. 2008, s. II-2027, bod 98.

[10] Rozsudek Soudu prvního stupně ve věci Batchelor v. Komise, T-250/08, Sb. rozh. 2011, s. II-2551, bod 78.

[11] Viz poznámka pod čarou č. 9.